Адміністративно-правові засади співпраці міліції (поліції) з населенням: європейський досвід Автореферат

У вступі викладена загальна характеристика роботи, що становить першу частину цього реферату: обґрунтовується актуальність теми дослідження, розкриваються його джерельна база та стан наукової розробки, наводяться дані про зв’язок роботи з науковими програмами, планами і темами, формулюються мета й завдання, визначаються об’єкт, предмет, з’ясовуються методи дослідження, окреслюється наукова новизна, вказується на теоретичне та практичне значення, апробацію та впровадження отриманих в процесі дослідження результатів, зазначається структура дисертації та її обсяг.

Перший розділ «Загальнотеоретичні засади співпраці міліції з населенням» складається з трьох підрозділів, присвячений дослідженню проблем співпраці міліції з населенням на теоретичному рівні й окремим аспектам їх втілення у практичну діяльність.

У підрозділі 1.1. «Теоретико-правовий аналіз співпраці міліції з населенням» досліджується сутність і зміст таких термінів, як «взаємодія», «співробітництво», «співпраця», «партнерство», «імідж», «громадська думка», «паблік рилейшнз», «довіра». Доводиться, що кожен із цих термінів має своє смислове навантаження та може вживатися для характеристики таких відносин на певному етапі їх розвитку. При цьому дисертантом обґрунтовується думка, що терміни «співпраця», «співробітництво» та «взаємодія» при характеристиці відносин міліції з населенням можуть вживатись паралельно, оскільки кожне з них передбачає погоджену діяльність суб`єктів взаємодії, спрямовану на досягнення спільної мети – охорону громадського порядку. Партнерство – це свого роду ідеальний варіант стосунків рівноправних суб`єктів, які усвідомлюють власне значення своїх дій для партнера по взаємодії і будують свою діяльність так, щоб виправдати сподівання партнера і, таким чином, досягти спільної мети. Партнерство можливе лише за умови взаємної довіри, взаємної впевненості та взаємної діяльності, спрямованої на досягнення спільного результату.

Дослідження термінів «паблік рилейшнз», «імідж», «громадська думка» дозволяє дійти висновку, що одним із чинників зворотного зв`язку взаємодії міліції з населенням є громадська думка населення про неї, імідж міліції у суспільстві.

У підрозділі 1.2. „Довіра до міліції (поліції) як передумова та результат її ефективної діяльності” зазначається, що довіра на сучасному етапі є предметом дослідження в межах філософських, економічних, політичних, психологічних і соціологічних наук. Зарубіжні вчені розглядають довіру переважно як складову соціального капіталу або соціальної самоорганізації, при цьому більшість із них безпосередньо під довірою розуміють очікування, що партнер по співпраці не буде навмисно порушувати відповідні домовленості взаємодії. У вітчизняній юридичній науці це питання окремо не висвітлено.

Проведений дисертантом аналіз особливостей виникнення та існування довіри дозволяє зробити висновок про те, що довіра – це категорія, яка має подвійний характер: з одного боку, в її основі лежать моральні засади співробітництва, коли майбутня поведінка партнера по взаємодії авансовано отримує характеристики, які відповідають очікуванням, з другого – її виникнення зумовлене знаннями про партнера, його репутацією. Такі характеристики не суперечать, а лише доповнюють одна одну, створюючи повну картину досліджуваного явища.

Автором визначаються найзагальніші джерела формування довіри до міліції: 1) особистий досвід спілкування громадянина з працівниками міліції з питань, які доводилось вирішувати йому або членам його сім`ї; 2) досвід спілкування з працівниками міліції родичів, колег або знайомих, які своїми відгуками-враженнями або підтверджують думку про роботу міліції, сформовану на підставі власного досвіду, або можуть вплинути на її зміну в кращий чи гірший бік; 3) інформація, що надходить із засобів масової інформації.

Виокремлено особливості формування довіри до міліції, зокрема: 1) «відставання» її у часі; 2) «інерційність»; 3) стійкість, «узвичаєність»; 4) «авансованість»; 5) «дієвість».

У підрозділі 1.3.”Сучасний стан і проблеми співпраці міліції з населенням в Україні” розглянуто історію розвитку громадських формувань в Україні, а також проаналізовано сучасний стан їх функціонування. Зазначається, що впродовж останніх років суттєво зменшилась кількість зареєстрованих громадських формувань на території України, що зумовлено проведеними на місцях заходами по встановленню відповідності між покладеними на громадські формування завданнями і реальністю їх виконання зі сторони останніх. Значна кількість громадських формувань є формальними.

До основних причин, які зумовлюють подальше зменшення кількості діючих громадських формувань, автор відносить: 1) відсутність з боку органів державної влади та місцевого самоврядування фінансового забезпечення діяльності громадських формувань; 2) неналежну співпрацю окремих керівників ГУМВС, УМВС з органами державної влади та місцевого самоврядування у створенні (відновленні) діяльності цих формувань та їхнього матеріально-технічного забезпечення; 3) „кадрове питання”, яке полягає у нерозумінні деякими керівниками важливості роботи, покладеної на старших інспекторів (груп) по роботі з населеннями та громадськими формуваннями відділу дільничних інспекторів міліції міськрайвідділів областей, що проявляється у випадках тривалого некомплекту зазначених посад, використанні цих працівників не за призначенням тощо.

Водночас, аналіз діяльності громадських формувань, які дійсно мають позитивні напрацювання, дозволяє виділити такі моменти їхнього успішного функціонування: 1) введення до складу громадських формувань колишніх правоохоронців; 2) відповідне фінансування діяльності громадських формувань; 3) наявність системи заохочень і пільг членам таких формувань; 4) постійне проведення занять із членами громадських формувань зі службової підготовки; 5) висвітлення результатів їхньої діяльності у засобах масової інформації.

Діяльність громадських формувань з охорони правопорядку посідає вагоме місце серед форм співпраці міліції з населенням. У структурі МВС України діє Департамент зв`язків з громадськістю, на який покладено обов`язки щодо координації діяльності органів та підрозділів внутрішніх справ у здійсненні взаємодії з населенням, об’єднаннями громадян, засобами масової інформації, а також підприємствами, організаціями та установами, що діють в інформаційній сфері.

Автор аналізує діяльність зазначеного структурного підрозділу в історичному аспекті та на сучасному етапі, що дозволило виокремити проблеми у діяльності підрозділів зв’язків з громадськістю, які потребують першочергового розв’язання: 1) «кадрове питання», у вирішенні якого умовно можна визначити такі напрями: підготовка спеціалістів для підрозділів зв’язків з громадськістю; викладання навчальних дисциплін курсантам і слухачам за напрямом «Управління у сфері правопорядку», які сприяли б формуванню засад спілкування з представниками масової інформації; розв’язання проблеми укомплектування посад підрозділів зв’язків з громадськістю та усунення практики залучення їх до виконання невластивих їм функцій; 2) запровадження випереджаючого підходу до подання інформації про роботу міліції, а не реагування на вже надруковані матеріали; 3) фінансове забезпечення заходів, спрямованих на підняття формування іміджу органів внутрішніх справ.

Другий розділ «Організаційно-правові питання співпраці поліції з населенням у країнах Європи» складається з двох підрозділів, у яких проаналізовано відносини між поліцією та населенням у їх історичному та сучасному аспектах.

У підрозділі 2.1. «Поліція й населення: еволюція та становлення співробітництва» автор досліджує шлях становлення відносин між поліцією та населенням у країнах Європи. Як засвідчив проведений аналіз, формування відносин між поліцією та населенням на певному історичному етапі розвитку в окремих країнах характеризується особливостями, зумовленими роллю, яка відводиться державою поліції. Так, характерними ознаками діяльності поліції континентально-європейських держав є централізоване управління поліцейськими відомствами з боку держави, чітка владна вертикаль (ієрархія) та широке коло їх повноважень, в той час як для британської моделі організації поліцейської діяльності характерними є децентралізація управління, надання пріоритету у вирішенні проблем місцевим органам влади та менші за об’ємом поліцейські функції.

Наголошується, що діяльність поліції, яка не орієнтована на громадськість, на її потреби, не може бути ефективною.

У другій половині ХХ ст. в основу діяльності поліції покладається принцип: «влада поліції дається згідно з законом від населення і для населення», який передбачає, що поліцейська діяльність здійснюватиметься відповідно до потреб населення та на основі партнерських стосунків з ним, при цьому громадяни мають взяти на себе частину відповідальності за криміногенну ситуацію в країні. Такий підхід найчастіше називають поняттям «комунальне поліціювання» (community policing), паралельно з яким для спрощеного перекладу на сучасному етапі вживається термін police-public partnerships. У трактуванні цієї стратегії виокремлюють такі підходи: перший – глобальний, в основі якого лежить теза про те, що подолати злочинність силами лише поліції неможливо, і другий – вужчий, який передбачає безпосередню участь населення у розв’язанні конкретних проблем міста, мікрорайону, громади.

Зазначається, що у межах окреслених змін поліція поступово трансформується з правоохоронного органу, орієнтованого у своїй діяльності на широке застосування заходів примусу, в орган, який орієнтується на задоволення потреб громадян у наданні їм правоохоронних послуг. Такі зміни у роботі поліції є відображенням сучасних тенденцій розвитку державного управління у багатьох демократичних країнах, характерною ознакою якого є запровадження політики якості, що передбачає використання раціональних й ефективних методів управління та роботи, поширених у бізнесі. При цьому державні установи розглядаються як такі, що надають послуги населенню, тобто населення виступає клієнтом, замовником послуг, які забезпечують державні установи. Оскільки поліція є державним органом, відповідні зміни стосуються й її роботи.

У підрозділі 2.2. „Організаційно-правові форми реалізації партнерських відносин поліції й населення у країнах Європи” йдеться про характерні особливості системи взаємодії поліції з населенням у країнах Європи, до яких автор долучає: 1) децентралізований характер ініціатив по взаємодії з населенням; 2) різні джерела фінансування програм; 3) місцеві стратегії протидії злочинності мають відповідати вимогам систем SMART (бути конкретними, вимірюваними, досяжними, реалістичними та вкладатись у конкретні часові межі); 4) спрямованість програм на розв’язання конкретних проблем й одночасну їх інтегрованість у загальну політику попередження злочинності; 5) чітка визначеність категорій населення, на які спрямовані програми, та врахування їхніх особливостей розвитку та потреб; 6) залучення волонтерів до втілення профілактичних програм; 7) розробка і впровадження програм попередження злочинності на підставі наявних наукових досліджень; 8) віктимологічне спрямування програм попередження злочинності; 9) функціонування у поліцейських органах підрозділу або окремого працівника, який відповідає за організацію та проведення роботи по взаємодії поліції з населенням.

Пункт 2.2.1. «Форми взаємодії поліції з населенням» присвячений розгляду та аналізу найпоширеніших форм такої взаємодії.

Зазначається, що більшість форм взаємодії спрямовані на попередження злочинності. Серед них виокремлюють ситуативну та соціальну профілактику. Теорія ситуативного підходу зводиться до того, що правопорушники вчиняють протиправні дії там, де для цього є можливість, відповідно усунення сприятливих умов для вчинення злочину – найефективніший спосіб профілактики злочинів. Водночас соціальне попередження злочинності передбачає, що для зниження її рівня слід знайти й викоренити причини, які сприяють вчиненню злочинів, відповідно зазначена профілактика орієнтована на виконання завдань щодо поліпшення соціальних умов життя.

Зважаючи на такий поділ, дисертантом здійснено аналіз наступних найпоширеніших форм ситуативної профілактики: 1) вжиття заходів, які ускладнюють або унеможливлюють доступ до мети, предмету або знарядь злочину; 2) маркування свого майна або, якщо це можливо, надання йому нетоварного вигляду; 3) системи спостереження; 4) архітектурний дизайн.

Серед форм впровадження соціального попередження злочинності у роботі акцентовано увагу на детальному аналізі програм «Сусідська допомога», «Зупинити злочинця», «Добровільні друзі», «Програми надання допомоги тимчасово непрацюючим громадянам», а також спрямованих на: 1) дитячий та молодіжний сектор; 2) попередження вчинення злочинів; 3) подолання проблем наркоманії; 4) робота з потерпілими; 5) подолання хуліганських безчинств під час футбольних матчів тощо.

Розглянуто альтернативу державним правоохоронним органам у сфері попередження злочинності: приватні охоронні, приватні детективні організації (бюро, агентства), організації зі змішаною охоронно-розшуковою діяльністю та власні служби безпеки на підприємствах. Серед найхарактерніших моментів їхньої діяльності дисертантом виокремлені такі, як: законодавче врегулювання діяльності недержавних служб безпеки у більшості країн Європи; звернення до послуг таких організацій не лише громадян, приватних організацій, а й державних установ; виконання недержавними розшуковими агентствами завдань, заборонених для поліції; розроблена система взаємодії поліції та приватних розшукових агентств; заохочення з боку поліції, особливо у Великій Британії, розвитку внутрішніх служб безпеки на фірмах або підприємствах.

Розглянуті форми взаємодії побудовані на активній позиції та діяльності не лише поліцейських сил, а й усіх зацікавлених об`єднань: державних, громадських, релігійних, різного роду благодійних організацій та населення, що дозволяє силами усього суспільства протидіяти поширенню злочинності.

Однак зазначені вище форми не єдині – це складові загальної політики держави у напрямі попередження злочинності, важливе місце в якій займає робота поліції в інформаційному просторі.

У пункті 2.2.2. «Поліція й засоби масової інформації: засади взаємовигідного співробітництва» йдеться про практику побудови стосунків між поліцією та засобами масової інформації у західноєвропейських країнах, які здійснюються у межах партнерської моделі взаємодії поліції з суспільством, де засоби масової інформації є одним із членів цього суспільства. До основних засад такої співпраці автор відносить: 1) виконання засобами масової інформації функції неформального контролю за діяльністю поліції; 2) співпраця зі ЗМІ є складовою процесу позиціювання поліції як організації, покликаної допомагати та захищати інтереси громадян; 3) поліцейська діяльність і професія – це своєрідний громадсько-політичний, фінансово-економічний і культурний бренд, який потребує умілого маркетингу; 4) наявність в органах поліції спеціального відділу або окремого працівника (офіцер по зв’язкам з громадськістю – PIOs, яким може бути як офіцер поліції, так і цивільна особа), на якого покладені функції співпраці з засобами масової інформації; 5) постійне здійснення аналізу громадської думки про роботу поліції; 6) чітке й оперативне висвітлення діяльності поліції у ЗМІ.

Дисертант виокремлює такі принципи співпраці поліції з засобами масової інформації, як відкритість, гласність, об`єктивність, правдивість, точність і ясність, стислість, відповідність вимогам закону та морально-етичним нормам, доступність тощо.

Третій розділ «Удосконалення співпраці міліції з населенням з урахуванням європейського досвіду» присвячено визначенню можливості впровадження в практику діяльності міліції України форм взаємодії поліції з населенням, які широко застосовуються у країнах Європи, він складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Удосконалення форм співпраці міліції України з населенням» дисертантом визначаються умови, дотримання яких дозволить впровадити європейський досвід роботи поліції. Зокрема, до них належать: 1) визначення ймовірності, що конкретні форми співпраці населення з поліцією, поширені у європейських країнах, будуть адекватно сприйняті в Україні та матимуть позитивні результати; 2) відповідна адаптація, переосмислення європейської практики з урахуванням національних особливостей розвитку та пріоритету цінностей, характерних для України; 3) сприйняття, усвідомлення, розуміння та конкретні ефективні дії осіб, причетних до втілення тих чи інших програм; 4) залучення до втілення таких програм широкого кола суб’єктів: державних і місцевих органів влади, недержавних громадських організацій, волонтерів, громадськості, засобів масової інформації, населення; 5) наявність відповідного фінансового забезпечення втілюваних програм (централізованого або місцевого, але такого, що дійсно надається); 6) постійна широка інформаційна підтримка заходів, які вживаються.

Серед особливостей втілення форм ситуативної профілактики у країнах Європи визначається зацікавленість у позитивному вирішенні таких питань місцевих органів влади, що виявляється у різного роду заохоченнях вжиття таких заходів зі сторони громадян або надання відповідної допомоги у їх вирішенні вразливим верствам населення, в той час як в українських реаліях це особиста справа кожного громадянина. На думку дисертанта, зміна у підходах до цього питання зі сторони влади, хоча б на місцевому рівні, сприятиме виробленню почуття впевненості та активної громадської позиції у населення.

Розглядаючи питання можливості впровадження в Україні досить поширених у європейських країнах програм, таких, як «Сусідська взаємодопомога» («сусідське спостереження», «сусідська вахта»), «Зупинити злочинця», «Добровільні друзі», організація Добровільної поліцейської служби, автор звертає увагу на аспекти, які не сприяють їхньому запровадженню в українських умовах: 1) через низьку активність та готовність громадян України до співпраці з міліцією, зниження довіри до неї та зміцнення позиції, що вирішення проблем злочинності – це завдання лише правоохоронних органів; 2) період сталінських репресій, який залишив глибокий і болючий слід в українській історії, викликає неадекватне сприйняття у населення програм, що стосуються „сусідського спостереження”; 3) малоефективною у нинішніх умовах видається організація добровільної допомоги міліції на громадських засадах, що зумовлено як відсутністю активної позиції у громадян, так і неналежним фінансуванням таких заходів; 4) невідповідність більшої частини населення України критеріям західного середнього класу, який становить основу розвитку партнерських відносин між поліцією та населеням у країнах Європи.

На підставі проведеного аналізу дисертантом визначено й окреслено конкретні рекомендації, дотримання яких сприятиме покращенню стосунків між міліцією та населенням, підвищенню ефективності програм, спрямованих на попередження злочинності. Зокрема, розроблені рекомендації щодо втілення програм у напрямі попередження злочинності серед дітей, віктимологічної профілактики та недопущення поширення наркоманії.

Обґрунтовано та акцентовано увагу на доцільності запровадження в українську практику поліцейського аутсорсингу, який передбачає передачу комерційним і некомерційним структурам, відповідно до їхньої професійної спрямованості, обслуговуючих функцій (так зване тилове забезпечення) таких, як будівництво, ремонт, харчування, прибирання, охорона та ін., що особливо актуально у світлі запровадження системи якісного управління в органах державної влади.

У підрозділі 3.2. «Інформаційне забезпечення співпраці міліції з населенням» автор, на підставі аналізу окремих аспектів інформаційної діяльності, висловлює пропозиції щодо можливих напрямів удосконалення у цій сфері.

Зазначається, що втілення засадничих принципів співпраці поліції з суспільством відбувається у різних напрямах, у тому числі й в інформаційному полі, яке у сучасному суспільстві займає чи не одне з провідних місць. Співвіднісши визначені раніше (пункт 2.2.2.) засади співробітництва поліції західноєвропейських країн із засобами масової інформації, дисертантом у цих же напрямах подано пропозиції щодо можливості їхнього втілення в українську практику.

Так, стосовно виконання засобами масової інформації демократичних країн функції неформального контролю за діяльністю поліції, сучасний стан у цій сфері в Україні автором визначено як початковий етап виконання контролюючої функції засобами масової інформації стосовно міліції та висловлено сподівання, що у подальшому ситуація зазнаватиме змін у напрямі розширення змісту функції контролю, яку можуть здійснювати ЗМІ.

Визначаючи співпрацю поліції зі ЗМІ як складову процесу позиціювання поліції як організації, покликаної допомагати та захищати інтереси громадян, дисертант обґрунтовує потребу в прийнятті на державному рівні Концепції розвитку української держави, яка б містила загальні засади інформаційної політики держави, і відповідного розроблення та впровадження на її основі Концепції інформаційної політики МВС України із визначенням у ній основних принципів діяльності системи МВС України у сфері формування сприятливого інформаційного простору та виробленні єдиних підходів МВС України до взаємодії з засобами масової інформації та іншими інформаційними ресурсами.

Стосовно інформаційного наповнення, яке б сприяло сприйняттю професії працівника міліції як своєрідного громадсько-політичного, фінансово-економічного і культурного бренду, то у праці визначено зміст двох складових, які мають суттєвий вплив на його формування: внутрішньої, яка стосується працівників міліції, й зовнішньої, яка стосується інформаційних потоків різноманітного змісту, що виходять за межі системи МВС.

В частині діяльності спеціального відділу або працівника, на якого покладаються функції співпраці з засобами масової формації, автором обґрунтовано пропозицію про доповнення функцій підрозділів зв’язків з громадськістю МВС України консультуванням і навчанням керівників інших структурних підрозділів основам спілкування з представниками засобів масової інформації із залученням до такого навчання представників ЗМІ. Обґрунтовуючи пропозиції щодо потреби у запровадженні практики підготовки фахівців для Департаменту зв’язків з громадськістю, визначено два можливих її шляхи: підготовку таких працівників можна здійснювати на базі одного з навчальних закладів системи МВС України або на базі факультетів журналістики навчальних закладів, які не належать до системи МВС України

Дисертантом обґрунтовано пропозицію про доцільність запровадження практики вивчення громадської думки про роботу міліції незалежними соціологічними компаніями та з-поміж переваг такого підходу виокремлено: 1) незалежність проведення таких опитувань є своєрідним гарантом достовірності отриманих результатів; 2) опитування проводяться фахівцями-соціологами, що дозволяє застосувати найдоцільніші методики з урахуванням вимог до їх проведення та інтерпретації отриманих результатів; 3) доступність та відкритість отриманих результатів; 4) можливість порівняти результати, отримані різними компаніями, підвищує їхню цінність і дозволяє дійти правильних висновків. При цьому результати опитувань громадської думки, проведені МВС України, також мають свою цінність, оскільки забезпечують більш повну картину та дають змогу уточнити, у разі потреби, отримані незалежними соціологічними компаніями результати й провести додаткові дослідження.