ПРАВОВІ ЗАСАДИ НАБУТТЯ І ПРИПИНЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ПРАВОСУБ’ЄКТНОСТІ ЮРИДИЧНИМИ ОСОБАМИ ПРИВАТНОГО ПРАВА Автореферат

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, проведено огляд стану та ступінь наукового опрацювання проблеми у вітчизняній та іноземній адміністративно-правовій літературі, наведено зв'язок роботи з науковими темами, програмами, планами, сформульовано мету і завдання, об’єкт і предмет дослідження, охарактеризовано методологічну базу роботи, розкрито наукову новизну одержаних результатів та їх теоретичне і практичне значення, наведено відомості про апробацію та публікацію основних положень дисертації, зазначено інформацію про її структуру і обсяг.

Розділ 1 «Загальна характеристика адміністративної правосуб’єктності юридичних осіб приватного права» складається з трьох підрозділів і присвячений встановленню змісту понять «адміністративна правосуб’єктність», «адміністративна правоздатність», «адміністративна дієздатність» і «адміністративна деліктоздатність» юридичних осіб приватного права, а також визначенню місця вказаних категорій в системі дефініцій адміністративного права та здійсненню їх класифікації.

Підрозділ 1.1 «Юридична особа приватного права як суб’єкт адміністративних правовідносин» присвячений встановленню кола осіб, котрі можуть бути віднесені до категорії «юридична особи приватного права», а також дослідженню їх окремих характеристик.

На підставі аналізу розвитку світової та вітчизняної наукової думки у сфері дослідження такого правового феномену, як юридична особа, отримано висновок, що переважна більшість вчених визнає соціальну природу юридичної особи, неможливість її існування поза людиною. Відтак, окремі властивості людини, як суб’єкта адміністративних правовідносин, можуть бути притаманні юридичній особі.

Обґрунтовується, що до переліку ознак юридичної особи слід відносити лише ті характеристики, які уможливлюють державну реєстрацію юридичної особи, а саме організаційну єдність та автономність. Натомість, не є ознаками вказаного суб’єкта права властивості, які набуваються ним внаслідок державної реєстрації. Зокрема аргументовано безпідставність віднесення до ознак юридичної особи майнової відокремленості. Поширення такої думки в адміністративному праві має суто цивілістичне підґрунтя і не враховує особливості адміністративно-правового статусу таких юридичних осіб, як релігійні організації, професійні спілки тощо.

Аналіз наукових підходів до визначення ознак та змісту приватного права призвів до висновку про притаманність його ознак загально-дозвільному типу правового регулювання. Таким чином, юридичними особами приватного права визначено суб’єктів, котрі створюються на підставі установчих документів, а також мають право вчиняти будь-які дії, що прямо не заборонені законом.

У підрозділі наводиться перелік юридичних осіб приватного права, адміністративна правосуб’єктність яких є основою предмету дослідження.

Підрозділ 1.2 «Структура адміністративної правосуб’єктності юридичних осіб приватного права» присвячений визначенню складових елементів адміністративної правосуб’єктності, їх соціально-юридичного змісту і властивостей. Автором обґрунтовано, що адміністративна правосуб’єктність юридичних осіб приватного права складається з адміністративних правоздатності, дієздатності, респондоздатності (як елементу дієздатності) та деліктоздатності.

Керуючись висновком про соціальну природу юридичних осіб приватного права, встановлено, що їх адміністративна правоздатність складається з двох компонентів: соціального та юридичного. Змістом першого з них є соціальні свободи і обов’язки перед суспільством, а також соціальна необхідність в існуванні юридичної особи. Юридична складова правоздатності полягає у здатності і необхідності бути суб’єктом адміністративних правовідносин. Використання терміну «необхідність» обумовлюється взаємозалежністю права і його суб’єктів.

Зауважено, що фактична реалізація юридичними особами приватного права власної адміністративної правоздатності забезпечується завдяки притаманності їм ознак організаційної єдності та автономності.

Аналізуючи властивості адміністративної правоздатності, автор дійшов висновку, що вона має подвійне значення: а) встановлює здатність і необхідність особи бути суб’єктом права певного виду, б) гарантує можливість набуття встановлених законодавством для такого виду суб’єктів права елементів правового статусу. Їх сукупність запропоновано іменувати «обсяг адміністративної правоздатності».

Окремо у підрозділі акцентовано увагу на таку особливість саме адміністративної правоздатності, як її нерівність за обсягом. Зазначено, що кардинально різниться адміністративна правоздатність не лише підвладних та владних суб’єктів адміністративних відносин, а навіть різних видів юридичних осіб приватного права.

Охарактеризовано взаємозв’язок соціальної та юридичної складових адміністративної дієздатності. Визначено, що юридичним змістом дієздатності слід визнати здатність реалізовувати правоздатність і фактично володіти елементами адміністративно-правового статусу. Соціальна складова дієздатності полягає у здатності особи усвідомлювати соціально-правові характер, значення та наслідки своїх дій і вільно керувати ними, тобто у здійсненні вольової діяльності.

Зауважено, що базовим критерієм виникнення дієздатності є воля. Її існування пов’язується із ознаками організаційної єдності та автономності, котрі, у свою чергу, встановлюються реєстратором під час державної реєстрації новоствореної юридичної особи приватного права. Наявність волі дозволяє особі повноцінно користуватись правоздатністю та розпоряджатись елементами власного адміністративно-правового статусу. Наведені висновки дозволили сформулювати визначення адміністративної дієздатності юридичної особи приватного права – встановлена на підставі норм адміністративного права та наявності відповідного юридичного факту (фактів) здатність юридичної особи приватного права власними вольовими діяннями реалізовувати адміністративну правоздатність та володіти елементами адміністративно-правового статусу (реалізовувати дозволене та виконувати належне).

Керуючись наведеною дефініцією, автор вказує на безпідставність виділення здатності нести адміністративну відповідальність (деліктоздатності) в окремий елемент адміністративної правосуб’єктності. Її пропонується вважати складовим елементом адміністративної дієздатності й іменувати більш прийнятним, з точки зору етимології і семантики, терміном «респондоздатність».

На підставі аналізу дії механізму правового регулювання автор наводить висновок, що адміністративна дієздатність не є абсолютно-необхідною умовою для зміни адміністративно-правового статусу суб’єкта права. За умови відповідного нормативного регулювання, останній може змінюватись внаслідок дії нормативних актів, індивідуально-правових актів, не вольових дій самого суб’єкта права, вольових дій його представників, вольових протиправних дій третіх осіб, подій. Отже, здатність юридичної особи приватного права бути суб’єктом адміністративно-правових відносин не має абсолютної залежності від наявності в неї адміністративної дієздатності.

У підрозділі також зроблено спробу виявити взаємозалежність між протиправними діями юридичної особи приватного права та елементами її адміністративної правосуб’єктності. Обґрунтовано, що всі елементи адміністративно-правового статусу юридичної особи приватного права обумовлені обсягом її адміністративної правоздатності. Отже, правоздатність опосередковує всю юридично-значиму правомірну діяльність особи. А здатність самостійно і усвідомлено її здійснювати гарантує адміністративна дієздатність.

Проте не залишається складової адміністративної правосуб’єктності, яка б обумовлювала протиправну, але також юридично значиму діяльність юридичної особи. А оскільки правопорушення є підставою для виникнення адміністративних правовідносин, такий елемент має бути. Його пропонується іменувати «деліктоздатність», і розуміти під ним здатність вчинювати правопорушення.

Зауважується, що деліктоздатність також має соціально-правову природу. Соціальним змістом є здатність до вчинення вольової діяльності. Проте на відміну від дієздатності, воля особи спрямована на порушення чи невиконання норм адміністративного права. Юридичним змістом є здатність здійснювати юридично значимі діяння, що не охоплюються обсягом адміністративної правоздатності та виходять за межі адміністративно-правового статусу.

Автор робить висновок про існування діалектичного зв’язку між дієздатністю та деліктоздатністю. Відсутність одного з цих елементів автоматично свідчить про відсутність іншого. Тому недієздатна особа не може вчинити правопорушення (у його юридичному значенні), але більше того – вона не здатна нести юридичну відповідальність. Це вкотре підтверджує системність права та існування у ньому внутрішніх закономірностей, а також свідчить на користь запропонованої структури елементів правосуб’єктності.

Приділяється увага і взаємозв’язку адміністративної правосуб’єктності юридичних осіб приватного права та їх адміністративно-правового статусу. На підставі аналізу як загальнотеоретичних, так і адміністративних досліджень категорії «правовий статус», автор дійшов висновку, що адміністративну правосуб’єктність можна включити до складових вказаного поняття, однак з обов’язковим зазначенням її базового, по відношенню до інших елементів, становища.

У підрозділі 1.3 «Види адміністративної правосуб’єктності юридичних осіб приватного права» на підставі аналізу адміністративно-правового статусу юридичних осіб приватного права автор виділяє види адміністративної правосуб’єктності. Оскільки базовим компонентом правосуб’єктності є правоздатність, класифікація ґрунтується на характеристиках останньої.

Зауважується, що існують певні адміністративні права та обов’язки, характерні для всіх без виключення юридичних осіб приватного права. Наприклад, у сферах: транспорту, енергетики, енергозбереження, статистики, пожежної безпеки, оподаткування, державної реєстрації, кадрів тощо. Виходячи з наведеного, вказується на існування загальної адміністративної правоздатності, характерної для всіх видів юридичних осіб приватного права.

Зазначається, що окремі юридичні особи мають специфічну мету функціонування, яка обумовлює їх адміністративно-правовий статус. Такими є, наприклад, професійні спілки, релігійні організації, кредитні спілки, товарні біржі, благодійні організації тощо. Вказані суб’єкти мають здатність отримати додаткові права та обов’язки, обумовлені необхідністю вступати у адміністративно-правові відносини з профільними для них органами влади. Отже, їм притаманний додатковий обсяг адміністративної правоздатності.

На відміну від вищенаведених, всі підприємницькі товариства мають єдину мету функціонування – отримання прибутку. Вказана мета зумовлює їх здатність вступати у адміністративно-правові відносини з органами влади, що здійснюють державне регулювання та управління у сфері підприємницької діяльності.

Можна виділити такі додаткові адміністративні правосуб’єктності: підприємницьку, громадських організацій, фондових бірж, товарних бірж, саморегулівних організацій професійних учасників фондового ринку, кредитних спілок, благодійних організацій, релігійних організацій, професійних спілок та їх об’єднань, торгово-промислових палат, об’єднань співвласників багатоквартирного будинку, приватних пенсійних фондів тощо.

Зауважується, що з-поміж підприємницьких товариств виділяються акціонерні товариства, оскільки обсяг лише їх адміністративної правоздатності передбачає здатність вступати в адміністративно-правові відносини з Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку щодо реєстрації емісії акцій, оприлюднення певної інформації, проведення загальних зборів акціонерів тощо. Керуючись наведеним висновком, дисертант виділяє вид додаткової адміністративної правосуб’єктності – конструкційну. Вона характерна для акціонерних товариств і обумовлюється особливостями їх організаційно-правової форми.

Звертається увага на юридичні особи, які мають право здійснювати виключно один вид підприємницької діяльності (банки, аудиторські фірми, страхові та довірчі товариства тощо). Особливості предмету їх діяльності дозволяють виділити ще один вид додаткової адміністративної правосуб’єктності – предметну.

Розділ 2 «Динаміка адміністративної правосуб’єктності юридичних осіб приватного права» складається з чотирьох підрозділів і присвячений дослідженню закономірностей динаміки елементів адміністративної правосуб’єктності юридичних осіб приватного права.

У підрозділі 2.1 «Передумови виникнення адміністративної правосуб’єктності юридичних осіб приватного права» здійснюється спроба визначити фактори, які обумовлюють здатність засновників створити юридичну особу приватного права.

Зауважується, що неможливість окремих осіб заснувати певні види юридичних осіб приватного права має подвійну природу. Так, вона може бути обумовлена тимчасовим обмеженням адміністративної дієздатності потенційного засновника. Як приклад автор наводить норми законодавства, що обмежують право міліціонерів, суддів, військовослужбовців, прокурорів тощо на заснування політичних рухів, партій, об’єднань. Обсяг адміністративної правоздатності вказаних посадових осіб передбачає їх здатність створити вищенаведені суб’єкти права. Однак зробити це вони можуть виключно позбувшись службового статусу. Тобто шляхом зняття нормативних обмежень їх адміністративної дієздатності.

Іншою причиною вказується абсолютна відсутність здатності заснувати певну юридичну особу приватного права. Так, фізичні особи не можуть бути засновниками фондової біржі, банківської корпорації, відкритого чи корпоративного пенсійних фондів тощо. Наведене обмеження зумовлено не браком адміністративної дієздатності, а відсутністю відповідного елементу правоздатності і, як наслідок, – суб’єктивного адміністративного права.

Автор також зауважує, що фактична реалізація адміністративного права обумовлюється наявністю компетенції відповідного органу влади. За відсутності останньої, суб’єкт права позбавлений можливості вступити з ним в адміністративні відносини.

Керуючись вищенаведеними висновками, дисертант пропонує підставами виникнення адміністративної правосуб’єктності вважати: наявність відповідного елементу обсягу адміністративної правоздатності, адміністративної дієздатності, складових адміністративно-правового статусу суб’єкта адміністративного права, а також кореспондуючого їм обов’язку уповноваженого органу влади.

Підрозділ 2.2 «Виникнення адміністративної правосуб’єктності юридичних осіб приватного права» присвячений дослідженню правовідносин, які складаються з приводу проведення державної реєстрації юридичних осіб приватного права.

Автор звертає увагу на нормативне регулювання процесу взаємодії засновників майбутньої юридичної особи між собою та органами влади. Зауважується, що порядок створення будь-якої особи приватного права передбачає обрання засновниками уповноваженого суб’єкта, який буде представляти їх інтереси у відносинах з третіми особами. Окремі норми передбачають ще і обов’язок засновників укласти засновницький договір, яким детально врегулювати їх права і обов’язки у процесі створення суб’єкта права. Причому положення вказаного документу, як правило, нівелюють волю окремого засновника, оскільки передбачають колегіальний порядок прийняття рішень. Законодавство також надає право саме засновникам вступати у адміністративні відносини з державним реєстратором щодо резервування найменування майбутньої юридичної особи; Антимонопольним комітетом України з приводу отримання дозволу на концентрацію чи узгоджені дії, або притягнення до адміністративної відповідальності тощо.

Зауважується, що вищенаведені факти свідчать про надання законодавством певних прав і обов’язків саме сукупності засновників, а не кожному з них окремо. Крім того, після проведення установчих зборів і обрання уповноважених осіб засновники набувають ознак організаційної єдності і автономності, що дозволяє їх об’єднанню формувати і реалізовувати власну і єдину волю. На цій підставі автор робить висновок про притаманність адміністративної правосуб’єктності сукупності засновників юридичної особи приватного права.

Окремо вказується, що об’єднання засновників набуває свою власну адміністративну правосуб’єктність, а не правосуб’єктність майбутньої юридичної особи. Із створенням останньої, вона (правосуб’єктність об’єднання) припиняється.

Здійснено аналіз численних нормативних актів, які регулюють процедуру державної реєстрації різних видів юридичних осіб приватного права. Виходячи з отриманих результатів, автор підсумовує, що законодавство у сфері державної реєстрації юридичних осіб містить численні суперечності. Головними з яких є: невизначеність моменту виникнення нового суб’єкта права, дублювання функцій органів влади та їх неефективний розподіл, невиправдана складність процедур реєстрації тощо.

З метою подолання вказаних недоліків, автор пропонує відповідні зміни до чинного законодавства. Зокрема, пропонується внести зміни до Законів України: «Про об’єднання громадян», «Про свободу совісті та релігійні організації», «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності», «Про благодійництво та благодійні організації», «Про політичні партії в Україні», «Про професійних творчих працівників та творчі спілки», «Про торгово-промислові палати в Україні», «Про адвокатуру», якими чітко визначити, що моментом створення об’єктів їх регулювання є внесення державним реєстратором відповідних відомостей до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців.

Також вказані зміни мають запровадити принципово нову форму взаємодії різних органів влади у процесі реєстрації нової юридичної особи приватного права. Її сутність полягає у ефективному розподілі контрольних та регулятивних функцій між профільними владними суб’єктами. Так, державні реєстратори мають перевіряти здатність отримати майбутньою юридичною особою загальну адміністративну правосуб’єктність, а спеціалізовані органи влади – додаткову цільову (крім підприємницької) та предметну адміністративні правосуб’єктності.

У підрозділі 2.3 «Розвиток адміністративної правосуб’єктності юридичних осіб приватного права» дисертант виділяє фактори, які обумовлюють зростаючу динаміку адміністративної правосуб’єктності юридичних осіб приватного права.

Вказується, що адміністративна правоздатність є найбільш незмінним елементом правосуб’єктності, якому характерні стадії виникнення, існування і припинення. Натомість адміністративні дієздатність і деліктоздатність надають науці адміністративного права набагато більше матеріалу для здійснення досліджень їх динаміки.

Автор зауважує, що наявність системи органів управління та їх повноважень, процедури прийняття ними рішень, а також призначення відповідних службових осіб юридичної особи забезпечує її здатність сформувати і реалізувати власну волю – основну підставу набуття адміністративної дієздатності. Саме тому державний реєстратор під час реєстрації нового суб’єкта права перевіряє вищевказані показники. Їх наявність дозволяє йому зробити висновок про можливість юридичної особи набути адміністративну дієздатність. Іншою підставою набуття адміністративної дієздатності є відповідний юридичний факт – державна реєстрація юридичної особи. Звичайно, разом із адміністративною дієздатність особа набуває й адміністративну деліктоздатність.

На підставі аналізу порядків ліцензування, надання різноманітних дозвільних документів, дисертант робить висновок про здійснення компетентним органом влади під час вказаних процедур перевірки рівня правової свідомості та волі юридичної особи. Тобто її здатності ефективно і безпечно виконувати певний вид діяльності. Фактично вона здійснюється шляхом встановлення відповідності юридичної особи нормативно визначеним умовам отримання дозвільного документу. За умови позитивного висновку, уповноважений орган влади надає суб’єкту можливість реалізувати відповідне адміністративне право. Отже, отримання ліцензії чи певного дозволу свідчать про розширення обсягу адміністративної дієздатності юридичної особи.

Зазначається, що наведений висновок стосується виключно тих дозвільних процедур, які передбачають перевірку юридичної особи на відповідність певним організаційним, матеріальним, кадровим вимогам. Тому не впливає на обсяг адміністративної дієздатності патентування, ліцензування у сфері зовнішньоекономічних відносин тощо.

Окремо звертається увага на нормативні конструкції суб’єктів господарювання, котрі мають право здійснювати виключно один вид підприємницької діяльності за умови отримання відповідної ліцензії. Такими є, наприклад, комерційні банки; страхові, аудиторські та інвестиційні компанії; довірчі товариства; торговці цінними паперами; освітні установи. Отже, вони в обов’язковому порядку мають забезпечити розширення власної адміністративної дієздатності шляхом отримання ліцензії.

Беручи до уваги наведені висновки, автор пропонує поділяти адміністративну дієздатність на загальну, що виникає під час державної реєстрації юридичної особи, та додаткову, яка обумовлюється отриманням певного дозволу чи ліцензії. Додаткова, у свою чергу, може бути факультативною та обов’язковою.

Підрозділ 2.4 «Припинення адміністративної правосуб’єктності юридичних осіб приватного права» присвячений дослідженню чинників, котрі обумовлюють зменшення обсягу або повну втрату юридичною особою приватного права елементів власної адміністративної правосуб’єктності.

Автор зазначає, що виходячи із запропонованої раніше концепції розширення адміністративних дієздатності та деліктоздатності внаслідок отримання дозвільних документів, цілком логічно передбачити, що припинення їх чинності автоматично призводить і до зменшення обсягу названих елементів адміністративної правосуб’єктності.

Вказується, що банківське законодавство передбачає примусову ліквідацію комерційного банку, який позбавлено ліцензії. Така нормативна конструкція є цілком логічною, оскільки за відсутності ліцензії суб’єкт права не здатен реалізовувати соціально-економічні функції заради здійснення яких він і створювався.

Однак існує широкий перелік юридичних осіб приватного права, здатних провадити виключно один вид підприємницької діяльності. Проте профільне законодавство не передбачає їх примусової ліквідації у разі позбавлення ліцензії. У зв’язку з цим дисертант пропонує внести зміни до законів України: «Про аудиторську діяльність», «Про страхування», «Про цінні папери та фондовий ринок», «Про інститути спільного інвестування (пайові та корпоративні інвестиційні фонди)», «Про освіту» та Декрету Кабінету міністрів України «Про довірчі товариства», якими встановити, що у разі втрати ліцензії (чи наявності іншого факту, що свідчить про втрату обов’язкової додаткової адміністративної дієздатності) відповідні суб’єкти права підлягають ліквідації.

Іншим прикладом обмеження адміністративних дієздатності і деліктоздатності автор вважає вади органів управління юридичних осіб. Зокрема, здатність реалізовувати власні адміністративні права і обов’язки значно зменшується у зв’язку із відсутністю фізичних осіб, які мають займати посади у виконавчих, контрольних чи наглядових органах юридичної особи приватного права.

Зазначається, що адміністративна дієздатність обмежується і у випадках застосування щодо юридичної особи уповноваженими органами влади адміністративного примусу, накладення адміністративних стягнень у вигляді заборони реалізації адміністративних прав, а також застосування судом процесуального заходу впливу – забезпечення позову.

Дисертант заперечує поширену думку про можливість обмеження адміністративної дієздатності шляхом викладення відповідних застережень в установчих документах суб’єкта права. Зазначається, що у цьому випадку відбувається звичайне волевиявлення компетентного органу юридичної особи, а тому воно не впливає на стан елементів адміністративної правосуб’єктності.

Зауважується, що норми законів України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом», «Про банки і банківську діяльність», «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» та «Про електроенергетику» передбачають, у разі виникнення загрози платоспроможності юридичної особи, призначення, відповідно, ліквідатора, тимчасового адміністратор або керуючого. Аналіз названих нормативних актів однозначно свідчить, що з моменту призначення вказаних осіб всі повноваження щодо управління суб’єктом права переходять до них. Отже, органи управління такими товариствами втрачають будь-яку можливість формувати та реалізовувати власну волю. А це, у свою чергу, свідчить про повну втрату юридичною особою адміністративної дієздатності. Проте вона залишається суб’єктом адміністративно-правових відносин, переважно, у зв’язку із необхідністю забезпечення охорони і захисту законних інтересів та прав третіх осіб.

Автор акцентує увагу на взаємозв’язку елементів адміністративної правосуб’єктності і робить висновок, що втрата адміністративної дієздатності означає втрату і деліктоздатності. Однак законодавство не достатньо повно враховує наведений факт і дозволяє притягти до адміністративної відповідальності осіб, щодо яких запроваджено зовнішнє управління. Однак така практика є неприпустимою, оскільки не досягається мета застосування адміністративної відповідальності. Тому дисертант пропонує внести зміни до відповідних законодавчих актів з метою вирішення наведеної проблеми. Причому одним із етапів її вирішення має стати забезпечення можливості притягнення ліквідатора, тимчасових адміністратора чи керуючого до адміністративної відповідальності у разі наявності об’єктивної сторони складу адміністративного правопорушення, суб’єктом якого чинне на сьогодні законодавство визнає саме юридичну особу.

Автор звертає увагу на відсутність в адміністративному законодавстві інституту правонаступництва адміністративних прав і обов’язків. Вказана прогалина дозволяє юридичним особами приватного права уникати адміністративної відповідальності шляхом здійснення реорганізації. Тому дисертант пропонує відповідні зміни до законодавства, покликані виправити цей недолік.