КОНСТИТУЦІЙНЕ ПРАВО ГРОМАДЯН НА ЗВЕРНЕННЯ ДО ОРГАНІВ ВЛАДИ В УКРАЇНІ ( ПИТАННЯ ТЕОРІЇ ТА ПРАКТИКИ ) Автореферат

У вступі висвітлюється актуальність теми дослідження, ступінь наукової розробленості теми та її зв’язок з науковими планами і програмами; визначаються мета, завдання, об’єкт і предмет дослідження, характеризується методологічна основа роботи та нормативна база, а також наукова новизна одержаних результатів, їх теоретичне і практичне значення, наводяться відомості про апробацію основних положень дослідження, про його структуру та обсяг.

Розділ 1. “Право на звернення до органів влади як конституційне право людини в Україні” розкриває визначальні положення, що характеризують конституційно-правову природу та поняття конституційного права громадян на звернення до органів влади, його місце і значення в системі конституційних прав людини в Україні. Даний розділ складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Право на звернення до органів влади: предмет дослідження” охарактеризовано теоретичний та практичний аспекти розуміння права на звернення громадян у науковій літературі, конституційній і законодавчій практиці. Відзначено, що право на звернення особи до органів державної влади у розвинених демократичних країнах визнається одним із важливих конституційних прав людини і громадянина, воно передбачене у багатьох сучасних конституціях. Однак практика правового закріплення та реалізації вказаного права є досить різноманітною, має як позитивні, так і негативні характеристики. Разом з тим наукові дослідження його є недостатніми, про що свідчить різне розуміння природи цього права та відсутність його задовільного наукового поняття. Цим обумовлена потреба у поглибленні наукових досліджень, що стосуються усіх сторін вказаного правового явища, перш за все у більш чіткому формулюванні поняття самих звернень громадян, визначенні видів звернень та їх форм.

У підрозділі 1.2. “Поняття, види, форми реалізації звернень до органів влади” відзначається, що при розкритті поняття права на звернення у більшості наукових робіт взагалі не формулюється загальне поняття “звернення громадян”, їх автори одразу звертаються до поділу звернень на види і до характеристики цих видів або обмежуються формальними дефініціями, які фактично не розкривають зміст поняття “звернення”. На підставі здійсненого аналізу в даному розділі зроблено висновок, що термін “звернення громадян до органів влади” охоплює значно менший круг звернень, тобто звернення тільки однієї категорії суб’єктів (громадян) лише до однієї категорії адресатів (органів влади). Тому тут треба мати на увазі не будь-які звернення взагалі, а тільки ті з них, потреба в яких викликана необхідністю спілкування громадян із суб’єктами влади для вирішення ними загальних питань державного чи суспільного життя, або особистих питань громадян. Специфіка цих звернень зумовлена специфічними владними функціями державних органів та органів місцевого самоврядування.

Враховуючи це, запропонована наступна авторська дефініція: “звернення громадян до органів влади – це спосіб ініціювання громадянами в усній або письмовій формі їх спілкування з органами державної влади чи місцевого самоврядування, посадовими особами цих органів, для задоволення інтересів громадян шляхом владного вирішення певних питань суспільного, державного, колективного чи особистого життя, що передбачає відповідне реагування цих органів і посадових осіб на звернення та відповідь на нього”.

Дане поняття звернень громадян до органів влади передбачає змістовну та формальну частини. Змістовна частина включає в себе такі елементи: мету звернення, предмет або питання, чи привід, у зв’язку з якими здійснюється звернення, а також спосіб реагування органів влади та їх посадових осіб на звернення громадян (владне вирішення питань, які порушено у зверненні та надання відповіді на звернення). В якості формальної частини цього поняття звернень можна розглядати усну або письмову словесну форму звернення, а також характеристику звернення за характером суб’єкта, який ініціює звернення (звернення окремого громадянина, групи громадян тощо).

На основі аналізу різних класифікацій звернень громадян до органів влади в роботі обгрунтовано висновок, що ці звернення поділяються на два основних види – звернення публічного характеру та звернення приватного характеру. Ці види звернень поділяються на різновиди: “пропозиції”, “зауваження” “повідомлення” (звернення публічного характеру), а також “клопотання” і “скарги” (звернення приватного характеру). У зв’язку з цим загальноприйнятий поділ різних звернень у законодавстві та в літературі на “пропозиції”, “заяви” і “скарги”, на думку автора, потребує критичної оцінки та уточнення. Згідно статті 40 Конституції України звернення можуть бути направлені адресатам у письмовому вигляді, а також реалізовані через особисте звернення їх суб’єктів до відповідних органів чи посадових осіб. Зважаючи на це, за формою звернення громадян поділяються на усні та письмові звернення.

Визначення поняття звернень громадян, класифікація їх видів і форм їх реалізації має важливе значення для конституційного закріплення права на звернення до органів влади, з урахуванням специфіки різних видів звернень.

Підрозділ 1.3. “Конституційно-правове визначення звернень громадян до органів влади” містить аналіз конституційно-правового визначення права людини і громадянина на звернення до органів влади та висловлених у літературі точок зору щодо значення і місця даного права в системі прав людини. Відзначено, що правове регулювання звернень громадян до органів влади розглядається в юридичній науці перш за все в аспекті визначення цього права в Конституції.

У літературі наводяться різні класифікації прав і свобод людини, але разом з тим відзначається, що досі не знайдено достатніх і загальновизнаних критеріїв їх типології. У роботі проаналізовано різні критерії і зроблено висновок, що “дане право призначене для забезпечення реалізації правового статусу особи через її звернення до органів влади”.

На думку автора, право людини на звернення до органів влади не можна віднести до групи політичних прав, або вважати це право особистим правом людини чи її економічним, соціальним, культурним, екологічним правом. Це право є загальним правом людини, його слід віднести до групи “прав людини на участь у правовому процесі”, до якої також належать права, вказані в статті 55 Конституції України. До цієї ж групи прав можна віднести й гарантоване кожній людині право “знати свої права і обов’язки” (стаття 57 Конституції України), яке також не захищає один якийсь особливий інтерес, а забезпечує реалізацію в правовому процесі усіх інших конституційних прав, а також право “на правову допомогу та вільний вибір захисника своїх прав”, яке забезпечує юридичну можливість кожній людині здійснювати в правовому процесі всі інші її суб’єктивні права, що закріплене у статті 59 Конституції. В роботі проводиться розмежування права на звернення, передбачене у статті 40 Конституції України, з іншими правами вказаної групи.

Водночас зазначається, що “конституційне право на звернення” можна визначати як сукупність правових норм, що регулюють певну сферу відносин фізичної особи і держави, тобто тих відносин, які пов’язані із зверненнями фізичних осіб до державних органів та органів місцевого самоврядування і відповідним реагуванням їх на звернення. В такому сенсі мова йде про окремий правовий інститут у галузі права.

Підрозділ 1.4. “Поняття конституційного права громадян на звернення до органів влади” присвячено безпосередньо формуванню загального поняття конституційного права громадянина на звернення до органів влади.

Автор виходить з того, що як родове поняття для даного визначення треба розглядати поняття “конституційне право людини (громадянина)”. Це поняття не має однозначного розуміння в науці, тому в роботі здійснена спроба з’ясувати дане поняття для цілей цього дослідження. Юридична природа конституційних прав розглядається у співвідношенні та у зв’язку з правовим статусом людини і громадянина, а також з точки зору різних способів реалізації цих прав. Цей підхід, на думку автора, дає можливість найбільш точно підійти до визначення поняття конституційного права людини на звернення до органів влади.

З урахуванням отриманих раніше визначень у даному підрозділі роботи пропонується авторське формулювання поняття конституційного права людини на звернення до органів влади: “Конституційне право людини на звернення до органів влади – це передбачене Конституцією процесуальне право кожного в рамках участі в правовому процесі ініціювати особисто або колективно, відповідно до закону і за встановленою формою для забезпечення реалізації правового статусу людини (громадянина), звернення публічного чи приватного характеру до суб’єктів публічної влади, котрі зобов’язані реагувати на ці звернення у визначеному законодавством порядку”.

Визначення поняття вказаного права передбачає аналіз законодавчого регулювання основних елементів його змісту в законодавстві і дає можливість порівнювати зміст даного права в різних країнах. Цими елементами є суб’єкт права, адресат звернень, або суб’єкт обов’язку, предмет звернень і порядок реалізації суб’єктом права на звернення, та порядок роботи адресатів звернень – органів влади і посадових осіб – із зверненнями громадян. У визначенні змісту конституційного права людини (громадянина) на звернення до органів влади найбільш важливе значення має предмет звернень і порядок реалізації суб’єктами їх права на звернення, оскільки від них залежить те, чим це право на звернення до органів влади відрізняється від інших прав даної групи, чому воно виділене як окреме право людини серед аналогічних прав, а також залежить визначення останнього елементу змісту даного права – порядку роботи суб’єктів публічної влади із зверненнями громадян.

1) Розділ 2. “Проблеми законодавчого регулювання звернень громадян до органів влади в Україні” висвітлює законодавче регулювання відносин між громадянами та органами влади в Україні, зокрема, становлення законодавства у цій сфері відносин, методичні проблеми законодавчого регулювання вказаних відносин, характеристику законодавства про звернення громадян в аспекті реалізації ними права на звернення до органів влади.

У підрозділі 2.1. “Становлення законодавства України про звернення громадян” відзначається, що з часу проголошення незалежності України і аж до прийняття чинної Конституції України питання звернень громадян регулювалися Конституцією Української РСР 1978 р., в статті 47 якої серед основних прав і свобод громадян було встановлено право кожного громадянина вносити в державні органи і громадські організації пропозиції про поліпшення їх діяльності, критикувати недоліки в роботі. Питання звернень громадян регулювалися, крім того, чинним на час прийняття нової Конституції України законодавством Союзу РСР, зокрема Указом Президії Верховної Ради Союзу РСР “Про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян” від 12 квітня 1968 року (зміненим на нову редакцію Указом від 4 березня 1980 року), деякими іншими законами Союзу РСР, іншими нормативно-правовими актами. Але окремого закону, який би регулював питання звернень громадян, в Україні до жовтня 1996 р. не було. Тільки після ухвалення нині чинної Конституції України був прийнятий окремий Закон України “Про звернення громадян” від 2 жовтня 1996 року, яким була створена законодавча основа для регулювання звернень громадян, визначено питання, що регулюються цим Законом, форми і порядок звернень та порядок їх розгляду, питання відповідальності за порушення конституційного права людини і громадянина на звернення. Цим Законом було надано визначення поняття “звернення”, закріплено також нормативне визначення та класифікацію видів звернень на пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

У роботі зроблено висновок, що прийняття цього Закону стало певним кроком по шляху розвитку законодавства про звернення громадян. Законодавчому регулюванню піддано уже не тільки порядок розгляду заяв, пропозицій та скарг громадян, як це було раніше, а й запропоновано нормативне визначення звернень громадян, а також окремих видів цих звернень. За час дії Закону “Про звернення громадян” від 2 жовтня 1996 року до нього було внесено деякі зміни і доповнення у 1999, 2003 і 2005 р.р., проте ці зміни істотно не змінюють даний Закон.

Кроком у напрямку до підвищення ефективності роботи із зверненнями громадян є прийняття 24 вересня 2008 р. Постанови Кабінету Міністрів України

№ 858 “Про затвердження Класифікатора звернень громадян”.

Однак було б передчасним вважати, що законодавче регулювання відносин у сфері звернень громадян є досконалим і завершеним. Практика показує, що в цій сфері є ще ряд проблем, насамперед, методичного характеру, що потребують вирішення, в тому числі на законодавчому рівні.

У підрозділі 2.2. “Методичні питання законодавчого забезпечення права громадян на звернення до органів влади” розглянуто питання, що стосуються методологічних підходів до формування законодавства про звернення громадян.

Аналіз показує, що у законодавстві про звернення громадян не проведено відмінність між зверненнями їх до органів держави та зверненнями громадян до різних громадських організацій, політичних партій, підприємств, установ чи до засобів масової інформації. Такий підхід не є юридично правильним, бо це різні суб’єкти, які мають різну компетенцію, знаходяться в різних відношеннях до людини і громадянина, до його конституційних прав, свобод і обов’язків. Адже держава відповідає перед людиною за свою діяльність, як це встановлено в Конституції України, а на політичні партії, засоби інформації тощо конституційна відповідальність перед людиною не покладається. Вказаний широкий підхід склався в радянській практиці у зв’язку з тим, що місцеві ради вважалися органами держави і тоді було відсутнє місцеве самоврядування; до того ж більша частина підприємств були державними, а профспілки, інші громадські організації та засоби інформації виконували роль допоміжних структур для керування державою з боку КПРС.

Але зараз в Україні є інститути державної влади і органи влади місцевого самоврядування, більшість підприємств стали приватними, засоби інформації діють на основі різних форм власності і т.д. Тому слід переглянути методичний підхід у законодавчому регулюванні звернень до різних суб’єктів, враховуючи специфіку суб’єктів влади, а з іншого боку, суб’єктів громадянського суспільства. З цього автором зроблено важливий методологічний висновок, що законодавство про звернення громадян повинно включати загальні норми про здійснення кожною людиною свого конституційного права на звернення, які регулюють усі звернення фізичних осіб до різних суб’єктів, передбачених у чинному законодавстві про звернення громадян (органів влади, об’єднань громадян, підприємств і т.д.). З іншого боку, законодавство має включати спеціальні норми, якими регулюються специфічні відносини у цій сфері. Тому доцільно було б у чинному Законі окремо відділити положення, що регулюють звернення до органів влади та їх посадових осіб, від інших положень, якими регулюються звернення до всіх суб’єктів, що не належать до державної влади і місцевого самоврядування. Поділ законодавства про звернення громадян на загальну і спеціальну частини дозволить більш чітко визначити в законодавстві юридичний механізм здійснення права людини та громадянина на звернення, зробити більш системним та упорядкованим законодавче забезпечення не тільки цього права, але й інших прав людини і громадянина в Україні.

Дуже важливе методологічне значення має проблема визначення предмета регулювання і місця Закону “Про звернення громадян” у сфері відповідного законодавства про звернення громадян, оскільки це питання не має чіткого вирішення не лише в Україні, а й у законодавстві країн СНД, що підтверджується порівняльним аналізом законодавства в цьому питанні.