АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено її зв’язок із науковими планами та програмами, окреслено її мету і завдання, об’єкт і предмет, методологію дослідження, вказано на наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості про апробацію результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Теоретичні засади організації діяльності територіальних органів внутрішніх справ України», який містить три підрозділи, присвячено з’ясуванню ролі і місця територіальних органів внутрішніх справ України в системі державного управління, а також визначенню поняття і завдань територіальних органів внутрішніх справ.

У підрозділі 1.1 «Зміст діяльності та місце органів внутрішніх справ України в системі державного управління» визначено, що підсистема органів внутрішніх справ є однією зі складових системи державного управління, їй притаманні всі загальні ознаки органів виконавчої влади.

Розкрито зміст поняття «правоохоронні органи», нормативна невизначеність якого ускладнює вирішення теоретичних проблем у правоохоронній сфері, негативно впливає на правове регулювання компетенції, правового і соціального статусу органів внутрішніх справ. Запропоновано чітко визначити на законодавчому рівні систему правоохоронних органів України, виходячи зі змісту їх діяльності, функцій і ознак. На основі аналізу функціонування територіальних органів внутрішніх справ, систему яких побудовано відповідно до адміністративно-територіального поділу держави, з’ясовано ознаки правоохоронного органу:

– державно-владний характер діяльності щодо правового захисту суспільних відносин компетентними органами, яка здійснюється від імені та за дорученням держави уповноваженими посадовими особами, обов’язковість їх приписів для адресатів;

– підзаконність діяльності, що передбачає здійснення повноважень у чітко регламентованих законом процесуальних (процедурних) межах і формах;

– правозастосовний характер рішень, що приймаються, відмінність яких полягає в застосуванні чинних норм;

– обов’язковість виконання його законних та обґрунтованих рішень посадовими особами і громадянами (невиконання рішень призводить до іншого правопорушення, за яке настає додаткова відповідальність);

– використання примусу як запобіжного заходу з метою припинення протиправної діяльності та спроб уникнути відповідальності чи перешкодити проведенню процедури розслідування;

– наявність спеціального правового статусу.

Обґрунтовано необхідність прийняття Закону України «Про органи внутрішніх справ України», що дозволить визначити поняття органів внутрішніх справ, організаційно-правові засади їх діяльності, місце і роль у правоохоронній системі держави, а також відобразити нову модель їх функціонування.

У підрозділі 1.2 «Територіальні органи внутрішніх справ України як суб’єкти адміністративно-правових відносин» досліджено теоретичні засади організації оперативно-службової діяльності територіальних органів внутрішніх справ України як суб’єктів адміністративних правовідносин.

Доведено, що територіальні органи внутрішніх справ України є спеціальними суб’єктами адміністративно-правових відносин – носіями суб’єктивних юридичних прав і обов’язків у сфері державного управління, врегульованих нормами адміністративного права, які мають державно-владний і виконавчо-розпорядчий характер. Визначено особливості територіальних органів внутрішніх справ як суб’єктів адміністративно-правових відносин, зокрема:

– зовнішня відокремленість;

– персоніфікація в суспільних відносинах управлінського типу;

– здатність виражати і здійснювати державну волю в процесі адміністративно-правового регулювання суспільних відносин;

– надання державою спеціальних прав і обов’язків у сфері державного управління.

Значну увагу приділено проблемам дослідження вертикальних і горизонтальних адміністративно-правових відносин територіальних органів внутрішніх справ з органами державної влади, організаціями, підприємствами, установами і громадянами під час здійснення зовнішньої діяльності (виконання правоохоронних завдань) та внутрішньоорганізаційної діяльності, яка складається з комплексної системи організаційних, нормативно-правових, кадрових, фінансово-господарських, психологічних, педагогічних, соціальних, суспільних аспектів у їх сукупності та взаємозв’язку.

У підрозділі 1.3 «Адміністративно-правовий статус територіальних органів внутрішніх справ України» розкрито зміст поняття адміністративно-правового статусу територіальних органів внутрішніх справ, визначено та детально охарактеризовано його особливості, надано характеристику складових елементів.

На підставі узагальнення наукових позицій вітчизняних і зарубіжних вчених запропоновано об’єднати складові елементи адміністративно-правового статусу територіальних органів внутрішніх справ у цільовий, структурно-організаційний і компетенційний блоки. Надано пропозицію щодо нормативного закріплення в чинному законодавстві цілей органів внутрішніх справ, формулювання і розуміння яких є найважливішою передумовою їх успішного функціонування: без них процес управління не має значення і змісту.

Охарактеризовано функції органів внутрішніх справ, зазначено, що в нормативно-правових актах, які регулюють їх діяльність, відсутній єдиний підхід до розуміння поняття «функція», воно визначається за різними критеріями, переплітається з повноваженнями, завданнями і компетенцією. Подано класифікацію функцій органів внутрішніх справ, які об’єднано в три основні групи: 1) основні; 2) загального управління; 3) допоміжні або забезпечення. Запропоновано чітко визначити функції в нормативно-правових актах, надано пропозиції щодо поступового звільнення міліції від невластивих їй функцій.

Значну увагу приділено структурі системи Міністерства внутрішніх справ, особливо територіальних органів внутрішніх справ – ключової ланки управління. Досліджено порядок взаємодії їх структурних підрозділів як керівних і керованих елементів системи територіального та галузевого управління, між якими існують постійні прямі та зворотні зв’язки влади-підпорядкування. Проаналізовано компетенцію територіальних органів внутрішніх справ, яку становлять повноваження (основні, загальні, спеціальні права і обов’язки), відповідальність, гарантії, заборони і обмеження, що охоплюють усю сферу їх зовнішніх і внутрішніх правовідносин.

Розділ 2 «Управління оперативно-службовою діяльністю територіальних органів внутрішніх справ України», який містить три підрозділи, присвячено дослідженню проблем теорії і практики організаційно-правового забезпечення оперативно-службової діяльності територіальних органів внутрішніх справ.

У підрозділі 2.1 «Нормативно-правове регулювання діяльності територіальних органів внутрішніх справ України» присвячено аналізу сучасного стану нормативно-правового забезпечення функціонування органів і підрозділів внутрішніх справ України, який визначено організаційною основою механізму управління.

Нормативно-правове забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України досліджено у вигляді комплексу встановлених законодавством юридичних форм і засобів, за допомогою яких держава визначає їх правовий статус, зовнішньо- і внутрішньоуправлінські зв’язки в процесі реалізації прав та обов’язків як ними, так й іншими суб’єктами суспільних відносин у правоохоронній сфері. Даний процес розглянуто з позиції системності, оскільки згідно зі ст. 4 Закону України «Про основи національної безпеки України» органи внутрішніх справ є суб’єктом у системі забезпечення національної безпеки держави. Наголошено на тому, що потреба в системному підході зростає в період державних реформ: чим нижче рівень кодифікації права, тим ширше простір для комплексного правового регулювання.

Детально охарактеризовано нормативні акти Міністерства внутрішніх справ України, які визначаються важливим джерелом норм адміністративного права, що регламентують функціонування системи територіальних органів внутрішніх справ. Надано авторське визначення відомчих правових актів Міністерства внутрішніх справ України, вивчено особливості правового регулювання діяльності територіальних органів внутрішніх справ, пов’язані зі специфікою служби та складною організаційною структурою.

На основі аналізу сучасного стану нормативного забезпечення діяльності територіальних органів і підрозділів внутрішніх справ обґрунтовано необхідність його вдосконалення шляхом розроблення та прийняття Стратегії вдосконалення правового забезпечення діяльності системи Міністерства внутрішніх справ України на 2010–2020 роки; приведення нормативно-правових актів у відповідність до норм Конституції України та чинного законодавства; уніфікації, систематизації і кодифікації відомчих нормативних актів за всіма напрямками оперативно-службової діяльності; створення розгалуженої мережі юридичних підрозділів, які мають займатися якісною підготовкою відомчих нормативних актів; вироблення методики вивчення потреб правового регулювання органів внутрішніх справ, проведення правового прогнозування наслідків прийняття нормативних актів, кримінологічної і лінгвістичної експертизи їх проектів; створення єдиного для МВС України довідково-інформаційного фонду нормативно-правових актів, а також автоматизованої системи їх накопичення, оброблення, класифікації та обліку; залучення до підготовки проектів нормативних актів вчених, кваліфікованих фахівців освітніх і науково-дослідних установ, досвідчених практичних співробітників ОВС, а також представників інших міністерств і відомств.

У підрозділі 2.2 «Реалізація принципу єдиноначальності в територіальному управлінні органами внутрішніх справ України» територіальні органи внутрішніх справ досліджено як систему управління, спрямовану на реалізацію правоохоронних цілей, завдань і функцій, що ґрунтується на взаємопов’язаній сукупності принципів. Головними з них визначено єдиноначальність, а також збереження цілісності та єдності всієї системи МВС України та зміцнення вертикалі влади.

Надано детальну характеристику змісту та механізму реалізації принципу єдиноначальності в територіальному управлінні, згідно з яким органами державної влади керівникові надаються необхідні для функціонування повноваження, а також встановлюється персональна відповідальність за результати оперативно-службової діяльності. Єдність її напрямків забезпечується єдиними стратегією і керівником, який визначається центральною фігурою в процесі управління. Наголошено на тому, що особливість роботи керівника полягає у подвійному виконанні дій: управлінні колективом підлеглих та виконанні інших функціональних обов’язків. Визначено специфіку та відмінні риси процесу реалізації принципу єдиноначальності в міськрайвідділах, що функціонують на території міст та областей.

Обґрунтовано, що територіальні органи внутрішніх справ є воєнізованою та регламентованою системою, в якій організаційно-адміністративні зв’язки засновані на чітко виражених субординаційних відносинах влади-підпорядкування, вони встановлюють ієрархію системи управління, вищим рівнем якої є Міністерство внутрішніх справ України. Визначено структуру субординаційних відносин, а також загальні особливості, що характеризують принцип єдиноначальності в діяльності керівників територіальних органів внутрішніх справ. Зазначено, що принцип ієрархічності побудови системи Міністерства внутрішніх справ України виявляється в тому, що всі територіальні та галузеві підсистеми, які її утворюють, виступають одночасно як суб’єкт і об’єкт управління.

Підкреслено, що в таких складних організаціях, як територіальні органи внутрішніх справ, здійснення управління лише єдиноначальником вищого рівня є практично неможливим, тому він делегує частину повноважень і функцій своїм заступникам у межах наданої ним компетенції. З метою підвищення дієвості реалізації принципу єдиноначальності обґрунтовано пропозицію щодо визначення в Положенні про Міністерство внутрішніх справ України та положеннях про головні управління (управління) МВС України в областях субординаційних відносин між першою особою та її заступниками, а також важелів впливу, якими вона має володіти.

У підрозділі 2.3 «Організація здійснення внутрішньовідомчого контролю в територіальних органах внутрішніх справ України» досліджено зміст та організацію здійснення внутрішньовідомчого контролю в територіальних органах внутрішніх справ України.

Підтримано позицію вітчизняних і зарубіжних вчених, які контрольну діяльність визначають прерогативою керівників усіх рівнів, однією з важливих функцій, без якої не може здійснюватися управлінський вплив. Зазначено, що ефективна організація контрольної діяльності в територіальних органах внутрішніх справ має суттєве значення, виступаючи головним важелем управління, невід’ємною частиною всієї організаторської роботи.

Обґрунтовано, що, перебуваючи в тісному взаємозв’язку з іншими функціями, внутрішньовідомчий контроль є фундаментальним елементом процесу управління територіальними органами внутрішніх справ, одним із провідних засобів забезпечення організації несення служби, дисципліни і законності, ефективного виконання правоохоронних та інших завдань, а також джерелом одержання об’єктивної інформації про стан справ у системі та процеси, які в ній відбуваються. Без наявності зазначених даних неможливо встановити ступінь управлінського впливу на підконтрольні суб’єкти, виявити недоліки, своєчасно вплинути на них і змінити існуючу ситуацію в необхідному напрямку.

Організацію здійснення внутрішньовідомчого контролю в територіальних органах внутрішніх справ подано у вигляді системи, запропоновано всебічну характеристику її складових елементів: мети, завдань, об’єктів, суб’єктів, предмета контролю; форм, методів, обсягу і строків його проведення. Зроблено висновок про те, що контроль може бути ефективним лише за умови організації раціональної системи його здійснення. Зауважено, що забезпечення своєчасного та якісного виконання управлінських рішень, а також безперервне покращення показників оперативно-службової діяльності здійснюється в тих структурних підрозділах, де система контролю будується на науковій основі, відпрацьовується і діє регулярно.

Розділ 3 «Основні напрямки вдосконалення організації діяльності територіальних органів внутрішніх справ України», який містить два підрозділи, присвячено визначенню шляхів підвищення ефективності функціонування територіальних органів внутрішніх справ України, стану організаційно-правового забезпечення їх взаємодії з населенням у сучасних умовах та напрямків її оптимізації.

У підрозділі 3.1 «Шляхи підвищення ефективності функціонування територіальних органів внутрішніх справ України» сформульовано пропозиції щодо вдосконалення організаційної діяльності в територіальних органах внутрішніх справ та її нормативно-правового забезпечення.

Зазначено, що однією з причин відставання розвитку системи органів внутрішніх справ України від вимог сьогодення є недостатнє усвідомлення з боку науковців і практиків того, що являє собою ефективність її функціонування, як вона повинна оцінюватися і вимірюватися. Неодноразові спроби поліпшити діяльність органів внутрішніх справ були дещо безсистемними та непослідовними, часто зводилися лише до окремих організаційних змін і кадрових перестановок, без концептуального бачення її змісту. У зв’язку з цим обґрунтовано, що процес вдосконалення діяльності органів внутрішніх справ необхідно здійснювати в комплексі з реформуванням всієї правоохоронної системи та сектору безпеки України на основі попередньо узгодженої концепції.

Визначено найбільш важливі управлінські проблеми, що стримують ефективність функціонування та подальший розвиток системи територіальних органів внутрішніх справ, та запропоновано конкретні шляхи їх вирішення за допомогою знаходження нових комплексних підходів до боротьби зі злочинністю та забезпечення громадського порядку, створення сучасної системи поглядів на основні напрямки організаційного, кадрового, інформаційного, аналітичного, ресурсного забезпечення на підставі наукового аналізу сучасної та прогнозованих тенденцій. Даний процес має передбачати цільову орієнтацію на свідоме і повсякденне формування таких параметрів системи, які мають оцінюватися суспільством як ефективні з точки зору правових, соціальних, економічних та організаційних критеріїв.

На основі вивчення позитивного досвіду діяльності правоохоронних органів зарубіжних країн наголошено на необхідності проведення поетапного реформування органів внутрішніх справ України з урахуванням вимог сьогодення, що має передбачати сучасний підхід до їх розвитку на найближчу та віддалену перспективи.

У підрозділі 3.2 «Оптимізація взаємодії територіальних органів внутрішніх справ з населенням» досліджено процес взаємодії територіальних органів внутрішніх справ з населенням у сучасних умовах та визначено напрямки її оптимізації.

Розкрито зміст та співвідношення понять «взаємодія» і «організація взаємодії», визначено об’єктивні чинники, які на даний час суттєво стримують розвиток партнерських взаємовідносин між міліцією і населенням. Організація взаємовідносин територіальних органів внутрішніх справ з органами державної влади, громадянами та іншими суб’єктами подана у вигляді динамічної управлінської діяльності, покликаної змінювати її стан і розвиток у бажаному напрямку.

На основі аналізу нормативно-правових актів і практичної діяльності поліції в демократичних зарубіжних країнах визначено необхідність забезпечення органами внутрішніх справ України правопорядку і громадської безпеки шляхом здійснення профілактики та контролю над злочинністю, а також надання широкого спектру соціальних послуг громадянам.

Сформульовано пропозицію щодо доцільності розроблення державної стратегії протидії злочинності, а також конструювання такої моделі взаємодії територіальних органів внутрішніх справ з органами державної влади і населенням, яка має передбачати реальні можливості для виконання правоохоронних завдань сумісними зусиллями. Обґрунтовано висновок, згідно з яким у сучасних умовах неможливо істотно мінімізувати злочинні прояви, ефективно захищати права людини, охороняти громадський порядок і в кінцевому підсумку забезпечувати національну безпеку держави лише силами правоохоронних органів, без широкої взаємодії з цивільним суспільством.

Значну увагу приділено аналізу організації діяльності громадських формувань з охорони громадського порядку, її нормативно-правового забезпечення. Надано пропозиції щодо внесення змін і доповнень до Закону України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону», а також здійснення конкретних заходів, спрямованих на підвищення ефективності взаємодії територіальних органів внутрішніх справ з населенням та активізацію діяльності громадських формувань правоохоронної спрямованості.