| summary: |
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У Вступі дисертації обґрунтовується актуальність обраної теми, визначаються об'єкт, предмет, сформульована мета і задачі дослідження, наводиться методологічна основа дослідження, наукова новизна одержаних результатів, зазначено теоретичне і практичне значення одержаних результатів, відомості про їх апробацію та наявність публікацій за темою дисертації.
У першому розділі », який складається з двох підрозділів, досліджуються загальні питання щодо методологічних та загальнотеоретичних засад проведеного дисертаційного дослідження.
Підрозділ 1.1. «Огляд літератури за темою дослідження» присвячений вивченню основних етапів наукової думки з питань участі органів виконавчої влади як сторони у справах адміністративної юрисдикції.
Стверджується, що вчення про участь органів виконавчої влади як сторони у справах адміністративної юрисдикції бере свій початок із наукових розробок у сфері цивільного процесуального права. Це обумовлюється тим, що до 2005 року законодавче забезпечення цього інституту були оформлено в межах ЦПК України.
Вивчаються праці науковців, які формували передумови запровадження в Україні адміністративної юстиції. Особлива увага при цьому приділяється аналізу загальнотеоретичних та спеціальних робіт щодо теорії юридичного процесу, процесуального спору, правосуб’єктності та процесуального статусу сторін, статусу органів виконавчої влади.
Окремо досліджуються праці щодо адміністративної юстиції в Україні. Визначається низка наукових робіт, які стали фундаментом сучасної науки адміністративного процесу, а також вказується на ті проблеми адміністративної процесуальної науки, які на сьогодні залишились невирішеними та потребують додаткового наукового вивчення.
У підрозділі 1.2. «Адміністративний процесуальний правовий статус органів виконавчої влади як сторони у справах адміністративної юрисдикції» досліджуються загальнотеоретичні основи адміністративного процесуального статусу органів виконавчої влади.
У підрозділі розглядається ґенеза розуміння адміністративної юстиції як порядку розгляду та вирішення в судовій процесуальній формі спорів, що виникають у сфері адміністративного управління між громадянами чи юридичними особами з одного боку сторони та адміністративними органами – з іншого, який повинен здійснюватися юрисдикційними органами, спеціально створеними для вирішення правових спорів.
Робиться висновок, що в юридичній доктрині нагальною є потреба формулювання єдиного підходу до розуміння сутності, характерних ознак сторін як учасників адміністративного процесу, вироблення концепції їх процесуального правового статусу, формулювання обґрунтованих пропозицій щодо належного його закріплення на законодавчому рівні.
Значна увага приділяється проблемі адміністративного процесуального статусу. Робиться висновок, що хоча в юридичній доктрині не вироблено єдиного підходу до розуміння сутності правового статусу, водночас аналіз етимології поняття «статус» та різноманітних точок зору науковців з цього приводу дозволяє зробити висновок, що майже всі дослідники визначають сутність цієї правової категорії через сукупність певних нормативно-визначених атрибутів (властивостей) відповідного суб’єкта, що визначають його місце в суспільстві, характер юридичного зв’язку з ним та становлять зміст статусу. При чому суб’єктивні права та обов’язки тієї чи іншої особи однозначно включаються до змісту її правового статусу.
Між правовим статусом та правовідносинами існує безпосередній зв’язок, який полягає в тому, що зміст правовідносин, учасником яких може виступати суб’єкт права, залежить від його правового статусу (він не може вступити у правовідносини, якщо до змісту його статусу не входить відповідна правомочність), а з іншого боку правовий статус був би фікцією, якби не реалізовувався через відповідні правовідносини.
Адміністративний процесуальний статус реалізується через адміністративні процесуальні правовідносини, які в сучасному їх розумінні (з точки зору розгляду і вирішення справ адміністративної юрисдикції), можна визначити як врегульовані нормами адміністративного процесуального права суспільні відносини, що виникають між судом та учасниками адміністративного процесу з приводу розгляду та вирішення справ, віднесених до адміністративної юрисдикції, що підпорядковуються вимогам процесуальної форми та характеризуються взаємними процесуальними правами та обов’язками їх суб’єктів по відношенню один до одного.
Передумовою адміністративного процесуального статусу є адміністративна процесуальна правосуб’єктність.
З огляду на все вище наведене, робиться висновок, що процесуальний правовий статус органу виконавчої влади як суб’єкта адміністративних процесуальних правовідносин, як врівноважена, відносно стабільна, внутрішньо узгоджена система встановлених та/або гарантованих державою та підпорядкованих вимогам процесуальної форми його процесуальних прав та обов’язків як учасника адміністративного процесу, що визначають юридичний зв’язок між ним та державою.
Окремо в роботі розглядається також і питання сторони в адміністративному процесуальному праві, яке, на думку дисертанта, є одним із найменш розроблених в юридичній адміністративній процесуальній науці, що зумовлює потребу формулювання єдиного підходу до розуміння сутності, характерних ознак сторін як учасників адміністративного процесу, вироблення концепції їх процесуального правового статусу.
Сторони є головними особами, які беруть участь у справі адміністративної юрисдикції, без яких неможливий сам процес. У справах адміністративної юрисдикції вони є ймовірними суб’єктами ймовірних публічних матеріальних правовідносин, правовий спір між якими є предметом розгляду і вирішення у порядку адміністративного судочинства.
Орган виконавчої влади може виступати в адміністративному процесі як позивач і відповідач та набуває процесуального статусу сторони у справах адміністративної юрисдикції тільки з моменту виникнення відповідних адміністративних процесуальних правовідносин, а отже не раніше, ніж буде ініційовано і відкрито відповідне судове провадження.
Найважливішими ознаками сторін у справах адміністративної юрисдикції, у ролі яких виступають органи виконавчої влади є:
- процесуальна заінтересованість у результатах розгляду справи, оскільки вони вступають у процес на виконання владних управлінських повноважень;
- наявність «спору про правовідносини», що мають місце між сторонами, однією із яких є орган виконавчої влади;
- покладення на відповідача обов’язку щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади, як суб’єктів владних повноважень, у разі, якщо він заперечує проти адміністративного позову попри те, що за загальним правилом кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення;
- участь органів виконавчої влади у справі через представника.
У дисертації доводиться, що адміністративний процесуальний статус сторін у справах адміністративної юрисдикції складають процесуальні права та процесуальні обов’язки їх носіїв. При цьому, права органу виконавчої влади як сторони у справах адміністративної юрисдикції слід класифікувати на:
- права, що пов’язані з ініціюванням судового провадження (наприклад, право на подання апеляційної скарги);
- права, що пов’язані з реалізацією можливості участі в процесі (наприклад, право бути поінформованим про час і місце судового засідання у справі, право брати участь у справі через представника, право брати участь у дослідженні доказів);
- права, що пов’язані з припиненням процесу (наприклад, право на відмову від позову, право на досягнення примирення).
Другий розділ «Участь органів виконавчої влади як сторони в окремих категоріях справ адміністративної юрисдикції» складається з семи підрозділів, у яких досліджуються особливості участі органів виконавчої влади як сторони у найбільш типових (згідно з даними статистики) справах адміністративної юрисдикції.
У підрозділі 2.1. «Участь у справах щодо оскарження рішень (нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» зазначається, що домінуючою категорією справ, які є предметом розгляду в адміністративних судах України, є справи зі спорів фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження правових актів індивідуальної дії, дій або бездіяльності Пенсійного фонду України, Державної податкової служби, Державної митної служби України або їх територіальних органів.
При цьому, юрисдикція адміністративних судів щодо вирішення публічно-правових спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади обмежується юрисдикцією Конституційного Суду України: питання конституційності актів Кабінету Міністрів України належить до конституційної юрисдикції; питання щодо законності постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, питання законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій належать до справ адміністративної юрисдикції.
Однією із основних проблем в цьому напрямку є розмежування юрисдикції адміністративних судів та цивільної чи господарської юрисдикції щодо спорів, які виникають з підстав оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень, а також питання юрисдикції щодо вимог про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб’єктів публічно-правових відносин. Відповідно до ч. 2 ст. 21 КАС України дані справи розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. В іншому випадку вимоги про відшкодування шкоди вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства. Це положення слід визнати таким, що дозволяє досягти процесуальної економії.
Проблемним у контексті розглядуваної тематики також є питання щодо розмежування судових юрисдикцій при оскарженні рішень, дій або бездіяльності ДВС України. Таке розмежування здійснюється на підставі двох критеріїв: рішення, яке підлягає примусовому виконанню державною виконавчою службою та суб’єкт оскарження. Наразі згідно з чинним законодавством України рішення, дії чи бездіяльність державного виконавця або іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання судового рішення можуть бути оскаржені сторонами до суду, який видав виконавчий документ, а іншими учасниками виконавчого провадження та особами, які залучаються до проведення виконавчих дій, – до відповідного адміністративного суду, – в порядку, що передбачений законом. Одним із варіантів вирішення цієї проблеми могло б стати віднесення всіх питань з приводу рішень, дій або бездіяльності Державної виконавчої служби України (далі – ДВС України) до юрисдикції адміністративних судів.
Особливістю розгляду і вирішення адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Зазначається, що норми КАС України, які регламентують порядок розгляду та вирішення справ адміністративної юрисдикції щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, підлягають ревізії та приведенню у відповідність до змін законодавства в частині регулювання правового статусу та компетенції органів виконавчої влади щодо видання нормативно-правових актів. Проведений правовий аналіз вказаних змін констатував необхідність внесення змін до ст. 171 КАС України шляхом виключення із п. 1 ч. 1 вказаної статті розпоряджень Кабінету Міністрів, а також шляхом заміни в п. 2 ч. 1 вказаної статті виразу «актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій» на «нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій».
Певного узгодження також потребує чинне законодавство і щодо справ адміністративної юрисдикції з приводу рішень, дій або бездіяльності ДВС України у частині визначення правового статусу її органів та посадових осіб з практичною метою визначення належного відповідача у вказаній категорії справ. При цьому закріплення в КАС України норми, згідно якої відповідачем у вказаній категорії справ виступає не конкретний державний виконавець або інша посадова особа ДВС України, а саме відповідний орган ДВС України, що відповідає конституційним вимогам щодо обов’язку держави нести відповідальність перед людиною за свою діяльність.
У підрозділі 2.2. «Участь у справах щодо прийняття, проходження та звільнення з публічної служби» вказується, що у справах адміністративної юрисдикції щодо прийняття, проходження, звільнення з публічної служби в переважній більшості в ролі відповідача виступають органи виконавчої влади переважно з приводу реалізації вимог Закону України «Про державну службу», який на сьогодні фактично врегульовує діяльність службовців органів виконавчої влади, їх апарату та інших органів державної влади. Третьою особою без самостійних вимог на стороні відповідача у вказаній категорії справ може залучатись посадова особа, яка прийняла оскаржуване щодо службовця рішення. Особливості вказаної категорії справ обумовлені встановленням спеціального строку звернення до адміністративного суду; великою кількістю законодавчих актів, які регулюють питання прийняття, проходження та звільнення з публічної служби, а також розрізненістю цього законодавства, відсутністю єдиних підстав припинення публічної служби; необхідністю проведення судами аналізу загальних та спеціальних законів, якими врегульовані спірні правовідносини про вирішення цієї категорії справ за участю членів Кабінету Міністрів України та керівників центральних органів виконавчої влади.
У підрозділі 2.3. «Участь у справах про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об’єднань громадян, а також їх примусовий розпуск (ліквідацію)» зазначається, що орган виконавчої влади може брати участь у справах адміністративної юрисдикції як сторона і на боці позивача, і останнім часом питома вага таких спорів значно зростає.
Вказується, що адміністративну процесуальну правосуб’єктність позивача можуть набувати не будь-які органи виконавчої влади, а лише уповноважені на це відповідним законодавством. У зв’язку з постійно зростаючою кількістю справ адміністративної юрисдикції, в яких орган виконавчої влади може виступати як позивач, вноситься пропозиція визначення чіткого переліку цих справ. При цьому задля забезпечення єдиного та одноманітного підходу з цього питання в майбутньому, доречним було б доповнити КАС України нормою відповідно до якої, якщо суб’єкт права законодавчої ініціативи подав до Верховної Ради України проект закону, який надає право суб’єкту владних повноважень звертатися до адміністративного суду з адміністративним позовом або позбавляє його такого права, він зобов’язаний одночасно подати проект закону про внесення змін або доповнень до КАС України. Поданий законопроект розглядається Верховною Радою України одночасно з відповідним проектом закону про внесення змін або доповнень до КАС України. Водночас, п. 5 ч. 4 ст. 50 КАС України слід було б виключити та доповнити вказану частину ст. 50 КАС України вичерпним переліком законодавчо визначеними підстав звернення суб’єктів владних повноважень, і, в першу чергу, органів виконавчої влади, з адміністративними позовами до адміністративних судів.
До одного з випадків можливості участі органу виконавчої влади у справах адміністративного судочинства належить участь у справах про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об’єднань громадян, а також їх примусовий розпуск (ліквідацію). Також розглядаються особливості такої участі, що обумовлені специфікою матеріального та процесуального законодавства.
У підрозділі 2.4. «Участь у справах про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України» виявлено особливості участі органів виконавчої влади, що забезпечують реалізацію державної політики у сфері міграції, органів охорони державного кордону тощо, як позивача у справах примусового видворення з України іноземця чи особи без громадянства, якщо вони не виконали в установлений строк без поважних причин рішення про примусове повернення або якщо є обґрунтовані підстави вважати, що іноземець або особа без громадянства ухилятимуться від виконання такого рішення, крім випадків затримання іноземця або особи без громадянства за незаконне перетинання державного кордону України поза пунктами пропуску через державний кордон України та їх передачі прикордонним органам суміжної держави. Детально аналізуються матеріально-правова складова цього спору, підстави, умови, судова статистика та практика застосування законодавства, а також особливості процесуального провадження виконання рішень щодо цієї категорії справ.
У підрозділі 2.5. «Участь у справах за адміністративними позовами про примусове відчуження земельної ділянки, інших об’єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності» досліджуються особливості участі органу виконавчої влади як позивача у справах про примусове відчуження земельних ділянок та інших об’єктів нерухомого майна, що на них розміщені, з мотивів суспільної необхідності в порядку адміністративного судочинства. Зазначений підхід є надзвичайно актуальним, зважаючи, по-перше, на неоднозначність приписів Закону України «Про відчуження земельних ділянок, інших об’єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності», і, по-друге, виходячи із суспільного значення та антиконституційної суті процедури примусового відчуження земельних ділянок – з огляду на конституційний припис непорушності права приватної власності. У контексті розгляду даного питання було з’ясовано питання підсудності даної категорії справ, особливості їх розгляду та вирішення, а також участі органів виконавчої влади як сторони у досліджуваній категорії справ.
У підрозділі 2.6. «Особливості провадження у справах за зверненням органів державної податкової служби» зазначається, що провадження у справах, порушених за поданням податкових органів на підставі ст. 183-3 КАС України, є окремим видом судового провадження, відмінним від загального (позовного). При цьому, державні податкові інспекції у районах, містах без районного поділу, районах у містах, міжрайонні та об’єднані спеціалізовані державні податкові інспекції подають позови до підприємств, установ, організацій та громадян про визнання правочинів недійсними і стягнення в доход держави коштів, одержаних ними за такими угодами, а в інших випадках – коштів, одержаних без установлених законом підстав, а також про стягнення заборгованості перед бюджетом і державними цільовими фондами за рахунок їх майна. У підрозділі розглядаються особливості провадження у зазначених категоріях справ за зверненням відповідного органу державної податкової служби.
У підрозділі 2.7. «Особливості участі у справах, що розглядаються за скороченим провадженням» розглядається новела чинного законодавства – участь органів виконавчої влади у справах, що розглядаються за скороченим провадженням.
Наголошується, що невиправдана судова тяганина з окремих категорій справ призводить до ускладнення, а в окремих випадках – унеможливлення захисту прав громадянина від протиправних посягань. З огляду на це КАС України, крім загального порядку розгляду адміністративних справ, передбачив для окремих категорій справ наявність скороченого порядку. Метою запровадження скороченого провадження в адміністративному судочинстві слугувало прискорення розгляду нескладних справ індивідуального характеру, що забезпечується негайним виконанням таких судових рішень.
У підрозділі розглядаються особливості участі органів виконавчої влади у скороченому провадженні, де вони можуть виступати як позивачі і як відповідачі. При цьому, автор доходить до висновку про недоцільність скасування можливості касаційного оскарження рішення у адміністративній справі, що розглядаються у скороченому провадженні.
|
