КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ОСНОВИ ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО ПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначається мета та завдання, окреслюється об’єкт і предмет дослідження, методологія здійсненого наукового аналізу, формулюються наукова новизна й основні положення дисертації, що виносяться на захист, наголошується на теоретичній та практичній значимості роботи, наводяться дані щодо апробації й авторських публікацій результатів дослідження, а також вказується структура та обсяг роботи.

Розділ 1. «Теоретичні та історичні аспекти форми державного правління» складається із 4-х підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Поняття форми державного правління в конституційному праві» проаналізовано праці вітчизняних і зарубіжних науковців щодо поняття «форма державного правління». Розглянуто класифікацію форм державного правління, починаючи з античної доби до сьогодення. Проаналізовано роботи Платона, Аристотеля, Цицерона, Полібія, Н. Макіавеллі, Б. Спінози, Дж. Локка, Ш. Монтеск’є, К. Левенштейна, Ж.‑Ж. Руссо, Ж. Бюрдо, М. Вебера. Розглянуто класифікацію форми державного правління, яку запропоновали Г. Алмонд, С. Айзенштадт, Д. Петер. Вивчено підходи щодо поділу форми державного правління російських вчених: К. Гаджиєва, І. Гомерова, Р. Мухаєва, Е. Григоніса та інших.

Друга половина XIX – поч. XX ст. – це період найбільшого розквіту в юридичній науці вчення про державу. З українських діячів, які зробили значний внесок у розвиток політичної та правової думки, необхідно назвати М. Драгоманова, М. Костомарова, Г. Андрузького, І. Франка, Л. Українку, М. Грушевського, В. Винниченка. З російських вчених: В. Соловйова, Б. Чичеріна, П. Новгородцева; західних: Д. Остіна, К. Бергбома, П. Лабанда, А. Есмена, Г. Кельзена, Р. Ієрінга, Л. Гумпловича, Є. Ерліха, Р. Паунда, К. Ллевелліна, Д. Френка, Л. Дюгі та багато інших. Зазначається, що форма держави не може існувати сама по собі. Серйозний вплив на впровадження тієї чи іншої форми державного правління мають соціально-економічна та політична ситуація, культурні традиції, історичні передумови, національні особливості, які притаманні конкретній державі.

Вказано, що найважливішим у визначенні форми державного правління є закріпленні в Конституції та відповідних законах повноваження глави держави та глави уряду у сфері виконавчої влади. Республіка має три основні форми державного правління – президентську, парламентську та змішану, яка в свою чергу поділяється на парламентсько-президентську та президентсько-парламентську. Визначені основні правові ознаки за парламентською, президентською та змішаною формою державного правління.

Дисертантом запропоноване авторське визначення форми державного правління, відповідно до якого вона розглядається як одна зі складових діяльності держави в частині забезпечення організації, способу, порядку взаємовідносин між вищими органами виконавчої, судової та законодавчої влади.

У підрозділі 1.2. «Реалізація принципу поділу влади за різними формами державного правління» розглянуто історичну ретроспективу теорії поділу державної влади. Проаналізовано науково-теоретичні положення щодо сутності поділу державної влади. Зазначається, що позиції вчених щодо домінуючої або провідної ролі будь-якої з гілок влади, жодним чином не відповідають сучасному розумінню поділу державної влади. Автор досліджує становлення, конституційно-правове закріплення та реалізацію конституційних засад поділу державної влади за різними формами державного правління. Зазначено, що «жорсткий» поділ влади за будь-якої розстановки політичних сил унеможливлює надмірну концентрацію влади в руках окремої владної структури і характерний для країн з президентською формою державного правління. Але ж властивий президентській формі правління «жорсткий» поділ влади спрацьовує не за всіх умов. Ця форма правління у чистому вигляді отримала порівняно невелике поширення. Встановлено, що система стримувань і противаг спрямована на налагодження відносин між гілками влади, таким чином, не дозволяючи розбалансувати державний механізм.

Зазначається, що принцип поділу влади є лише одним із засобів її обмеження. Цей механізм блокує можливість виникнення авторитарного правління, але у повній мірі він спрацьовує, як механізм стримувань і противаг, лише в демократичному суспільстві за умов стабільної соціально-політичної та економічної ситуації. Однією з головних особливостей поділу влади в Україні є надмірна персоналізація. На практиці здійснення поділу державної влади відбувається не у відповідності до його наукового значення.

У підрозділі 1.3. «Форми державного правління (європейський досвід)» проаналізовано конституції європейських країн (конституційно визначений порядок формування уряду і порядок заміщення глави держави, а також повноваження, за змістом яких встановлюються взаємозв’язки між главою держави, парламентом і урядом). Визначено форми державного правління в цих країнах за їх конституційними ознаками, а також механізмами формування державної влади. Європейські держави за формою правління поділяються на:

– монархії: парламентська монархія (Королівство Бельгія, Королівство Данія, Королівство Іспанія, Князівство Ліхтенштейн, Князівство Монако, Королівство Нідерландів, Королівство Норвегія, Сполучене Королівство Великої Британії і Північної Ірландії, Королівство Швеція); абсолютна теократична монархія (держава-місто Ватикан); дуалістична монархія (Велике Герцогство Люксембург);

– республіки: парламентська республіка (Республіка Албанія, Греція, Естонська Республіка, Італійська Республіка, Латвійська Республіка, Республіка Мальта, Республіка Молдова, Федеративна Республіка Німеччина, Республіка Сербія, Турецька Республіка, Угорщина, Республіка Чорногорія, Чеська Республіка); президентська республіка (Республіка Кіпр); парламентсько-президентська (Австрійська Республіка, Республіка Болгарія, Боснія та Герцеговина, Ірландія, Республіка Ісландія, Литовська республіка, Республіка Македонія, Республіка Польща, Румунія, Словацька Республіка, Республіка Словенія, Фінляндська Республіка, Республіка Хорватія); президентсько-парламентська (Азербайджанська Республіка, Республіка Білорусь, Республіка Вірменія, Грузія, Республіка Казахстан, Португальська Республіка, Російська Федерація, Україна, Французька Республіка); директоріальна республіка (Республіка Сан-Марино, Швейцарська Конфедерація); парламентський співпринципат (Князівство Андорра);

Зазначено, що в країнах з парламентською формою державного правління глава держави обирається двома способами – парламентом, або за участю парламенту. Обрання президента парламентом (Албанія, Греція, Чехія, Угорщина, Латвія, Мальта, Туреччина, Молдова). Процедура обрання глави держави за участю парламенту конституційно закріплена в Естонії, Італії (обирається парламентом на спільному засіданні його членів. У виборах приймають участь по три делегати від кожної області, які обираються обласною радою з забезпеченням представництва меншості), Німеччині (обирається спеціально скликаними Федеральними зборами). Проаналізовано та зроблено висновки, що більшість країн, які нині мають змішану форму державного правління, виникли в результаті кризових для держави подій.

У підрозділі 1.4. «Питання форми державного правління в історії України» детально розглянуто форми державного правління і головні інститути та чинники, які визначають її від часів перших ранньофеодальних державних утворень до часів сучасної України. Зазначено, що за формою правління Кіммерія була монархічно-республіканською державою. У Скіфії форму державного правління називали військовою демократією. На початку існування Київської Русі вона мала свою власну політичну структуру – монархію. Після того, як Я. Мудрий розділив територію своєї держави на п’ять князівств, така форма правління отримала назву колективного сюзеренітету. Таким чином, у Київській Русі сформувалася така форма державного правління, за якої існував поділ влади між певними гілками. Фактично державна влада в Київській Русі вміщала в собі суміш рис монархії (княжа влада), аристократії (боярська влада) та демократії (віче). Зазначено, що власний державний устрій та система органів державного управління в Україні в другій половині XIV – першій половині XVII ст. були відсутні. Вони були такими, як у державах, до складу яких входили українські землі. Доведено, що всі державно-правові явища, не є винятком і встановлення у державі тієї чи іншої форми правління, підпорядковуються загальній закономірності розвитку суспільства. І щоб визначити для держави оптимальний варіант форми державного правління необхідно акумулювати весь попередній досвід. Проаналізовано документи і Конституції УНР (1919 р.) та УРСР (1929, 1937 і 1978 рр.), які надали змогу визначити форму правління та взаємодію гілок влади в Україні в той чи інший період.

Розділ 2. «Форми державного правління в Україні від дня проголошення її незалежності» складається з 4-х підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Існування президентсько-парламентської форми державного правління в Україні» зазначено, що близька до стандартів законотворчості демократичних парламентів країн світу законодавча діяльність почалася з Верховної Ради України 1-го скликання (1990 р.). Зроблено порівняльний аналіз двох проектів Конституції України від 1 липня 1992 року та 26 жовтня 1993 року. Зазначено, що за номінального використання конституційних норм та механізмів, прийнятих в європейських демократіях, Конституцією України 1996 року закріплено внутрішньо незбалансовані норми, які наділяли повноваженнями главу держави, що фактично давали можливість бути йому керівником виконавчої влади. Також проблема в тому, що Кабінет Міністрів України міг здійснювати свою діяльність без затвердженої парламентом програми та без можливості висловлення вотуму довіри його новосформованому складу. Це означало, що конституційна конструкція влади суттєво обмежувала можливості Верховної Ради України в реальних важелях впливу на діяльність виконавчої влади. Далі поділ влади в положеннях Конституції України проведений у такий спосіб, що виконавча влада, фактично очолювана Президентом України, не врівноважувалась іншими гілками влади. Це випливає з того, що глава держави призначає усіх членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади; він самостійно скасовує акти Кабінету Міністрів України та Ради Міністрів АРК. Наряду з представницькими функціями глава держави наділений значним обсягом управлінських повноважень. Таким чином, спостерігається порушення балансу в системі стримувань і противаг, законодавча і виконавча гілки влади перестають стримувати одна одну та не можуть запобігати концентрації влади в одних руках. За Конституцією Україна – президентсько-парламентська республіка. Але форма державного правління в Україні аналізованого періоду своєю владною моделлю істотно відрізняється від президентсько-парламентської форми правління інших європейських держав.

У підрозділі 2.2. «Становлення парламентсько-президентської форми державного правління в Україні та її скасування» проаналізовано внесені зміни до Конституції 2004 року, зокрема, розподіл функцій і повноважень між трьома гілками влади. Зазначено, що конституційна та політична реформи – це різні реформи, які мають різні завдання, але тісно взаємопов’язані. Зв’язок між ними спостерігається у конкретному змісті, який встановлюється цілями політичної та конституційної реформи. Визначено сферу взаємовідносин між Президентом України та Верховною Радою України, Президентом України та Кабінетом Міністрів України, Президентом України та судовою гілкою влади. Зазначено, що головною проблемою конституційної реформи було збереження двох достатньо сильних владних центрів на вищому рівні. Конфлікт між системою виконавчої влади на чолі з Президентом України і парламентом змінився відкритим протистоянням між Президентом України і Кабінетом Міністрів України, який спирається на підтримку парламентської більшості. Зазначено, що в Україні існує недооцінка партійної системи, як механізму формування державного правління. Встановлено, що однією із причин неготовності України до парламентсько-президентської та парламентської форми державного правління є недостатньо розвинена партійна система, що є необхідною умовою ефективного існування вищезазначених форм державного правління. Проведено аналіз прийнятого Рішення Конституційного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222–IV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України).

У підрозділі 2.3. «Питання форми державного правління в Україні у висновках Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеціанська Комісія)» досліджуються висновки та рекомендації Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеціанська Комісія). Проаналізовано висновки Венеціанської Комісії щодо законів та законопроектів, які стосуються форми державного правління в Україні, а саме: Висновки щодо проектів Конституції України; Висновки щодо законопроектів про внесення змін до Конституції України; Висновки щодо проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України»; Висновок щодо проекту Закону України «Про Кабінет Міністрів України»; Висновок щодо проекту Закону України «Про Кабінет Міністрів України та центральні органи виконавчої влади України»; Висновок щодо проекту Закону України «Про судоустрій України» та проекту Закону України «Про статус суддів України». Вказується, що не потрібно обмежувати судову реформу рівнем законодавства, а необхідно провести глибоку конституційну реформу з метою закладення міцних підвалин сучасної та ефективної судової системи у повній відповідності з європейськими стандартами. Зазначено, що парламентська модель формування та функціонування уряду не передбачає стороннього впливу.

У підрозділі 2.4. «Шляхи вдосконалення форми державного правління в Україні» визначено основні напрямки вдосконалення форми державного правління. Зазначається, що одним із важливих питань, яке стоїть перед Україною, – це вибір оптимальної моделі форми державного правління. Зазначене питання вирішується шляхом вдосконалення законодавства України з тим, аби органи державної влади співпрацювали як злагоджений механізм. Проаналізовано оновлену редакцію Закону «Про Кабінет Міністрів України». Недоліками нового Закону «Про Кабінет Міністрів України» визначено такі моменти: відсутність строків подання Президентом до парламенту кандидатури на посаду Прем’єр-міністра; Закон не визначає, коли урядом подається Програма діяльності для затвердження парламентом, не зазначено, що Програму діяльності готує новосформований уряд на весь період своїх повноважень; контрасигнація, яка має бути, і є в більшості країн одним з найважливіших елементів у конституційному механізмі стримувань і противаг, із прийняттям цього Закону перетворюється у формальне підписування урядовцями указів Президента. Автор визначає важливі завдання, які стоять перед Україною для пошуку ефективної моделі форми державного правління. Насамперед це стосується заповнення правових прогалин, що залишилися з 1996 року, таких як прийняття законів, спрямованих на законодавче визначення організації та порядку функціонування органів державної влади, прямо передбачених Основним Законом України або опосередковано зумовлених ним. Йдеться, зокрема, про закони України: «Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» та «Про нормативно-правові акти». Автором виділено одну з основних причин неефективності форми державного правління, передбаченої Конституцією України 1996 року, яка полягає в тому, що не були прийняті всі необхідні закони у найбільш важливих публічно-правових сферах. Зазначається, що вдосконалення форми державного правління в Україні має здійснюватись шляхом удосконалення законів, які регулюють належним чином суспільні відносини у цій сфері. До них слід віднести закони України: «Про місцеві державні адміністрації», «Про прокуратуру», «Про Конституційний Суд України» тощо. Вказується, що передбачений Конституцією України порядок формування Вищої ради юстиції не відповідає міжнародним стандартам, тому що в цьому органі не забезпечується присутність більшості суддів, які призначаються самими суддями. Аналізуються та надаються рекомендації щодо адміністративної та судової реформи.