Адміністративно-правове регулювання у сфері житлово-комунального господарства України в сучасних умовах Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт та предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Житлово-комунальне господарство як об’єкт адміністративно-правового регулювання» містить три підрозділи.

Підрозділ 1.1. «Поняття, сутність житлово-комунального господарства та державна політика в цій сфері» розкрито значення житлово-комунального господарства для забезпечення життєдіяльності людини, для ефективної діяльності державних органів, підприємств, установ та організацій, що розташовані на певній території, розвитку територіальної інфраструктури, вплив ЖКГ на інвестиційну привабливість регіонів.

Розглянуто структурну побудову житлово-комунального господарства, притаманні цій галузі особливості. До таких особливостей віднесено: поєднання виробничих та невиробничих функцій, пов’язаних з виготовленням продукції та наданням послуг; особлива соціальна значимість, що посилює необхідність державного регулювання й контролю з боку споживача; поєднання великого (виробництво енергії, водопостачання тощо) й малого бізнесу (невеликі ремонтні фірми); зосередження центрів надання послуг відповідно до системи розселення, що зумовлює особливу роль місцевих органів самоврядування; різноманітність споживачів (громадяни, їх асоціації, підприємства, бюджетні організації); поєднання комерційних (орієнтованих на отримання прибутку) та некомерційних організацій; наявність у галузі як природних монополій (транспортування енергії та рідин), так і підгалузей, в яких можлива й необхідна конкуренція (виробництво товарів та послуг); різноманітність організаційно-правового статусу підприємництва (зі створенням та без створенням юридичної особи) та форм власності; особлива значущість екологічного та санітарно-епідеміологічного контролю; необхідність гарантованого забезпечення мінімуму послуг незалежно від платоспроможності населення. Проаналізовано динаміку основних показників, що характеризують діяльність галузі житлово-комунального господарства, та причини, котрі впливають на її належне функціонування. Доведено, що житлово-комунальне господарство – це одна з найбільш важливих соціальних галузей, котру складає широка мережа підприємств, установ та організацій, діяльність яких спрямована на виконання виробничих і невиробничих функцій, пов’язаних з належним рівнем життєдіяльності людей, шляхом забезпечення населення адміністративно-територіальних одиниць необхідними ресурсами та надання широкого спектру послуг щодо належного утримання житла, рівня благоустрою населених пунктів та розвитком відповідної інфраструктури. Наголошено, що динаміка подальшого розвитку житлово-комунального господарства пов’язана з формуванням та реалізацією ефективної державної політики в цій сфері. Державна політика у ЖКГ– це невід’ємна складова внутрішньої політики держави, що обумовлена конкретними цілями і ґрунтується на певних принципах, визначає зміст діяльності держави і її компетентних органів у сфері житлово-комунального господарства, має чітке правове оформлення і потребує відповідного економічного, науково-технічного та правового забезпечення.

Дисертант підкреслює, що така політика має комплексний характер і повинна враховувати не тільки відповідні соціальні аспекти, а й відповідати економічним реаліям та сучасним науково-технічним досягненням.

У підрозділі 1.2. «Нормативно-правове регулювання у сфері житлово-комунального господарства» досліджено питання правового регулювання в сфері ЖКГ, розроблено класифікацію відповідних нормативно-правових актів, подано їх загальну характеристику. Поряд з цим, окремі нормативно-правові акти проаналізовано з урахуванням окремих особливостей підгалузевих напрямів з надання житлово-комунальних послуг. Зокрема, акцентовано увагу на нормативно-правових актах, що регулюють питання правового становища житла, його утримання та використання; водопостачання та водовідведення; централізованого опалення; електроенергетики; благоустрою населених пунктів; транспорту; побутового обслуговування населення. До особливостей правового регулювання в сфері ЖКГ віднесено: значна кількість нормативно-правових актів, що діють у цій сфері; наявність великого масиву нормативних актів підзаконного характеру, стандартів та нормативів; множинність суб’єктів прийняття зазначених нормативно-правових актів; доволі широке використання цивільно-правових норм, особливо у відносинах з надання житлово-комунальних послуг; наявність поряд з імперативним і диспозитивного методу правового регулювання. Обґрунтовано необхідність удосконалення окремих положень відповідних законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів з метою поліпшення діяльності органів та організацій ЖКГ, забезпечення прав та інтересів громадян, підвищення значення та дієвості громадського контролю у цій сфері.

Підрозділ 1.3. «Зарубіжний досвід регулювання відносин у сфері житлово-комунального господарства» присвячено аналізу функціонування житлово-комунального господарства у розвинутих країнах світу та можливості запозичення позитивного досвіду у ході реформування цієї галузі в Україні. Досліджуються різні підходи щодо побудови та функціонування системи житлово-комунального господарства. Зокрема, англійська модель ґрунтується на повній приватизації об’єктів житлово-комунального господарства та максимальній підтримці конкуренції. У Франції об’єкти житлово-комунального господарства перебувають переважно у муніципальній власності і широко використовується їх передача у концесію. На рівні уряду встановлюються стандарти забезпечення житлових будинків, а в кожному контракті між муніципалітетом та експлуатаційною компанією визначаються конкретні умови роботи системи, включаючи майбутні тарифи на послуги. Схожою є схема функціонування ЖКГ у Польщі. Німецька модель також базується на приватизації муніципального та державного житлового фонду, на створенні міських й комунальних компаній у формі акціонерних товариств, які надають повний спектр відповідних послуг. Пріоритетним є забезпечення прозорих схем діяльності підприємств ЖКГ. Для Латвії характерна участь у наданні відповідних послуг приватних підприємств і підприємств, що знаходяться у комунальній власності. В Естонії пріоритетним напрямком реформування ЖКГ є приватизація підприємств комунального господарства. Але регулювання цін на тепло, електрику та воду – це прерогатива місцевої влади, а все інше регулюється конкурентним середовищем.

Виділено фактори, які варто враховувати при вдосконаленні відносин у сфері житлово-комунального господарства України в сучасних умовах, зокрема: необхідність відпрацювання виваженої політики у питанні фінансування галузі ЖКГ на відповідному рівні, визначення оптимального співвідношення різних форм власності на об’єкти ЖКГ, встановлення прозорих тарифів та налагодження належної конкуренції послуг у сфері ЖКГ. Встановлено, що визначальним фактором успішності та ефективності реформ ЖКГ в зарубіжних країнах є їх виваженість і системність.

Розділ 2 «Особливості адміністративно-правового регулювання у сфері житлово-комунального господарства» містить три підрозділи.

Підрозділ 2.1. «Адміністративно-правове регулювання у сфері управління житлово-комунальним господарством та напрями його оптимізації» присвячено розгляду організаційно-правових засад діяльності системи управління житлово-комунальним господарства України та реалізації відповідних функцій в сучасних умовах. Звернуто увагу на особливості побудови та функціонування системи управління житлово-комунальним господарством: подвійне підпорядкування; наявність трьох рівнів: загальнодержавного, регіонального та муніципального; обслуговування муніципального ЖКГ підприємствами регіонального, загальнодержавного рівня підпорядкування та приватними підприємствами; безпосередній вплив підприємств більш високого рівня підпорядкування на фінансовий стан, на окремі управлінські рішення, що приймаються на більш низькому рівні підпорядкування; залежність від діяльності та рівня цін інших секторів економіки; багатоваріантність структурної побудови систем управління в різних містах України. Зазначено, що на сучасному етапі реформування ЖКГ особливого значення набуває оптимізація методів державного регулювання галузі, які поділяються на прямі та непрямі. До прямих методів віднесено управління державною власністю, ліцензування, стандартизацію. До непрямих методів – пільгове оподаткування та кредитування, спрощена система оподаткування та обліку, регулювання цін та тарифів, приватизація державного майна, передача майна з державної до комунальної власності. Підкреслено значущість контролю як елементу державного управління. Проаналізовано повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в сфері ЖКГ і доведено, що реформування житлово-комунального господарства потребує не тільки координації зусиль органів виконавчої влади, але й перенесення центру ваги щодо управління цією галуззю на органи місцевого самоврядування. Розглянуто досвід діяльності органів місцевого самоврядування в цій сфері, сформульовані пропозиції щодо покращання їх діяльності. Ефективність управління ЖКГ пов’язуються з необхідністю створення та вдосконалення діяльності об’єднань співвласників багатоквартирних будинків, обґрунтовано конкретні пропозиції з цього приводу.

У підрозділі 2.2. «Удосконалення адміністративно-правового регулювання взаємовідносин громадян та суб’єктів управління у сфері житлово-комунального господарства» розглянуто питання взаємовідносин громадян з органами державної влади, які мають повноваження в сфері житлово-комунального господарства, окреслено шляхи оптимізації таких взаємовідносин. Виділено групи адміністративних процедур, що притаманні сфері ЖКГ: щодо відпрацювання та прийняття підзаконних нормативних актів; ухвалення індивідуальних актів управління; визначення та встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги; замовлення певних послуг та оцінювання якості наданих послуг; отримання дозволів; реєстраційні; ліцензійні; визначення чи зміни статусу; контроль за технічним станом житлового фонду та додержанням правил і норм користування жилими будинками тощо; контрольні процедури щодо виконання споживачами житлово-комунальних послуг обов’язків з належного користування та своєчасної оплати житлово-комунальних послуг та дотримання правил в сфері ЖКГ; отримання пільг, субсидій та компенсацій на будівництво та утримання житла, оплату житлово-комунальних послуг; процедури прийняття та розгляду звернень громадян у сфері ЖКГ. Наголошено на особливому значенні вдосконалення адміністративних процедур саме у житлово-комунальному господарстві. При цьому акцент зроблено на розширенні можливостей громадян щодо реалізації відповідних прав. Доведено необхідність першочергового врахування таких принципів взаємовідносин як економічна обґрунтовність, належна поінформованість громадян, врахування громадської думки; забезпечення житлового фонду засобами обліку житлово-комунальних послуг. Обґрунтовано необхідність прийняття відповідної державної Програми та конкретні пропозиції щодо її змісту.

У підрозділі 2.3. «Адміністративна відповідальність за порушення загальнообов’язкових правил та норм у сфері житлово-комунального господарства» охарактеризовано адміністративну відповідальність в сфері ЖКГ як важливий інструмент охорони і захисту правопорядку та забезпечення законності в цій сфері. Вивчено зарубіжний досвід адміністративної відповідальності, проаналізовані існуючі проекти нового КУпАП. Подальше вдосконалення законодавства про адміністративну відповідальність в сфері ЖКГ слід насамперед пов’язувати з осмисленням та чітким визначенням конкретних складів адміністративних правопорушень, тож у зв’язку з цим запропоновано доповнити КУпАП новою статтею: «Ненадання або неналежне надання послуг у сфері ЖКГ». Обґрунтовано необхідність унесення змін та доповнень до статей КУпАП щодо відповідальності в галузі житлово-комунального господарства. Зокрема, запропоновано доповнити статтю 150 КУпАП частиною другою; а також нова редакція ст. 154 КУпАП. Розроблено таку структуру глави КУпАП, що передбачає відповідальність у галузі житлових прав громадян, житлово-комунального господарства та благоустрою: Порушення порядку взяття на облік та строків заселення жилих будинків і жилих приміщень; Ненадання або неналежне надання послуг в сфері ЖКГ; Порушення правил користування жилими будинками і жилими приміщеннями; Самоправне зайняття жилого, нежилого, або технічного приміщення; Порушення державних стандартів, норм і правил у сфері благоустрою населених пунктів, правил благоустрою територій населених пунктів; Знищення або пошкодження зелених насаджень або інших об'єктів озеленення населених пунктів; Порушення правил тримання домашніх тварин.

Підкреслено, що належна реалізація положень законодавства, якими передбачається адміністративна відповідальність у сфері ЖКГ, значною мірою обумовлена чіткою процесуальною регламентацією провадження у справах даної категорії. Зокрема, для активізації боротьби з адміністративними правопорушеннями, передбаченими у ст. 150 КУпАП, доведено необхідність закріплення в законодавстві положення, що протоколи про них можуть складати і працівники органів внутрішніх справ, зокрема дільничні інспектори міліції. Суттєвим чинником підвищення ефективності адміністративно-юрисдикційної діяльності може стати залучення як суб’єктів такої діяльності посадових осіб Державної житлово-комунальної інспекції. Підкреслено необхідність розширення можливостей громадського контролю на весь спектр правовідносин у сфері житлово-комунального господарства.