МІЖНАРОДНО-ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, зв’язок роботи з науковими програмами, темами, планами, визначаються його мета та завдання, об’єкт і предмет, методологічні засади, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наведені дані щодо апробації та публікації результатів проведеного дослідження, структури та обсягу роботи.

Розділ 1. «Корупція як міжнародне правопорушення», присвячений визначенню поняття корупції як міжнародного правопорушення та вивченню й правовому аналізу процесу формування міжнародно-правового механізму протидії корупції, складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Поняття корупції як міжнародного правопорушення» встановлено зміст поняття категорії «корупція» з міжнародно-правової точки зору, а також досліджено правову природу цього явища як міжнародного правопорушення.

На основі проведеного аналізу автором зроблено висновок про те, що дати вичерпне визначення поняття корупції є досить складним завданням, оскільки кваліфікація діянь як корупційних змінюється залежно від цінностей і особливостей різних культур. Зокрема, Конвенція ООН проти корупції 2003 р., яка наразі є найважливішим глобальним антикорупційним актом, передбачає описовий підхід до визначення поняття корупції через характеристику її форм. Тому доцільно дати авторське визначення цього явища, виходячи із його розуміння у вузькому та широкому сенсі.

У вузькому сенсі корупцію можна розглядати як неправомірну поведінку посадових осіб у державному або приватному секторах, що проявляється в порушенні покладених на них посадових обов’язків та має на меті отримання будь-яких переваг для себе або третіх осіб. Однак цей підхід визначає лише активну корупцію та не враховує пасивну, яка полягає у пропозиції, обіцянці або наданні чогось із метою впливу на державну посадову особу при виконанні її службових обов’язків.

У результаті здійсненого дослідження доведено, що в сучасному світі корупція є злочином міжнародного характеру, тобто таким суспільно-небезпечним діянням, криміналізація якого передбачена міжнародними договорами та об’єктом посягання якого є нормальні відносини між державами у конкретній сфері.

У підрозділі 1.2. «Становлення міжнародно-правового механізму протидії корупції» автором визначено та проаналізовано основні етапи процесу формування і розвитку такого механізму.

За результатами дослідження встановлено, що перший етап – зародження міжнародного механізму протидії корупції (1950 – 60-ті рр.) – характеризується підвищенням уваги міжнародних організацій, перш за все ООН, до необхідності боротьби з підкупом державних посадових осіб у сфері міжнародних комерційних та фінансових операцій. У цей час боротьба з корупцією стала одним із пріоритетних напрямів політики ряду держав світу.

Другий етап, умовно названий етапом національно-правового регулювання протидії міжнародній корупції, можна віднести до 1970-х рр. У цей період із метою встановлення нового міжнародного економічного порядку ООН робить спроби вироблення юридичного визначення корупції і підготовки універсальної міжнародної угоди з боротьби з незаконними виплатами та іншими видами корупційної практики. На цьому етапі не було прийнято жодного міжнародного нормативно-правового акта конвенційного характеру щодо протидії корупції. Це явище розглядалося, у першу чергу, як питання внутрішнього, а не міжнародного значення. Звісно, у національному законодавстві більшості країн світу містилися заборони певних корупційних дій на їхній території, зокрема підкупу державних службовців. Водночас законів, які б забороняли підкуп іноземних державних посадових осіб, прийнято не було.

Єдиним винятком стало прийняття у 1977 р. Закону США про боротьбу з корупцією у міжнародній діяльності (Закону про корупцію за кордоном). Цей законодавчий акт було спрямовано на запобігання підкупу іноземних державних посадових осіб корпораціями та громадянами США. Встановлено, що на час прийняття цього Закону його положення носили вкрай інноваційний характер, відтак внаслідок інтернаціоналізації США його положень цей документ став моделлю для правотворчості як на національному, так і на міжнародному рівнях.

Третій етап становлення міжнародного механізму протидії корупції – етап інтернаціоналізації антикорупційних норм (1980 – 2003 рр.) – характеризується активізацією роботи в рамках універсальних та регіональних міжнародних організацій із розробки заходів протидії корупції. Результатом такої діяльності стало прийняття цілого ряду нормативно-правових актів як «жорсткого» (договорів і конвенцій), так і «м’якого» характеру (рекомендацій, резолюцій, інструкцій і декларацій), підготовлених та прийнятих у рамках таких організацій, як ООН, Рада Європи, ОЕСР, Організація Американських Держав, Африканський Союз та Європейський Союз.

Четвертий – сучасний етап – можна охарактеризувати як етап універсалізації антикорупційних норм. Він розпочався у 2003 р., коли було прийнято перший універсальний міжнародний договір у цій сфері – Конвенцію ООН проти корупції. Варто відзначити, що на цьому етапі становлення міжнародного антикорупційного механізму окремим чинником, який спонукає міжнародну спільноту до боротьби з корупцією, є негативне ставлення широкої громадськості до явища корупції та активна позиція громадянського суспільства у цьому процесі. Саме на цьому етапі визначну роль у формуванні загальносвітової стратегії протидії корупції починають відігравати міжнародні неурядові організації, зокрема Transparency Inte
ational та Global Witness. З’ясовано, що сучасний етап розвитку міжнародно-правового механізму протидії корупції характеризується також значним контролем міжнародної торгівлі з боку транснаціональних корпорацій (ТНК). Це призвело до ситуації, коли хабарництво стало ефективним інструментом для отримання неправомірних конкурентних переваг.

Розділ 2. «Міжнародний нормативний механізм протидії корупції» складається з трьох підрозділів та присвячений розгляду та аналізу механізму нормативно-правового регулювання протидії цьому явищу на міжнародному універсальному, міжрегіональному та європейському рівнях, а також у рамках міжамериканського та африканського регіонів.

У підрозділі 2.1. «Нормативно-правове регулювання протидії корупції на міжнародному універсальному та міжрегіональному рівнях» проаналізовано досвід міжнародно-правового співробітництва держав у рамках ООН, ОЕСР та ФАТФ.

У 2000 р. була прийнята Конвенція ООН проти транснаціональної організованої злочинності, яка набула чинності 29 вересня 2003 р. Ця Конвенція, не даючи визначення самої корупції, водночас розрізняє активний і пасивний підкуп державних посадових осіб, а також активний і пасивний підкуп посадових осіб іноземних держав або співробітників міжнародних організацій, визнаючи при цьому існування й інших форм корупції.

Цілком зрозуміло, що такого механізму на універсальному рівні було недостатньо, і у 2001 р. ООН, визнаючи глобальність проблеми корупції, прийняла рішення про доцільність розробки міжнародно-правового документа про боротьбу з корупцією. Такий документ було прийнято у 2003 р., ним стала Конвенція ООН проти корупції, що була першою універсальною міжнародною угодою щодо боротьби з корупцією і являє собою певний міжнародний консенсус щодо того, що держави повинні зробити у сферах запобігання корупції, її криміналізації, міжнародного співробітництва та повернення активів. Крім того, вона встановлює мінімальні стандарти, які могли б використовуватися державами в рамках їхньої внутрішньої правової системи. Це дозволило б уніфікувати національні законодавства держав-учасниць, що у свою чергу, безсумнівно, підвищило б ефективність всієї системи міжнародної протидії корупції.

У результаті аналізу положень Конвенції ООН проти корупції автор дійшов висновку, що не зважаючи на те, що Конвенція є значним проривом у міжнародно-правовій системі протидії цьому явищу, вона не позбавлена окремих недоліків. Зокрема, більшість її положень не мають радше декларативний, ніж зобов’язальний характер.

Окрему увагу в дослідженні приділено питанням міжнародного співробітництва держав у рамках Організації економічного співробітництва і розвитку, яка є ще одним міжнародним механізмом, діяльність якого, inter alia, спрямована на подолання проблеми корупції. Ключовим документом, ухваленим в рамках цієї організації, стала прийнята у 1997 р. Конвенція ОЕСР про боротьбу з підкупом іноземних посадових осіб при здійсненні міжнародних ділових операцій, основною метою якої є криміналізація і покарання державами-учасницями активного підкупу іноземних посадових осіб при здійсненні міжнародних ділових операцій.

Ще однією організацією, яка займається протидією корупції (хоча й дещо опосередковано) та є невід’ємним елементом європейського нормативно-правового механізму протидії корупції, є Група з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей (ФАТФ).

У підрозділі 2.2. «Міжнародно-правове регулювання протидії корупції на європейському рівні» проаналізовано регіональні процеси правового регулювання протидії корупції в рамках Ради Європи, ОБСЄ та Європейського Союзу.

Встановлено, що процес створення сучасного правового механізму боротьби з корупцією фактично почався у рамках Ради Європи в 1999 р., коли було прийнято два ключові для держав-членів документи – Кримінальну конвенцію про боротьбу з корупцією та Цивільну конвенцію про боротьбу з корупцією. У результаті проведеного дослідження доведено, що ці конвенції, доповнені рядом інших міжнародних регіональних документів (зокрема, рекомендацій), стали важливими складовими нормативного механізму протидії корупції на європейському рівні.

Визначено, що останнім часом боротьба з корупцією перетворилася на одне з першочергових завдань також для держав – членів ОБСЄ (Стамбульська хартія європейської безпеки 1999 р., Нова стратегія дій в економічній і природоохоронній сферах 2003 р.) та Європейського Союзу (протидія корупції регулюється в ЄС на рівні як «твердого», так і «м’якого» права).

Діяльність ЄС у сфері боротьби з корупцією, звісно, можна вітати. Хоча масштаби існуючих у рамках Союзу інструментів є достатньо невеликими, це пояснюється тим, що інші організації на континенті, такі як Рада Європи, вже борються з цією проблемою, а багато держав – членів ЄС є учасницями інших антикорупційних договорів.

У підрозділі 2.3. «Нормативний механізм протидії корупції в рамках міжамериканського та африканського регіонів» проаналізовано практику співробітництва держав Північної й Південної Америки та Африканського континенту у питаннях боротьби та протидії корупції в сучасних умовах глобалізації економічних, політичних та інших аспектів міжнародно-правових відносин на світовому рівні.

Встановлено, що першим регіональним правовим актом щодо боротьби з корупцією, прийнятим в рамках міжамериканського регіону, стала Міжамериканська конвенція про боротьбу з корупцією 1996 р. Проаналізувавши основний зміст Конвенції, можна констатувати, що Конвенція, будучи першим регіональним документом, зробила свій внесок у підвищення рівня обізнаності про проблеми корупції і запропонувала реальні можливості та механізми для боротьби з ними. Цей акт пропонує широкий підхід, визнає різнобічність проблеми, оскільки охоплює, крім хабарництва, широкий спектр корупційних правопорушень. Крім того, положення Конвенції щодо співробітництва є обов’язковими.

Доведено, що нормативний механізм протидії корупції, який було створено в африканському регіоні, є достатньо прогресивним та динамічним, однак, на жаль, малоефективним, що зумовлено відсутністю політичної волі держав. Встановлено важливий факт, що антикорупційні акти, які охоплюють надзвичайно широке коло питань (як, наприклад, Африканська конвенція про запобігання корупції та боротьбу з нею 2003 р.), було прийнято саме в Африці, на континенті, який найбільше страждає від корупції.

Розділ 3. «Міжнародна інституційна система протидії корупції» включає три підрозділи, в яких досліджуються універсальні, міжнародні та регіональні інституційні механізми боротьби з цим явищем, а також визначається роль і значення міжнародних неурядових організацій у сфері протидії корупції.

У підрозділі 3.1. «Універсальний та міжнародний інституційний механізм протидії корупції» аналізується правова природа і характерні риси ООН та ОЕСР, а також система їх органів, що забезпечують функціонування механізму протидії корупції у рамках цих організацій.

Основну роль у протидії корупції в інституційному аспекті відіграє Управління ООН з наркотиків і злочинності. Воно було утворено в 1997 році після об’єднання Програми ООН з контролю над наркотиками та Центру з попередження міжнародної злочинності.

Протидія корупції перетворилася в один із найважливіших напрямків діяльності Управління лише після 2003 року у зв’язку із прийняттям Конвенції ООН проти корупції. Задля ефективного виконання положень Конвенції було створено два базових органи – Конференцію держав-учасниць та спеціальну Робочу групу.

ООН як великий бюрократичний механізм вимушена також протидіяти корупції не тільки ззовні, але й із середини. Так, у рамках цієї міжнародної організації функціонує Управління служби внутрішнього нагляду Організації Об’єднаних Націй (УСВН), засноване Генеральною Асамблеєю (Резолюція 48/218 від 12 липня 1994 р.) як незалежна служба нагляду, що отримує й розслідує повідомлення про порушення норм ООН, у тому числі звинувачення в неправомірних діях, безгосподарності, нераціональному використанні ресурсів і зловживанні службовим становищем.

У рамках ОЕСР основні контрольні функції покладено на конвенційний орган – Робочу групу, яка здійснює моніторинг виконання зобов’язань держав-учасниць та основним завданням якої є сприяння повній імплементації Конвенції ООН проти корупції у національні законодавства держав-учасниць. Саме з цією метою було створено механізм поетапного моніторингу.

На першому етапі (з 1999 по 2001 рр.) досліджувалося те, чи держави-учасниці імплементували положення Конвенції у своє національне законодавство. Як наслідок, переважна більшість держав-учасниць привела своє національне законодавство у відповідність до вимог Конвенції. На другому етапі (з 2001 по 2007 рр.) було надано оцінку того, наскільки держави-члени ефективно застосовують норми законодавства. На третьому етапі (з 2008 року і до тепер) розпочато процес перегляду антикорупційних актів ОЕСР із метою уніфікації правозастосовчої практики положень Конвенції державами-учасницями.

У підрозділі 3.2. «Регіональні інституційні механізми протидії корупції» здійснено аналіз діяльності основних інституцій, що займаються боротьбою з корупцією у рамках європейського, міжамериканського та африканського регіонів.

Основною інституцією Ради Європи, яка є елементом регіонального європейського механізму протидії корупції, виступає Група держав проти корупції (ГРЕКО), діяльність якої сприяла внесенню змін не тільки до нормативно-правових актів держав-учасниць, але й до їх конституцій. Переважно такі зміни відбулися в положеннях щодо свободи інформації та недоторканості, а також спеціальних методів розслідування корупційних злочинів. Крім того, діяльність ГРЕКО стала корисною для розширення національних інституційних механізмів боротьби з корупцією.

Встановлено, що ефективність інституційного механізму боротьби з корупцією у рамках ЄС спостерігається лише в окремих вузькосфокусованих сферах. Разом із тим у ході дослідження інституційного механізму ЄС було виявлено ряд проблем, основною з яких є відсутність моніторингу антикорупційної діяльності в рамках цього інтеграційного об’єднання. На думку автора, розв’язання цієї проблеми полягає у створенні спеціального органу, який би відповідав за моніторинг, оскільки Європейське бюро з протидії шахрайству є єдиним спеціалізованим органом, який, до того ж, не наділений належними повноваженням щодо моніторингу.

В результаті здійсненого дослідження встановлено, що, на відміну від ЄС, ОАД має спеціальний механізм моніторингу антикорупційних договорів. Тим не менше, цей механізм не забезпечує належного рівня моніторингу. Так, у рамках ОАД було виявлено ряд недоліків інституційного механізму. По-перше, процес моніторингу є надто тривалим, що знижує рівень його ефективності. По-друге, Комітет експертів, який є основним елементом інституційного механізму, відзначається непрофесійністю експертів. По-третє, бракує фінансування і персоналу. По-четверте, існує проблема взаємодії НУО з Комітетом експертів. По-п’яте, має місце відсутність контролю за виконанням рекомендацій Комітету експертів.

У підрозділі 3.3. «Роль міжнародних неурядових організацій у сфері протидії корупції» висвітлено роль неурядових організацій у протидії корупції.

У рамках підрозділу на прикладі таких організацій, як Transparency Inte
ational, Freedom House, Global Witness та Міжнародна антикорупційна конференція досліджено їх діяльність та вплив на сучасну міжнародну систему протидії корупції НУО. Встановлено, що ці організації, будучи в авангарді боротьби за соціальну справедливість і рівність, формують порядок денний розвитку та боротьби з корупцією в усьому світі. Саме вони представляють позицію громадянського суспільства у боротьбі з корупцією, оскільки, незважаючи на те, що антикорупційні реформи вимагають внеску різних національних акторів з усіх верств суспільства, кожен з цих акторів має різні інтереси, які можуть суперечити інтересам ефективної співпраці та координації зусиль у боротьбі з таким явищем, як корупція.

Крім того, вони забезпечують зовнішню підтримку необхідним антикорупційним реформам. У підрозділі наголошується на тому, що участь НУО є необхідною умовою активізації реформ у сфері, що є предметом дослідження, а громадянське суспільство може стати потужним внутрішнім механізмом тиску, який може бути доповнено зовнішнім тиском міжнародного співтовариства.

Розділ 4. «Імплементація міжнародних антикорупційних стандартів у національне законодавство» складається з двох підрозділів та містить аналіз зарубіжного досвіду щодо імплементації міжнародно-правових норм у сфері протидії корупції в окремих країнах світу, а також в Україні.

У підрозділі 4.1. «Зарубіжний досвід імплементації міжнародно-правових норм у сфері протидії корупції» досліджено досвід найрозвинутіших країн світу щодо імплементації основних положень міжнародних антикорупційних договорів. Встановлено, що у сучасних демократичних державах склалася певна система заходів щодо боротьби з корупцією, побудована на визнанні права громадянина на сумлінне виконання державою своїх обов’язків.

У більшості розвинених держав світу були прийняті спеціальні закони, спрямовані на протидію корупції, а також нормативно-правові акти, спрямовані на забезпечення прозорості та чесності державної служби – своєрідні кодекси етики або кодекси честі державних службовців. Зокрема, у рамках підрозділу проаналізовано основні положення антикорупційного законодавства Великої Британії, США, Франції, Німеччини та ряду інших держав. В результаті аналізу встановлено, що у всіх державах, законодавство яких було проаналізовано, хабарництво та підкуп як у приватному, так і державному секторах визнаються кримінально-карними злочинами.

У підрозділі 4.2. «Впровадження міжнародних норм щодо протидії корупції у національне законодавство України» висвітлено стан впровадження міжнародних антикорупційних договорів до законодавства України.

Зазначено, що у сфері боротьби з корупцією Україна співпрацює з рядом міжнародних організацій, насамперед Радою Європи та структурами Організації Об’єднаних Націй, зокрема Управлінням ООН із наркотиків та злочинності, на яке сьогодні покладені функції Секретаріату Конвенції ООН проти корупції. Україна також є стороною ряду міжнародних антикорупційних договорів, у тому числі Конвенції ООН проти корупції 2003 р., Кримінальної Конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією 1999 р., Цивільної Конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією 1999 р. Приєднання до Цивільної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією зробило Україну сороковим членом Групи держав Ради Європи проти корупції.

Було виділено та проаналізовано основні нормативно-правові акти, які складають систему українського національного антикорупційного законодавства. Встановлено, що діяльність із реформування національного антикорупційного законодавства має відбуватися з урахуванням міжнародних зобов’язань України, а також зарубіжної практики. Виходячи з найкращого досвіду зарубіжних країн щодо створення дієвого національного механізму протидії корупції, варто створити в Україні єдиний централізований орган по боротьбі з корупцією. Його створення дозволить уникнути дублювання функцій ряду державних органів із протидії корупції, що є однією з основних помилок побудови української інституційної антикорупційної системи (на це неодноразово вказували експерти ГРЕКО).