ПРИНЦИП ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА В АДМІНІСТРАТИВНІЙ ЮСТИЦІЇ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, ступінь дослідженості проблеми, зв’язок роботи з науковими програмами, визначається її об’єкт і предмет, характеризуються методологічна, науково-теоретична, емпірична база дослідження, його мета, основні завдання, наукова новизна, теоретичне та практичне значення роботи, апробація результатів дослідження.

Розділ 1 «Вплив принципу верховенства права на становлення і розвиток адміністративної юстиції (історичні аспекти)» складається з двох підрозділів, в яких розглядаються роль і місце принципу верховенства права у становленні адміністративної юстиції у світі і в європейських країнах, а також вплив цього принципу на становлення і розвиток адміністративної юстиції Росії та України.

У підрозділі 1.1 «Принцип верховенства права у становленні адміністративної юстиції у світі і в європейських країнах» проаналізовано основні віхи в еволюції доктрини верховенства права. Зокрема, показано зародження цієї доктрини у вигляді тверджень античних філософів про необхідність обмеження саморозсуду державного правителя. Особливо важливими були їх тези про те, що межами такого саморозсуду є закони природи, розуму, моралі.

Наукові пошуки епохи Середньовіччя в Європі збагатили юриспруденцію тезами про пов’язаність монарха чинними в державі законами, про неможливість покарання особи без суду та слідства. Події Великої Французької Революції 1789 року заклали основу одного з елементів верховенства права – принципу законності. У цей же період паралельно з особливим наголосом на ідеї законності розвинулася доктрина правової держави.

У дисертації декларується теза про те, що сучасне тлумачення принципу верховенства права у британській правовій доктрині наблизилося до континентального розуміння цієї правової категорії, щоправда зі збереженням певних відмінностей, які, зокрема, стосуються загальних засад правосуддя. При цьому виділено ключовий аспект, що є спільним як для концепції «верховенства права», так і для концепції «правової держави» – підкорення публічної адміністрації адміністративному праву, а отже, судовому контролю. Такий підхід до співвідношення публічної адміністрації та суду трактується у дисертації як вирішальний фактор у процесі становлення адміністративної юстиції.

Досліджений зв’язок між утвердженням принципу верховенства права і становленням та розвитком адміністративної юстиції свідчить про безпосередній вплив першого на зазначені процеси. Доведеними слід вважати використання принципу верховенства права в глобалізаційних та євроінтеграційних процесах з захисту прав приватних осіб, а також наявність причинно-наслідкових зв’язків зазначеного принципу з законодавчою діяльністю, прийняттям відповідних законів, що забезпечують права людини, а також і зі створенням відповідних інституцій з захисту цих прав.

У підрозділі 1.2 «Вплив принципу верховенства права на становлення і розвиток адміністративної юстиції Росії та України» аналізуються теорія та суперечлива практика втілення окремих елементів верховенства права та адміністративної юстиції в Україні як складовій частині Російської імперії кінця ХІХ – початку ХХ ст.ст., а згодом Радянського Союзу.

У дисертації проводиться ідея про несумісність інституту адміністративної юстиції із авторитарними та тоталітарними режимами. Поява цього інституту ознаменовувала в історії падіння як самодержавного режиму царської Росії, так і адміністративно-командної системи СРСР. Головна причина офіційного невизнання, а отже і відсутності адміністративного судочинства як адміністративного процесу за радянських часів полягає в пануванні в ті роки державної ідеології, а також у специфіці самої системи права. Звернення громадян до суду з позовом на дії та рішення органів управління та посадових осіб могли підірвати міф про ефективність радянського державного управління, яке вважалося «найдемократичнішим і найефективнішим у світі». Отже, право громадян на захист своїх суб’єктивних публічних прав і свобод в суді практично заперечувалось. Адміністративно-командна система, що склалась в нашій країні до кінця 20-х рр., була далекою від ідеалів верховенства права, не допускала створення судових гарантій відповідальності держави перед своїми громадянами. На практиці політичний режим України звів нанівець будь-які спроби демократичних перетворень. Рух до верховенства права, боротьба з бюрократизмом в системі державного апарату при всій своїй соціальній значимості зводилися, в основному, до дискусій і загальних. Зміцнення політичної влади правлячої партії призвело до одержавлення і всього суспільного життя, в країні була створена тоталітарна система з притаманною їй безмежною ідеологізацією духовного життя. Тому і значимість законодавчого становлення адміністративної юстиції поступово втрачалася, проведення різного роду антибюрократичних заходів у тогочасних політичних умовах ставало неможливим.

Аналіз історії розвитку науки та практики контролю за діями публічної адміністрації вказує на ключові політичні рішення, що кардинальним чином вплинули на долю вітчизняної адміністративної юстиції. У період пізньої Російської імперії таким ключовим рішенням було запровадження посад адміністративних суддів в судових округах та покладення на окружні суди обов’язку розглядати певні види адміністративних позовів. Цьому передували палкі наукові дискусії про те, чи варто такий контроль доручати у тому числі судам, чи коло контролюючих суб’єктів варто обмежити суто вищестоящими за ієрархією органами. У часи Радянського Союзу роль ключового рішення виконав Закон СРСР від 02.11.89 № 719-1 «Про порядок оскарження до суду неправомірних дій органів державного управління та посадових осіб, що ущемляють права громадян», який істотно розширив (за деякими винятками) сферу судового контролю за діяльністю органів державного управління. Після тривалого протистояння між науковими підходами «загальної клаузули» (підконтрольності без винятків), із одного боку, та «інумерації» (судового контролю лише за певними видами публічного адміністрування), з іншого боку, згаданий закон у цілому зробив вибір на користь першого підходу.

Вітчизняна правова традиція відзначається вищим (у порівнянні із правовими традиціями частин бувшого СРСР, за винятком Прибалтики) рівнем засвоєння ідей гуманізму та демократії. Завдяки цьому Україна протягом останніх 100 років набула більш ґрунтовний досвід в унормуванні меж адміністративної діяльності (Адміністративний кодекс Української РСР 1927 року), судовому контролі за публічною адміністрацією (функціонування з 2005 року адміністративних судів). Останнє зі згаданих нововведень виступає свого роду каталізатором утвердження верховенства права у вітчизняній правовій системі.

З поля зору вчених часто зникає такий аспект проблематики адміністративної юстиції як цільова функція, критерія якості судового контролю за адміністративними актами. На думку дисертанта, цільовою функцією судового контролю могло б бути забезпечення верховенства права, а критерієм якості судового контролю – ступінь реалізації цієї функції – забезпечення верховенства права.

Обґрунтовується теза про виправданість виведення у 2005 році адміністративного судового провадження за межі цивільної процесуальної форми. Скарга у спорах із адміністративно-правових відносин, передбачена Цивільним процесуальним кодексом УРСР 1963 року, була формою спору виключно у його процедурному розумінні – як спору з приводу дотримання формальних вимог при прийнятті адміністративного акту (вчиненні дії). Матеріально-правовий аспект спору (виконання державою конституційних обов’язків перед громадянином як носієм кореспондентських суб’єктивних публічних прав) на рівні теорії був малодослідженим, а на рівні законодавства – майже цілковито неврегульованим: зокрема, питання способів захисту згаданий Кодекс по-суті залишав без відповіді. Кодекс адміністративного судочинства України усунув цей недолік, запровадивши, зокрема, положення: 1) про те, що на виконання статей 3 та 8 цього Кодексу суд з огляду на верховенство права повинен перевірити, чи зважав орган влади-відповідач на основоположні права і свободи людини (у тому числі перевірити пропорційність, недискримінаційність, своєчасність, добросовісність оскарженого адміністративного акту); 2) про способи захисту порушеного суб’єктивного публічного права.

Розділ 2 «Принцип верховенства права в адміністративному судочинстві та створенні ефективної публічної адміністрації» складається з чотирьох підрозділів, у яких адміністративне судочинство розглядається як засіб утвердження верховенства права у вітчизняному конституційному устрої, досліджуються питання реалізації принципу верховенства права у подальшому судовому реформуванні, адміністративному судочинстві, а також запровадження адміністративної юстиції як механізму створення ефективної системи публічної адміністрації.

У підрозділі 2.1 «Адміністративне судочинство як засіб утвердження верховенства права у вітчизняному конституційному устрої» розглядається роль адміністративного судочинства у розвитку політичної системи держави, утвердженні гуманізму та демократії, розкритті змісту вимог верховенства права, захисті приватних прав, гарантованих Конституцією України, досліджуються конституційні вимоги щодо судоустрою як передумови ефективної адміністративної юстиції. Обґрунтовується, що жодна із держав не схильна до «самообмеження» з власної ініціативи; до цього її мають спонукати громадяни, передусім за допомогою механізмів адміністративної юстиції. Будучи аполітичною, вітчизняна адміністративна юстиція відіграє роль важливого політичного чинника: під час розгляду спорів за участю вищих органів влади, виборчих спорів, зрештою – усієї кількості інших адміністративних спорів, які у більшій чи меншій мірі мають політичний підтекст з огляду політизованість більшості сфер та рівнів публічного адміністрування.

Конституція України закріпила низку особистих та соціально-економічних прав, чим надала приватному статусу особи публічно-правові гарантії. У зв’язку із цим наведені права можуть виступати опосередкованим об’єктом захисту з боку адміністративних судів; відповідні спори, на думку автора, належать саме до адміністративної юрисдикції. Реалізуючи вимоги статті 8 Кодексу адміністративного судочинства України, адміністративні суди стали по суті першопрохідцями у розкритті змісту верховенства права в умовах вітчизняної правової системи. Виконання цього завдання полегшує такий «методологічний інструмент», як судова практика Європейського суду з прав людини, в якій принцип верховенства права знаходить детальне відображення. Із урахуванням позицій цього Суду у дисертації досліджується практика застосування вітчизняними адміністративними судами відповідних інститутів матеріального та процесуального права.

Проводиться думка про те, що будь-які удосконалення системи судів у державі слід проводити без обмеження права на судовий захист ні опосередковано (коли процесуальні функції залишаються незмінними), ні безпосередньо (коли організаційні зміни поєднуються із процесуальними). Під час таких удосконалень, крім власне базових організаційних принципів – територіальності та спеціалізації, необхідно враховувати ще й загальні вимоги щодо судового процесу, зокрема ефективності, своєчасності, справедливості.

У підрозділі 2.2 «Верховенство права і подальше судове реформування» аналізуються фактори, що знижують ефективність адміністративного судочинства і загрожують верховенству права, пропонуються шляхи їх усунення, передусім через удосконалення інститутів суміжних із адміністративною юстицією – матеріального адміністративного та адміністративно-процедурного законодавства, бюджетного законодавства, статусу органів суддівського самоврядування, кримінально-процесуального законодавства.

З метою протидії невиконанню судових рішень пропонується: (підтримує, запропоновані іншими авторами) такі заходи: 1) прийняти закон про порядок відшкодування державою шкоди, що заподіяна особі діяльністю органів державної влади, їх посадових та службових осіб; 2) прийняти закон про порядок виконання публічною адміністрацією судових рішень, ухвалених проти колегіальних органів влади; 3) удосконалити процедуру порушення за ініціативою особи-позивача кримінальної справи щодо невиконання судового рішення посадовою особою-відповідачем; 4) доповнити бюджетне законодавство нормами, які б дозволили органам суддівського самоврядування контролювати включення до проекту державного бюджету видатків, необхідних на виконання судових рішень.

Колізію між адміністративною юрисдикцією, з одного боку, та цивільною (господарською) юрисдикцією, з іншого боку, можна вважати як наслідок того, що у певних категоріях спорів безпосередній об’єкт судового захисту (суб’єктивне публічне право) поєднаний із опосередкованим об’єктом судового захисту (правом на винахід, на нерухомість, на найменування тощо). Обґрунтовується твердження про те, що цю колізію необхідно вирішити шляхом внесення до відповідних процесуальних законів змін, які би закріпили ці категорії спорів саме за адміністративною юрисдикцією. У дисертації викладено тезу про те, що введені у дію з вересня 2005 року Кодекс адміністративного судочинства України та новий Цивільний процесуальний кодекс передбачили перехід від теорії домінування приватноправового елементу у спорі над публічно-правовим до іншої теорії – «рівноправного співіснування» приватноправових елементів у спорі із публічно-правовими.

Надмірне навантаження на суди пропонується пом’якшити, зокрема, шляхом виключення із компетенції адміністративних судів справ, вирішення яких, не належить до функції правосуддя – мова йде про справи щодо примушування приватних осіб до виконання публічно-правових обов’язків, не виконаних ними добровільно; одночасно рішенням суб’єктів владних повноважень варто надати примусову силу, яка, у разі необхідності, забезпечувалася б діями державних виконавців. Також в адміністративно-процедурному законодавстві пропонується запровадити загальне правило про обов’язковість вичерпання засобів адміністративного (ієрархічного) оскарження перед зверненням до адміністративного суду. Підтримано позицію про те, що прийняття Адміністративно-процедурного кодексу підвищить якість публічного адміністрування (чим зменшить кількість адміністративних позовів, навантаження на суди), усуне неясність чинних положень, що породжували неоднакову судову практику.

Обґрунтовується висновок про те, що згаданим та низці інших проблем судочинства більш активно повинні сприяти органи суддівського самоврядування. Для цього згаданим органам необхідно, зокрема, надати право: 1) безпосередньо (а не через Державну судову адміністрацію України) представляти судову гілку влади перед вищими та іншими органами влади, 2) звертатися до органів влади із поданнями (у зв’язку із певними порушеннями закону), які будуть обов’язковими для розгляду.

На прикладі вітчизняної адміністративної юстиції дисертант доводить істинність теорії «юристократії» («судократії»), яка ґрунтується на тезі про те, що суди через інтерпретацію змісту прав людини посилюють свій вплив на формування політичних рішень. Аналізуючи практику вирішення соціальних спорів проти органів Пенсійного фонду України стверджується, що адміністративні суди фактично забезпечують «дистрибутивну справедливість» (перерозподіл матеріальних ресурсів від більш успішних до менш забезпечених верств суспільства). При цьому автор застерігає, що блокування такої діяльності судів (з урахуванням висновків Джона Локка та Уїльяма Блекстоуна) може призвести або до революції або до спроби новелізації бюджетного законодавства через референдум (ефективність якої з огляду на чинну Конституцію України буде невисокою).

У підрозділі 2.3 «Верховенство права як принцип адміністративного судочинства» розкривається зміст тих вимог принципу верховенства права, які закріплені безпосередньо у статті 8 КАСУ, а також досліджуються прояви цього принципу в інших приписах цього Кодексу. Положення КАСУ про визначальну роль прав особи для змісту діяльності держави дозволяє адміністративним судам надавати захист від дій, які з позитивно-правової точки зору нарікань не викликають, проте в частині дотримання природних прав особи є помилковими. Зокрема, зміст прав особи є тим критерієм, який дозволяє суду чіткіше встановити межі адміністративного розгляду органу-відповідача, коли межі, встановлені законом, виявилися неясними. Також для повного поновлення прав особи-позивача (під час визначення способу захисту) суд може зобов’язати суб’єкта владних повноважень-відповідача вчинити належну до його компетенції дію (прийняти рішення), навіть у тих випадках, коли закон прямо не покладає на нього цей обов’язок. Крім того, частина перша статті 8 КАСУ може стати підставою для відмови від застосування юридичної норми з мотивів її не правового характеру. Доводить, що справедливість (як одна із вимог верховенства права) має самостійне регулятивне значення, особливо під час застосування судом оціночних норм. Наведене положення КАСУ впливає на обсяг предмету доказування в адміністративній справі: до нього відносяться також обставини, які характеризують інтереси (потреби) особи, її особистість, умови її життєдіяльності тощо.

Частина друга статті 8 КАСУ (обов’язок суду враховувати практику Європейського суду з прав людини) зумовлює постійне збагачення як адміністративного процесу, так і матеріального права вимогами принципу верховенства права (зокрема, можливістю особи захищатись у суді не тільки від дій, які створюють юридичні перешкоди для доступу до суду, але й дії, які створюють фактичні перешкоди; недопустимістю втручання парламенту у судовий розгляд справи; можливістю оскаржити до суду діяльність будь-якого без винятку органу публічної адміністрації).

Положення КАСУ про заборону відмовляти у розгляді справи з мотивів низької якості законодавства: 1) слугує гарантією від спроб держави уникнути відповідальності шляхом маніпуляцій із позитивним правом, 2) покладає на вищі суди обов’язок забезпечувати єдність тлумачення закону, а на нижчі суди – обов’язок дотримуватись такого тлумачення, якщо тільки немає вагомих доводів для відхилення від нього, 3) дозволяє судам поряд із позитивно-правовими засобами подолання законодавчих вад (аналогія закону, аналогія права) також використовувати й природно-правові – посилання на наукові доктрини, норми права Європейського Союзу тощо.

Автор наводить приклади прояву принципу верховенства права також і в інших приписах КАСУ, передусім тих, які передбачають право суду на розсуд. Так, зміст прав осіб-учасників процесу та суть спору суд враховуватиме, зокрема, під час визначення глибини судового контролю, тобто при вирішенні питання, чи необхідно у конкретній справі у ході судового розгляду повторно встановлювати обставини, зафіксовані органом-відповідачем, чи достовірність висновків відповідача можна оцінити, обмежившись лише перевіркою дотримання ним процедурних вимог щодо фіксації та дослідження таких обставин.

Підрозділ 2.4 «Запровадження адміністративної юстиції як механізм створення ефективної системи публічної адміністрації» присвячений вивченню взаємномного впливу публічної адміністрації, з одного боку, та судової гілки влади, з іншого боку, на організацію та зміст функціонування одна одної, аналізу співвідношення адміністративно-процесуального та адміністративно-процедурного законодавства. Доводиться, що в умовах колізійності та прогальності адміністративного законодавства Вищий адміністративний суд України та Верховний Суд України своїми правовими позиціями вносять ясність у правове регулювання, надають публічній адміністрації орієнтири у тлумаченні цього законодавства. У свою чергу публічна адміністрація стимулює технічний розвиток судочинства: швидке впровадження в діяльність адміністрації електронних технологій. Актуалізує питання про налагодження автоматизованого документообігу між судами та органом влади-відповідачем, без нього про оперативність та повноту судового контролю годі й говорити. Водночас адміністративна юстиція, зокрема, і судова влада, в цілому, у питаннях кадрового, фінансового та матеріально-технічного забезпечення все ще надмірно залежна від публічної адміністрації.

Важливим із теоретичної та практичної точки зору є питання про взаємне доповнення та співвідношення адміністративно-процесуального та адміністративно-процедурного законодавства. З огляду на стан згаданих галузей законодавства, – повністю новелізована та кодифікована перша зі згаданих галузей, та застаріла й мало систематизована друга, – роль провідної із них двох виконує саме галузь процесуального законодавства. Так, практика застосування процесуального інституту примирення сторін спору загострила проблему відсутності у матеріальному праві загальних положень щодо порядку скасування із власної ініціативи органом публічної адміністрації виданого ним адміністративного акту з мотивів його незаконності. Зміст окремих видів позовів вказує на проблему відсутності загальних правил про нікчемність адміністративного акту, порядок примусового виконання адміністративного акту, відсутність таких правил породжує зайві спори, а відтак – надмірне навантаження на суди. У свою чергу правила адміністративної процедури впливають на судову практику у питаннях забезпечення позову (порушення процедури як свідчення очевидної протиправності оскарженого акту), залучення судом певного доказу (отримання такого доказу із дотриманням правил процедури), формулювання способу захисту (можливість діяльності органу-відповідача лише у межах форм, передбачених законом) тощо.

Зважаючи на схожість мети й предмету публічної адміністрації, з одного боку, та адміністративного суду, з іншого боку, – відповідно, забезпечення приватним особам можливості безперешкодно реалізувати свої права (мета), відносини у сфері державного управління (предмет), – автор обґрунтовує висновок про схожість деяких елементів адміністративних процедур та адміністративного судочинства, зокрема, деяких принципів («презумпція правомірності дій та вимог особи» – у процедурах та «презумпція вини органу влади-відповідача» – у судочинстві), деякої частини предметів доказування (в частині фактичних обставин, що стосуються реалізації приватною особою своїх прав).

Розділ 3 «Вдосконалення адміністративної юстиції в Україні у контексті поглиблення принципу верховенства права в Україні» складається із трьох підрозділів, в яких розглядається мережа модельних судів в Україні та міжнародний досвід з їх створення, автоматичний розподіл справ як умова забезпечення верховенства права, а також проводиться аналіз Положення про автоматизовану систему документообігу суду та вносяться пропозиції щодо його вдосконалення.

У підрозділі 3.1 «Мережа модельних судів в Україні та міжнародний досвід з їх створення» аналізуються досягнення і недоліки вітчизняної практики створення модельних судів, пропонуються засоби щодо її удосконалення. На питання про те, яким критеріям повинен відповідати модельний суд, автор на основі загальної теорії систем дає таку відповідь: цими критеріями, зокрема, є – чіткий розподіл функцій між посадовими особами; оптимізація навантаження на кожного суддю з урахуванням складних і нескладних справ; спеціалізація суддів; розподіл справ між суддями; застосування сучасних інформаційних технологій, належне матеріально-фінансове забезпечення, достатність залів судових засідань, обладнаних нарадчими кімнатами; відсутність свідомих та грубих порушень закону під час розгляду справ; своєчасність судового розгляду, відсутність випадків скоєння суддями вчинків, несумісних з їх статусом.

Щодо питання про методологію створення модельних судів, то у роботі обґрунтовується висновок, що таку методологію повинні розробити саме науковці (ця робота, на думку автора, суддям доручатися не повинна: по-перше, затвердження судової політики є завданням вищих органів влади, а не суду; по-друге, існує загроза суддівського корпоративізму). Концепція створення та функціонування модельних судів повинна охоплювати усі аспекти забезпечення правосуддя (законодавчий, фінансовий, інформаційний, кадровий, технічний тощо).

У підрозділі 3.2 «Автоматичний розподіл справ як умова забезпечення верховенства права» досліджується значення системи автоматизованого документообігу суду для забезпечення незалежності суду, оглядаються основні положення щодо її організації та функціонування, закріплені у процесуальних законах, дається оцінка проблем у роботі цієї системи в адміністративних судах.

У дисертації до факторів, які знижують ефективність роботи системи автоматизованого документообігу, віднесено: упередженість під час обрання адміністратора цієї системи, суттєве недофінансування програм з її створення та забезпечення, недостатня методична допомога судам щодо роботи у системі. Наведені фактори призводять до систематичних збоїв у роботі системи, суттєвої різниці в навантаженні суддів, невиконання системою низки функцій (формування звітів, реплікації електронних даних між судами). Внаслідок цього порушуються права особи на розгляд її справи протягом встановленого строку, на доступ до інформації про перебіг та результати розгляду справи, порушується конституційна вимога про збалансованість державного бюджету (адже тепер відповідні операції потрібно виконувати як у письмовій формі, так і в електронній). Автор дисертації підтримує пропозиції про те, що для усунення цих негативних явищ необхідно запровадити єдину автоматизовану систему документообігу адміністративних судів.

У підрозділі 3.3 «Аналіз Положення про автоматизовану систему документообігу суду і пропозиції щодо його вдосконалення» проведено теоретичний аналіз основних нормативно-правових актів, що діють у сфері адміністративної юстиції. Зокрема, проаналізовано Положення про систему автоматизованого документообігу суду, затвердженого рішенням Ради суддів України від 26.11.2010, виявлено недоліки зазначеного документу та пропонуються кроки щодо їх усунення. При цьому автор, по-перше, звертає увагу на недоліки положень про критерії розподілу справ між суддями (зокрема, коефіцієнт складності справ, строк, за який обчислюється середнє навантаження на суддю із розгляду виборчих справ тощо). Для усунення цих недоліків пропонується внести до Положення зміни, відповідно до яких при розподілі справ бралися б до уваги: стаж і досвід роботи судді; середнє навантаження (із розгляду справ) на суддю за останні 7 календарних днів, а не за один день, як зараз. По-друге, на думку автора, необхідно удосконалити положення про випадки, коли повторний автоматизований розподіл справ не проводиться, та випадки, коли справи на суддів не розподіляються. Зокрема, існуюче абсолютно визначене правило про 3-денний строк до початку відпустки (тривалістю менше 14 днів), протягом якого розподіл справ не здійснюється, автор пропонує замінити відносно визначеним правилом про встановлення тривалості цього строку зборами суддів кожного окремого суду. Щодо випадків не розподілу справ на суддю, то у дисертації пропонуються зміни до інших приписів згаданого Положення, які містять колізію з даного питання (пункти 3.4.2, 3.1.11).