АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ДІЛОВОДСТВА ГОСПОДАРСЬКИХ ОРГАНІЗАЦІЙ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержанні, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 "Загальнотеоретичні положення про діловодство господарських організацій" складається з трьох підрозділів:

У підрозділі 1.1 "Генезис адміністративно-правового регулювання діловодства господарських організацій в законодавстві та у доктрині адміністративного права" наголошено: незважаючи на те, що протягом історії розвитку системи адміністративно-правового регулювання діловодство господарських організацій розглядалося як один з його об’єктів, його значення для розвитку адміністративного права та формування його доктрини залишилося недооціненим.

Встановлено, що формування законодавчої бази адміністративно-правового регулювання документування управлінської інформації в історичній ретроспективі з огляду на його форми й методи мало особливості протягом певних історичних періодів: 1) до XVI ст. діловодство в установах, що діяли на території сучасної України, здійснювалось за канцелярськими традиціями і адміністративним законодавством не регулювалося; 2) формування системи адміністративно-правового регулювання діловодства в окремих державах, до складу якої входили території сучасної України (Росії, Польщі, Литви): діловодство на рубежі XV-XVI ст.; колезького діловодства (1720-1811 роки); міністерського діловодства (1811-1917 та 1946-1991 роки); неоколегіального (наркомівського) діловодства (1917-1945 роки).

Визначено, що власна система адміністративно-правового регулювання діловодства та її характеристика адміністративною наукою формувалися за історичних періодів незалежності, а саме: 1) козацтва XII-XVIII ст.; 2) Української Центральної Ради та "Української держави"; 3) часів незалежності (з 1991 року).

У підрозділі 1.2 "Поняття та зміст діловодства як об’єкта адміністративно-правового регулювання" проведено науково-теоретичний та нормативно-правовий аналіз положень Кодексів України про адміністративні правопорушення та адміністративного судочинства, положень ДСТУ 4163:2003, 2732:2004, 4423-1:2005, думок вчених-адміністративістів щодо розгляду діловодства господарських організацій як об’єкта адміністративно-правового регулювання.

Розкрито основні функції діловодства в господарських організаціях, доведено, що відносини у сфері діловодства господарських організацій мають ознаки, які дозволяють віднести їх до об'єкта адміністративно-правового регулювання: цілеспрямований характер; мету; певний предмет і сферу правового впливу; реалізуються за допомогою адміністративно-правового методу; мають організаційний та упорядкований характер, запропоновано авторське визначення поняття "адміністративно-правового регулювання діловодства господарських організацій".

З’ясовано, що в системі адміністративно-правового регулювання діловодство забезпечує документування управлінської інформації та організацію роботи зі службовими документами. Здійснено його класифікацію залежно від змісту та суб’єкта організації діловодства. Встановлено, що господарськими організаціями в основному ведеться загальне діловодство, діловодство за зверненнями громадян та електронне діловодство.

Зазначено, що господарські організації у своїй діяльності керуються нормами адміністративного законодавства, поєднаними в групи серед яких: нормативно-правові акти, які регламентують загальні засади діловодства; нормативно-правові акти, що мають міжвідомчий характер; типові та примірні інструкції з діловодства; нормативно-правові акти, що регламентують спеціальне діловодство. Дія більшості з них поширюється на органи виконавчої влади, без урахування суб’єктів діловодства з іншою формою власності чи організаційно-правовою формою.

У підрозділі 1.3 "Служба діловодства у системі адміністративно-правового регулювання діловодства господарських організацій" проаналізовано адміністративно-правовий статус та завдання служби діловодства, її місце в системі адміністративно-правового регулювання діловодства господарських організацій.

Встановлено, що безпосереднім об’єктом упорядковуючого впливу в системі адміністративно-правового регулювання діловодства господарських організацій виступає діяльність служби діловодства – структурного підрозділу або спеціально призначеної посадової особи, які забезпечують реєстрацію, облік, організацію документообігу службових документів, зберігання документаційного фонду або його частини до передавання на зберігання в архівний підрозділ. З’ясовано, що для виконання поставлених перед нею завдань служба діловодства наділяється комплексом конкретно визначених прав, обов’язків і відповідальності, які закріплені у нормах адміністративного права та, у сукупності, становлять адміністративно-правовий статус служби діловодства. Як додаткові елементи адміністративно-правового статусу визначено: мету створення служби діловодства, завдання, функції служби діловодства.

Розглянуто форми взаємодії служби діловодства з органами державної влади в системі адміністративно-правового регулювання діловодства господарських організацій. Доведено, що підвищення ефективності адміністративно-правового регулювання діловодства господарських організацій залежить від детального розмежування прав, обов’язків і відповідальності служб діловодства та їх закріплення у нормах відповідних Статутів, Регламентів, Посадових інструкцій, Положень про структурні підрозділи тощо.

Розділ 2 "Елементи системи адміністративно-правового регулювання діловодства господарських організацій" складається з трьох підрозділів:

У підрозділі 2.1 "Основні засади і принципи державної політики з діловодства, суб'єкти її реалізації у сфері діловодства" завдяки аналізу законодавства що визначає засади внутрішньої та зовнішньої політики України виділено основні засади та принципи державної політики з діловодства, розглянуто функції і повноваження органів державної влади як суб’єктів адміністративно-правового регулювання діловодства господарських організацій.

Зазначено, що державною політикою з діловодства передбачається здійснення організованого й цілеспрямованого впливу державних органів на діяльність служб діловодства, спрямованого на досягнення визначених цілей і вирішення суспільних проблем у сфері діловодства. Серед засад внутрішньої політики регулювання державну політику з діловодства віднесено до гуманітарної сфери. В гуманітарній сфері розвиток діловодства пов’язаний із засадами мовної політики, політики у сфері освіти, політики в сфері захисту інформації, інформатизації суспільства (створення електронного урядування, доступу до публічної інформації).

Наголошено, що державну політику з діловодства має визначати Верховна Рада України, виконанням і реалізацією державних завдань повинен займається Кабінет Міністрів України. Безпосередньо реалізація політики у сфері діловодства здійснюється Міністерством юстиції України, архівними установами, зокрема спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері архівної справи і діловодства – Державною архівною службою України.

Встановлено, що діяльність суб’єктів державної влади у сфері діловодства господарських організацій ґрунтується на системі загальних і спеціальних принципів регулювання взаємовідносин у сфері організації діловодства. В якості загальних принципів адміністративно-правового регулювання діловодства господарських організацій виділено принципи: об'єктивності, демократизму, законності, розподілу влади, публічності, соціальної спрямованості, оптимізації регулюючого впливу, загальнодоступності, плановості, оперативності і своєчасності, юридичної визначеності, доцільності, ефективності. Поряд з ними виявлено систему спеціальних принципів адміністративно-правового регулювання у цій сфері: обов'язкового створення управлінських документів з усіх напрямів діяльності суб'єкта організації діловодства; уніфікації вимог до створення управлінських документів; дотримання єдиних правових норм у роботі зі службовими документами; захисту прав власності на службові документи; забезпечення належного зберігання документаційного фонду; регламентації доступу до службових документів та інформації, яку вони містять; відповідальності за порушення законодавства з діловодства.

У підрозділі 2.2 "Методи і функції адміністративно-правового регулювання діловодства господарських організацій" проаналізовано мету, загальні методи і функції адміністративно-правового регулювання діловодства господарських організацій.

Зазначено, що ефективна реалізація державної політики з діловодства потребує визначення мети і засобів її досягнення за допомогою відповідних методів та функцій. Метою адміністративно-правового регулювання діловодства господарських організацій визначено забезпечення стабільного, збалансованого та ефективного функціонування діловодства в господарських організаціях, систематизацію нормативно-правових актів, вдосконалення практики їх застосування.

Обґрунтовано, що методами, які застосовуються в адміністративно-правовому регулюванні діловодства господарських організацій є: методи переконання, заохочення та примусу, адміністративні та економічні. Як заохочення можуть організовувати конкурси на кращий архівний підрозділ, кращу службу діловодства, кращу експертну комісію, кращий опис тощо. Серед заходів адміністративного примусу відокремлено: 1) перевірки стану діловодства у господарських організаціях; 2) відвідування господарських організацій з метою з’ясування умов ведення діловодства; 3) внесення в державні органи, підприємства, установи, організації приписів про необхідність усунення причин та умов, які сприяли скоєнню правопорушень у сфері діловодства; 4) отримання копій документів, що підлягають перевірці та інші.

Зазначено, що державні органи у сфері діловодства застосовують такі адміністративні методи: встановлення обов'язковості вчинення певних дій; видання дозволів; здійснення реєстраційних дій; контроль і нагляд; застосування санкцій; одностороннє вирішення спорів між учасниками управлінських відносин або розгляд спору в судовому порядку; встановлення стандартів. Поряд з адміністративними методами застосовуються інші методи, які проявляються в сприянні роботі архівних підрозділів, служб діловодства, методичній і практичній допомозі у виконанні робіт з документами.

Встановлено, що зміст адміністративно-правового регулювання діловодства господарських організацій проявляється через загальні та спеціальні функції, які здійснюються у процесі адміністративно-правового регулювання. До загальних функцій адміністративно-правового регулювання діловодства віднесено: організацію, прогнозування, моделювання, планування, регулювання та координацію. До спеціальних функцій адміністративно-правового регулювання діловодства господарських організацій віднесено: організацію і вдосконалення роботи служб діловодства; методичну і практичну допомогу у виконанні робіт з документами; проведення оглядів роботи архівних підрозділів і служб діловодства; підвищення кваліфікації працівників архівних підрозділів, служб діловодства, голів і членів експертних комісій; організацію державного обліку документів; контроль здійснення перевірок роботи архівних підрозділів, служб діловодства, експертних комісій.

У підрозділі 2.3 "Форми адміністративно-правового регулювання діловодства господарських організацій" форми адміністративно-правового регулювання діловодства господарських організацій залежно від правових наслідків поділено на правові та неправові.

Домінуючими формами адміністративно-правового регулювання діловодства господарських організацій визнано видання нормативних актів управління; видання індивідуальних актів управління; укладення адміністративних договорів; здійснення юридично значимих дій. Доведено, що адміністративно-правове регулювання діловодства господарських організацій передбачає застосування й неправових форм, до яких відносяться проведення організаційних заходів і здійснення матеріально-технічних операцій.

Зазначено, що використання різних форм зумовлюється, передусім, специфікою об’єкта адміністративно-правового регулювання, на підставі чого наголошено на тому, що адміністративно-правове регулювання діловодства має здійснюватися у формах: організаційно-методичного керівництва архівними підрозділами, службами діловодства та експертними комісіями державних органів, комунальних підприємств, установ і організацій; контролю за діяльністю зазначених підрозділів, служб і комісій; сприяння діяльності архівних підрозділів, служб діловодства і експертних комісій; контролю за організацією документів, проведенням експертизи їх цінності, обліком, забезпеченням збереженості документів на підприємствах, в установах і організаціях, заснованих на приватній власності; сприяння в роботі з документами приватних архівних зібрань та контролю за станом збереженості в них і обліку документів Національного архівного фонду; сприяння роботі архівних підрозділів, служб діловодства і експертних комісій, передусім у роботі з документами з особового складу, інших юридичних осіб, у діяльності яких не утворюються документи Національного архівного фонду.

Розділ 3 "Основні пріоритети удосконалення адміністративно-правового регулювання діловодства господарських організацій" складається з трьох підрозділів:

У підрозділі 3.1 "Зарубіжний досвід адміністративно-правового регулювання діловодства та основні напрямки його впровадження в Україні" проаналізовано можливості застосування позитивного міжнародного досвіду адміністративно-правового регулювання діловодства господарських організацій в Україні.

З’ясовано, що розуміння механізму адміністративно-правового регулювання діловодства господарських організацій змінюється під впливом його прогресу в інших країнах світу та зокрема в країнах-членах ЄС.

Встановлено, що адміністративно-правове регулювання діловодства господарських організацій за кордоном здійснюється архівними установами, а нормативно-правова та методична база його реалізації складається з: 1) актів, що регламентують загальні засади політики держави у сфері інформації; 2) актів, що безпосередньо регламентують діловодство.

Зазначено, що на міжнародному рівні питання нормативного, методичного та наукового забезпечення керування документацією віднесено до компетенції Міжнародної Організації зі Стандартизації, нормативно-правові акти якої відобразились у змісті законодавчих актів і нормативних документів Австралії, Латвії, Великої Британії та інших країн. Наголошено, що основним керівним документом у сфері діловодства є стандарт ІSО 15489:2001 "Інформація та документація. Керування документацією," у напрямку адаптації з яким слід розвивати стандарт ДСТУ 4423: 2005 "Інформація та документація. Керування документаційними процесами".

Звернуто увагу, що значна кількість ключових міжнародних стандартів та норм, таких як міжнародні стандарти серії ISO:9000, ISO:14000, ISO/IEC 17799:2000, які присвячені адміністративно-правовому регулюванню діловодства взагалі, та господарських організацій зокрема, ще не впроваджено у законодавство України та практику адміністративно-правового регулювання діловодства господарських організацій. Запропоновано посилити використання міжнародного досвіду адміністративно-правового регулювання діловодства в Україні через адаптацію національного законодавства до міжнародного або за допомогою імплементування міжнародних норм у національну систему права.

У підрозділі 3.2 "Аналіз перспективного законодавства у сфері організації комп'ютерного супроводження сучасного діловодства господарських організацій та практики його розробки в Україні" проаналізовано перспективне законодавство, яке спрямоване на організацію комп'ютерного супроводження сучасного діловодства господарських організацій і вдосконалення його адміністративно-правового регулювання.

Наголошено, що проведення адміністративної реформи має супроводжуватися цілеспрямованим застосуванням нових інформаційних технологій у сфері державного управління, що можливе завдяки функціонуванню в Україні Електронного уряду. Зазначено, що одна із форм електронного урядування G2B – "Уряд для бізнесу" потребує впровадження електронного діловодства в господарських організаціях з метою налагодження зворотних зв’язків між урядом та господарськими організаціями. Запропоновано прийняття Законів України "Про Загальнодержавну програму впровадження електронного документообігу з використанням електронного цифрового підпису", "Про зовнішній адміністративно-інформаційний документообіг у сфері господарської діяльності".

Визначено, що організація комп'ютерного супроводження сучасного діловодства господарських організацій пов’язана з поняттям електронного діловодства, при якому документи створюються з використанням комп'ютерної техніки та спеціалізованого програмного забезпечення. Частиною електронного діловодства є електронний документообіг в господарських організаціях - процес створення, одержання, спільного використання, відстеження, ревізії, розподілу і зберігання документів та інформації. Доведено, що прискорення впровадження електронного документообігу в господарських організаціях має забезпечуватися впровадженням електронного документообігу з використанням електронного цифрового підпису, що істотно посилить взаємодію з юридичними особами органів державної влади, а також регулювання питання зовнішнього адміністративно-інформаційного документообігу, який відбувається між державними органами і юридичними особами під час реалізації адміністративних процедур.

Звернуто увагу, що реалізація цих напрямів не тільки оптимізує механізм адміністративно-правового регулювання діловодства господарських організацій, але й сприятиме реалізації Національної антикорупційної стратегії України на 2011-2015 роки закріпленої Указом Президента України від 21.10.2011 р. №1001/2011 та антикорупційної політики держави завдяки усуненню технічних бар'єрів та максимальної комп'ютеризації документообігу.

У підрозділі 3.3 "Аналіз перспективного законодавства у сфері відповідальності господарських організацій за порушення у сфері організації та здійсненні діловодства" з огляду на те, що Кодекс України про адміністративні правопорушення не передбачає адміністративної відповідальності за порушення в організації та здійсненні діловодства, проаналізовано перспективне законодавство у цій сфері.

Встановлено, що керівники господарських організацій залежно від виду діловодства, яке в них здійснюється, притягаються до відповідальності за порушення норм та стандартів у сфері організації та здійснення: 1) загального діловодства; 2) діловодства за зверненнями громадян; 3) електронного діловодства; 4) умов доступу до публічної інформації; 5) умов роботи з документами, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави; 6) архівної справи.

Обґрунтовано, що більшість проектів нормативно-правових актів у сфері діловодства покладають адміністративну відповідальність за порушення в організації та здійсненні діловодства на посадових (службових) осіб суб'єктів організації діловодства. При цьому відсутні положення, які б чітко встановлювали можливість застосування адміністративної відповідальності до господарських організацій, як суб’єктів організації діловодства. Наголошено, що врегулювання цього питання можливо у межах реформування інституту адміністративної відповідальності за: 1) проектом Кодексу про адміністративні проступки, із передбаченням адміністративної відповідальності юридичних осіб, а також видів адміністративних стягнень, які можуть бути накладені на юридичних осіб; 2) єдиним законом про діловодство, із визначенням суб’єкта адміністративної відповідальності за правопорушення в організації діловодства.

Запропоновано доповнення Глави 7 Кодексу України про адміністративні правопорушення ст. 92-2, що встановлюватиме адміністративну відповідальність за порушення в організації діловодства, недбале зберігання, умисне псування, несанкціоноване знищення, підроблення, приховування, розкрадання, незаконну передачу іншій особі службових документів, а також незаконний доступ до них.