ГОСПОДАРСЬКО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНИХ ВИЩИХ НАВЧАЛЬНИХ ЗАКЛАДІВ Автореферат

Розділ 1. Теоретичні засади господарсько-правового забезпечення діяльності державних вищих навчальних закладів присвячено дослідженню існуючих наукових поглядів на досліджувану тему, правової природи господарсько-правового забезпечення діяльності державних ВНЗ та аналізу їх правового становища.

У підрозділі 1.1. «Стан наукової розробленості проблем господарсько-правового забезпечення діяльності державних вищих навчальних закладів» досліджується генезис господарсько-правового регулювання діяльності державних ВНЗ. Встановлено, що проблемні питання недофінансування наукової діяльності, відсутність легального права державних ВНЗ бути суб’єктами інноваційної діяльності, виправлення невдалого правового механізму створення наукових парків, малих інноваційних підприємств, участі відокремлених наукових підрозділів державних ВНЗ в інноваційних відносинах досліджувались фрагментарно українськими та російськими вченими. Окремі питання участі державних ВНЗ у сфері господарювання досліджувалися науковцями, проте проблема господарсько-правового забезпечення їх діяльності залишається вкрай дискусійною. Серед наукових поглядів на досліджувану проблематику віддається перевага тим, згідно з якими державні ВНЗ не можна вважати суб’єктами господарювання, вони є лише негосподарськими організаціями, які мають право здійснювати господарську діяльність та розпоряджатися власними надходженнями від цієї діяльності на засадах господарського законодавства. Для повного уявлення господарсько-правового забезпечення діяльності державних ВНЗ наголошується на необхідності дослідження обсягу їх автономії стосовно здійснення ними та їх відокремленими підрозділами наукової та науково-технічної діяльності, організаційно-правових форм участі державних ВНЗ в інноваційних відносинах для висування низки нових гіпотез та продовження дослідження із заявленої проблематики. Наголошується, що подальша деталізація господарсько-правового регулювання участі державних ВНЗ у сфері інноваційного господарювання сприятиме одному із напрямів модернізації змісту Господарського кодексу України (далі - ГК України), інноваційного законодавства, а разом з ними і суттєвій модернізації Законів України «Про вищу освіту», «Про наукові парки» та законопроекту «Про вищу освіту».

У підрозділі 1.2 «Поняття та засоби господарсько-правового забезпечення діяльності державних вищих навчальних закладів» встановлено функціональне призначення господарсько-правового забезпечення діяльності державних ВНЗ (створення правових умов для комерційної реалізації результатів фундаментальних та прикладних наукових досліджень, в т.ч. у складі науково-господарських комплексів (об’єднань), та через створені відокремлені підрозділи з правом комерційної інноваційної діяльності та ін.) та обґрунтовано визначення відповідного поняття: це комплекс господарсько-правових засобів, призначених для реалізації ними, як негосподарськими організаціями, своїх об’єктивних та суб’єктивних прав, закріплених у законодавчих та локальних нормативно-правових актах, які забезпечують здійснення господарської діяльності в рамках мети їх створення та участь у комерціалізації результатів фундаментальних та прикладних наукових досліджень через відокремлені наукові підрозділи, малі інноваційні підприємства та наукові парки. На підставі аналізу відомих класифікацій господарсько-правових засобів виокремлено ті з них, які найбільш придатні для забезпечення діяльності ВНЗ та/або його підрозділів в умовах становлення економіки знань, зокрема: а) субстанціональні засоби (господарське законодавство, законодавство про освіту); б) засоби – юридичні факти (договори, встановлення суб’єктивних прав і обов’язків, заохочення, покарання); в) засоби процедурного характеру (ідентифікація відокремлених наукових підрозділів). Пропонується використання цих господарсько-правових засобів для забезпечення діяльності ВНЗ. Розв’язання державними ВНЗ такого завдання, як комерціалізація наукових результатів їх діяльності як товару, пропонується вирішити з використанням наступних господарсько-правових засобів: реалізація суб’єктивних прав та обов’язків ВНЗ на здійснення господарської діяльності та розпорядження власними надходженнями, створення ними відокремлених наукових підрозділів як суб’єктів інноваційної діяльності; запровадження договорів про ДПП у сфері вищої освіти; заохочення суб’єктів господарювання до створення з ВНЗ наукових парків та малих інноваційних підприємств.

У підрозділі 1.3. «Правове становище державних вищих навчальних закладів як суб’єктів господарського права» при з’ясуванні низки суб’єктивних організаційно-майнових прав і обов'язків державних ВНЗ розглядаються прояви ознак суб’єктів господарювання (майнова відокремленість, організаційна єдність, безпосереднє здійснення господарської діяльності, господарська компетенція, відповідальність за результати господарської діяльності) у правовому становищі державних ВНЗ. З’ясовано, що освітнім законодавством майно за державними ВНЗ закріплюється на праві оперативного управління, що притаманне державним та комунальним підприємствам некомерційного характеру діяльності. Автономія державних ВНЗ передбачає самостійне визначення ними організаційної структури, тобто ця ознака також повною мірою проявляється у становищі ВНЗ, як і в певних суб’єктів господарювання.

Аналізуються за змістом види платних послуг, які можуть надавати державні ВНЗ. Виявлено, що надання лише певних з них вважається господарською діяльністю, яка відповідає меті й завданням їх створення.

Встановлено, що стосовно господарської компетенції освітнє законодавство наділяє державні ВНЗ лише окремими повноваженнями, які проявляються у самостійному укладенні від свого імені договорів з фізичними і юридичними особами, у встановленні розміру оплати за освітні та інші послуги, у використанні бюджетних коштів та коштів від платних послуг, у реалізації як товару результатів своєї наукової діяльності, в здійсненні зовнішньоекономічної діяльності, в можливості створення відокремлених підрозділів, створенні наукових парків та інших юридичних осіб, участі в господарських об’єднаннях, у т.ч. з іноземними партнерами. Систематизовано господарські права й обов’язки державних ВНЗ та запропонована їх конкретизація у статуті.

Внаслідок аналізу проблематики юридичної відповідальності державних ВНЗ удосконалено підхід до вирішення питання про обсяг юридичної відповідальності за зобов'язаннями таких ВНЗ, а саме: запропоновано, по-перше, відтворити раніше існуючий законодавчий підхід до відповідальності установ не всім майном, а лише коштами та для бюджетних коштів - в межах статей кошторису, по-друге, розширити обсяг відповідальності державного ВНЗ за господарськими зобов’язаннями при здійсненні платних послуг та господарської діяльності, а саме задоволення вимог кредиторів власними коштами, які є в його розпорядженні.

Наголошується, що поняття ВНЗ не можна зводити лише до поняття юридичної особи, як це передбачено освітнім та цивільним законодавством, оскільки вони беруть участь і в приватноправових, і в публічно-правових відносинах. У правовому становищі державних ВНЗ мають місце ознаки господарських організацій в тому ж обсязі, що й у державних підприємств некомерційного характеру лише з обмеженням здійснення господарської діяльності в рамках мети їх створення та меж відповідальності за своїми зобов’язаннями. Обґрунтовано визначення державного ВНЗ як учасника господарських відносин та необхідність закріплення його в законодавстві. Відповідне формулювання пропонується закріпити в ч.4 ст.23 Закону України «Про вищу освіту» та введення ст. 131¹ ГК України в новій редакції, в якій передбачити правовий статус державних ВНЗ як учасників відносин у сфері господарювання.

Розділ 2. Господарсько-правові засоби забезпечення діяльності державних вищих навчальних закладів містить п’ять підрозділів, в яких аналізується та конкретизується зміст та сутність засобів господарського впливу на діяльність державних ВНЗ при здійсненні ними господарської діяльності, активізацію їх участі (в т.ч. відокремлених підрозділів) в інноваційних відносинах як на договірній, так і корпоративній основі, а також розширення автономії над власними надходженнями державних ВНЗ.

У підрозділі 2.1. «Реалізація суб’єктивного права державних вищих навчальних закладів на здійснення господарської діяльності» проводиться генезис об’єктивного права ВНЗ на здійснення господарської діяльності в історичному аспекті та розглядаються дії з надання платних послуг державних ВНЗ як різновид господарської діяльності.

З’ясовано, що ВНЗ здійснювали платну, в т.ч. господарську діяльність, з самого початку їхнього існування, право на отримання якої, наприклад, у 80-х роках XX ст. було закріплене в союзному законодавстві. В 90-ті роки українське законодавство передбачає для державних ВНЗ надання платних послуг, до яких включаються як послуги негосподарського призначення, так і види господарської діяльності. Наголошується, що платні послуги ВНЗ водночас мають достатньо спільних характеристик, проте й певну відокремленість між собою, що не дозволяє досліджувати їх як один об'єкт правового регулювання. Тому обґрунтована неможливість використання терміна «господарська діяльність» за всіма видами платних послуг ВНЗ, в т.ч. освітніми.

Внаслідок проведеного дослідження доведено, що з урахуванням ознак господарської діяльності надання лише певних видів платних послуг можна вважати господарською діяльністю, види якої обмежені функціональною спрямованістю закладу. Господарською діяльністю визнається надання платних послуг, які відносяться до сфер суспільного виробництва, таких як агропромисловий комплекс, транспорт, будівництво, машинобудування, приладобудування, обробна промисловість тощо, тобто до галузей сфери матеріального виробництва. Обґрунтовується, що проявляються вони не лише в наданні послуг, а й у виготовленні та реалізації продукції (виробництво і реалізація дослідної, промислової, наукової, науково-технічної, інноваційної продукції, техніки, обладнання, приладів та устаткування, що виготовлені за власними технологіями, виготовлення та реалізація товарів народного споживання, вирощування й реалізація сільськогосподарської продукції) та виконанні робіт (проведення робіт з діагностики, стандартизації і сертифікації технологічних процесів, обладнання та матеріалів, збір лікарських рослин, вирощування елітних сортів рослин, будівництво, виготовлення та ремонт меблів, побутових столярних виробів, садово-городнього інвентарю, виконання вантажно-розвантажувальних робіт, ремонт і технічне обслуговування автомобілів). Також обов’язковими ознаками цієї діяльності є платність, професійність її здійснення із забезпеченням збалансованості численних як державних і суспільних інтересів, так і потреб державних ВНЗ.

Запропоновано визнавати господарською діяльністю лише дії з надання тих платних послуг ВНЗ, які віднесені до сфери матеріального суспільного виробництва й спрямовані в т.ч. на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт, здійснюються на професійних засадах, мають цінову визначеність і поєднують як інтереси ВНЗ, так і публічні інтереси держави та територіальної громади. Спираючись на таке виокремлення, запропоновано з метою повноти реалізації суб’єктивного права ВНЗ закріпити в освітньому законодавстві окреме право державних ВНЗ на здійснення господарської діяльності, в рамках статутних цілей та завдань.

Запропоновано зміну назви та редакцію ст. 65 та ч.2 ст.29 Закону України «Про вищу освіту» та відповідні зміни в законопроекті «Про вищу освіту».

У підрозділі 2.2. «Здійснення права на розпорядження власними надходженнями державних вищих навчальних закладів» аналізуються повноваження державних ВНЗ щодо розпорядження коштами, які він отримує від освітніх платних послуг та господарської діяльності без погодження з уповноваженим органом.

Аналізуючи висновки науковців про доцільність закріплення за всіма можливими формами майна державних установ декількох правових режимів, а не одного загального, доведено, що встановлення різних правових режимів на всі економічні види майна державних установ є неприйнятним з практичної точки зору бухгалтерського обліку. Враховуючи пропозицію відтворення юридичної відповідальності державних ВНЗ лише за рахунок коштів, пропонується розмежовувати та встановлювати подвійний правовий режим лише на кошти, державних ВНЗ, виходячи з джерел їх походження, бо майно набуте завдяки платних послуг та господарській діяльності не враховується в бухгалтерському балансі державного ВНЗ окремо від майна, набутого за кошти державного бюджету, а отже визначити його можна лише теоретично або здійснивши перевірку.

Встановлено, що такий розподіл розмежування фінансів дозволить кошти, отримані від освітніх платних послуг понад держзамовлення та від господарської діяльності, вважати власними надходженнями з акумулюванням їх на рахунках в установах банку та закріпленням на праві господарського відання. Розвиваючи можливості реалізації права державного ВНЗ та його відокремлених НДЛ на здійснення комерційної науково-інноваційної діяльності обґрунтовуються підстави для скасування казначейського контролю за власними надходженнями державних ВНЗ. Обґрунтовано, що автономний правовий режим на ці доходи забезпечує оперативність у придбанні необхідного обладнання для проведення наукових досліджень, спрямування їх на створення спільних міжкафедральних або міжвузівських наукових фондів для фінансування виконання сумісних проектів по створенню відповідних інновацій або Центрів трансферу технологій при крупних (або спеціалізованих) ВНЗ. Відповідне право пропонується закріпити у ст. 63 та 64 Закону України «Про вищу освіту».

У підрозділі 2.3. «Відокремлення наукових підрозділів державних вищих навчальних закладів як учасників інноваційних відносин» досліджуються правові засади участі державних ВНЗ та його НДЛ в інноваційних відносинах, які потребують удосконалення.

Встановлено, що в рамках мети та основних завдань ВНЗ мають право здійснювати наукову, науково-технічну діяльність інноваційного характеру, в т.ч. дослідно-конструкторські, випробувальні, інженерні, технологічні роботи з можливим виготовленням дослідних зразків, залучати до цього власні інтелектуальні та майнові цінності, доводити результат інноваційної діяльності до стану інноваційного продукту, придатного до безпосереднього впровадження та його реалізовувати.

Обґрунтовано, що для державних ВНЗ IV рівня акредитації участь в інноваційних відносинах має бути обов’язковим завданням, тому пропонується при присвоєнні ВНЗ IV рівня акредитації та наданні правового статусу дослідницької установи передбачити норму, яка закріплює для них такий показник, як «кількість впроваджень об’єктів інтелектуальної власності ВНЗ у виробництво як інновації», про що внести відповідні зміни в ч.5 ст.62 Закону України «Про вищу освіту».

Узагальнення практики функціонування ВНЗ показує, що наукову, науково-дослідну діяльність, у т.ч. інноваційного характеру, на високопрофесійному рівні здійснюють численні вузькоспеціалізовані НДЛ, для яких інноваційна діяльність може бути основним видом діяльності. Спираючись на сутність законодавчого визначення інноваційної діяльності, яка зводиться до комерціалізації результатів наукових досліджень та розробок, пропонується (для збільшення інвестицій в наукову діяльність державних ВНЗ та продукування їх результатів у виробництво) передбачити на законодавчому рівні право державних ВНЗ через наукові підрозділи здійснювати інноваційну діяльність комерційного характеру. При цьому з правом цільового використання ними отриманих доходів на: інвестування в нові дослідження; оформлення права інтелектуальної власності на результати досліджень; інформаційно-технологічне переоснащення лабораторій тощо. З’ясовано, що законодавством України правовий статус НДЛ ВНЗ як учасників інноваційних відносин не конкретизовано. Запропоновано ідентифікацію їх правового становища як відокремлених підрозділів з правом здійснення ними наукової та науково-технічної діяльності інноваційного характеру в режимі комерційної господарської діяльності, з відкриттям їм окремого рахунку в установах банку та цільовим використанням отриманих коштів. Обґрунтовується закріплення відповідних повноважень державних ВНЗ у ст.29, 30, 61 та 65 Закону України «Про вищу освіту». Після скасування законоположень про правовий статус відокремлених підрозділів в ГК України пропонується МОНмолодьспорту України впровадити підзаконне нормативно-правове регулювання діяльності відокремлених підрозділів ВНЗ. Зокрема наведено аргументи щодо прийняття Примірного положення про відокремлений науковий підрозділ, структуру та зміст якого запропоновано.

Запропоновано визнати відокремлені наукові підрозділи державних ВНЗ IV рівня акредитації суб’єктами інноваційної діяльності. Враховуючи, що за існуючим інноваційним законодавством суб'єктами інноваційної діяльності є лише юридичні та фізичні особи, пропонується доповнити перелік зазначених в законодавстві осіб, ще однією категорією, а саме – відокремлені наукові підрозділи ВНЗ, які провадять інноваційну діяльність і (або) залучають для цього майнові та інтелектуальні цінності, передбачивши їх у ст.5 Закону України «Про інноваційну діяльність».

У підрозділі 2.4. «Впровадження державно-приватного партнерства у сфері вищої освіти» аналізується досвід укладання та виконання договорів про ДПП у різних країнах світу (Швейцарії, Російській Федерації, США, Великобританії, ФРН, Італії, Канаді, Франції, Японії). Доведено його придатність до запровадження в Україні у частині розширення складу учасників договору про ДПП на стороні державного партнера, зокрема державних університетів та наукових й науково-інформаційних центрів у складі університетів. Наведено приклади їх успішного функціонування за кордоном як організацій некомерційного сектора в якості цих суб’єктів. Акцентовано увагу на неадекватності господарського законодавства України стосовно використання існуючих договірних форм ДПП у сфері вищої освіти на основі того, що в рамках обсягу бюджетного та позабюджетного фінансування державних ВНЗ, останнє значно перебільшує державне, проте в законодавстві про ДПП взагалі не окреслено цю сферу для застосування в ній ДПП (тоді як сфера охорони здоров’я, туризму, культури, спорту є об’єктами ДПП). Запропоновано доповнити ст. 4 Закону України «Про державно-приватне партнерство» такою сферою, як «вища освіта». Встановлено неспівпадання положень освітнього законодавства про можливість фінансування освіти за рахунок приватних партнерів з наявним суб’єктно-об’єктним складом типових та примірних договорів, затверджених до реалізації в Україні. Наводяться пропозиції щодо укладання у сфері вищої освіти трьох типів договорів з приватними партнерами: а) на створення й комерційну реалізацію інноваційного продукту; б) на фінансування професійної освіти за персональними програмами; в) на реконструкцію та переобладнання НДЛ ВНЗ. Обґрунтовано пропозицію щодо опосередкування їх через примірні форми договорів та запропоновано їх структури. Наводяться докази на користь виокремлення двох основних підходів до інтерпретації ВНЗ у договірних відносинах ДПП – за об'єктним та суб'єктним критерієм.

У підрозділі 2.5. «Сприяння комерціалізації наукових досліджень державних вищих навчальних закладів» досліджено можливі організаційно-правові форми впровадження результатів наукових досліджень на комерційній основі та запропоновано засоби стимулювання до участі в них державних ВНЗ та суб’єктів господарювання. Виявлено можливі організаційно-правові форми інтеграції державних ВНЗ з виробниками їх об’єктів інтелектуальної власності: навчально-науково-виробничі комплекси як добровільні господарські об’єднання; інноваційні структури договірного типу на підставі договору про спільну діяльність між державним ВНЗ та іншими суб’єктами господарювання; науковий парк; юридичні особи, що здійснюють свою діяльність відповідно до напрямів навчально-науково-виробничої діяльності ВНЗ. Встановлено, що право державних ВНЗ на створення підприємств для впровадження результатів їх інтелектуальної власності не може бути реалізоване в межах чинного освітнього, господарського та інноваційного законодавства, оскільки не існує дієвого й ефективного правового механізму, що сприяв би створенню державними ВНЗ спільно з іншими суб’єктами господарювання малих інноваційних підприємств.

Піддано критиці Закон України «Про наукові парки», який ініціював процес потенційного запровадження об’єктів інтелектуальної власності ВНЗ у виробництво, проте не передбачив створення ВНЗ малих інноваційних підприємств. Критично розглядається передбачений в ньому правовий статус наукового парку лише як юридичної особи корпоративного типу. На підставі систематизації можливих організаційно-правових форм здійснення інноваційної діяльності державними ВНЗ запропоновано вдосконалити правовий статус наукового парку як корпоративного підприємства або як договірного чи статутного об’єднання ВНЗ з іншими суб’єктами господарювання в нормативно-явочному порядку з повідомленням МОНмолодьспорту України. Такий науковий парк стане центром трансферу технологій в певному регіоні, до якого, в т.ч. будуть входити малі інноваційні підприємства, одним із засновників якого є ВНЗ. Обґрунтовано закріплення загального статусу наукового парку в ст. 127 ГК України (існуючу ст.127 вважати ст.127 прим.1) та внесення певних змін у Закон України «Про наукові парки» щодо його правового статусу та порядку створення державними ВНЗ та науковими установами малих інноваційних підприємств. Запропоновано стимулювання суб’єктів господарювання до інтеграції з державними ВНЗ шляхом розповсюдження на науковий парк та на малі інноваційні підприємства пільг щодо сплати податків та зборів, передбачених для державних ВНЗ та надання пільгового кредитування їх інноваційних проектів.