ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ В СФЕРІ ЦИВІЛЬНОГО ЗАХИСТУ НАСЕЛЕННЯ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів і публікації.

Розділ 1. «Природа цивільного захисту населення», який складається з трьох підрозділів, присвячено вивченню загальнотеоретичних концепцій вчених-адміністративістів щодо поняття та змісту цивільного захисту населення.

У підрозділі 1.1. «Поняття та ознаки цивільного захисту населення», по-перше, досліджено поняття «цивільний захист» та визначено його місце і значення в забезпеченні безпеки населення, по-друге, досліджено поняття «надзвичайна ситуація» та доведено необхідність доповнення його словами «надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру», оскільки, за даними МНС, з 237 надзвичайних ситуацій, що в середньому щорічно виникають в Україні, до 62 % припадає на пожежі, вибухи та аварії на транспорті, в яких налічується найбільша кількість постраждалих і загиблих (відповідно 92 % та 94 %). Водночас велика кількість надзвичайних ситуацій виникає при аваріях на системах життєзабезпечення та електроенергетичних системах (до 24 %), але в цих видах надзвичайних ситуацій – найнижчий рівень кількості постраждалих і загиблих.

Дисертантом також вивчено основні теоретичні концепції вчених різних галузей права щодо поняття та змісту захисту життя та здоров'я населення. Доведено, що термін «захист у надзвичайних ситуаціях» охоплює не тільки населення, земельний, водний та повітряний простір, але й матеріальні та культурні цінності.

На підставі аналізу правових актів, що регулюють відносини у сфері цивільного захисту, та уніфікації нормативно-правового забезпечення автором розглядається співвідношення понять «охорона» і «захист», «цивільна охорона населення» і «цивільний захист населення», наводяться їх ознаки. Аргументується пропозиція про запровадження використання терміну «цивільна охорона» як такого, яким охоплюються важливі засоби регулювання – прогнозування та профілактика, що мають особливе значення для розвитку інституту цивільного захисту населення, пропонується внесення відповідних змін до ст. 1 Закону України «Про правові засади цивільного захисту».

У підрозділі 1.2. «Мета, завдання та принципи цивільного захисту населення» визначено мету діяльності публічних органів, що забезпечують захист населення від надзвичайних ситуацій. Аргументовано положення про те, що метою цивільного захисту є не лише недопущення переростання соціально небезпечного явища, викликаного факторами техногенного чи природного характеру, в соціально-політичне небезпечне явище, а й прогнозування та попередження настання таких надзвичайних ситуацій.

Акцентовано увагу на виконанні низки завдань, реалізація яких дасть змогу запобігти виникненню надзвичайних ситуацій та подій, підвищити рівень готовності аварійно-рятувальних служб до дій за призначенням, мінімізувати наслідки надзвичайних ситуацій, покращити стан техногенної безпеки об’єктів, терміново реагувати на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру, проводити аварійно-рятувальні та відновлювальні роботи, захистити навколишнє природне середовище та локалізувати зони впливу шкідливих і небезпечних факторів, що виникають під час аварій та катастроф.

Дисертантом досліджено зміст, особливості та класифікацію принципів як узагальненої правової категорії, що визначає соціальну сутність та правову спрямованість будь-якої діяльності. Класифікуючи принципи цивільного захисту, автор поділяє їх на загальні та спеціальні, оскільки саме такий поділ дає можливість у повному обсязі розкрити суть зазначеної категорії в цій сфері. Здійснено аналіз нормативно-правових актів щодо системи принципів цивільного захисту, в результаті чого запропоновано доповнити існуючий перелік принципів, що містяться в Законі України «Про правові засади цивільного захисту», такими: особистої відповідальності фізичних та юридичних осіб за піклування громадян про власну безпеку, а також дії чи бездіяльність в умовах надзвичайних ситуацій та при введенні на території України спеціальних режимів; особистої відповідальності посадових та службових осіб в межах їх повноважень за рішення, дії чи бездіяльність в умовах надзвичайних ситуацій та при введенні на території України спеціальних режимів; урахування економічних, природних чи інших характеристик, особливостей територій та ступеня реальної загрози виникнення надзвичайних ситуацій; принцип прийнятного ризику та плати за ризик; планування та здійснення заходів щодо запобігання виникнення надзвичайних ситуацій; безперервний моніторинг та прогнозування надзвичайних ситуацій; використання позитивного світового досвіду організації діяльності щодо здійснення заходів цивільного захисту.

У підрозділі 1.3. «Режими цивільного захисту населення» досліджено зміст категорій «режим» та «правовий режим». Вивчено основні теоретичні концепції вчених різних галузей права щодо поняття та змісту системи правових режимів. Доведено, що адміністративно-правовий режим це поєднання адміністративно-правових засобів регулювання, що виявляються в централізованому порядку, імперативному методі правового впливу та юридичній нерівності суб'єктів правовідносин. При дослідженні змісту адміністративно-правових режимів відзначені їх характерні ознаки та особливості.

Автором наведено власну дефініцію «режим цивільного захисту» та виокремлено його специфічні ознаки. Специфічними ознаками режиму цивільного захисту є таке: наявність системної нормативно-правової бази, якою урегульовано зазначений режим, та спеціалізованих повноважень публічної адміністрації (посадових та службових осіб), що забезпечує зазначений режим; тимчасові соціально-об'єктивні і правові заходи забезпечення безпеки особистості, суспільства і держави; встановлений порядок реалізації громадянами та суб'єктами владних повноважень своїх прав в умовах (ситуаціях) забезпечення та підтримки суверенітету і оборони держави, інтересів безпеки та охорони громадського порядку; сфера їх застосування – вони встановлюються у сфері діяльності публічної влади у зв'язку з виконанням органами державної влади та місцевого самоврядування своїх обов'язків щодо забезпечення безпеки, охорони, захисту; приписи, що утворюють режимні правила, як правило, складаються із заборонних і зобов'язуючих адміністративно-правових норм, що обмежують загальну правосуб'єктність фізичних та юридичних осіб; наявність виконавчих органів державної влади, які є обов'язковим суб'єктом режимів цивільного захисту; застосування адміністративно-правового методу впливу при регулюванні правовідносин, що виникають між населенням та органами виконавчої влади з приводу дотримання режимних правил.

Для ефективного функціонування публічних органів управління, що діють у режимі надзвичайної ситуації, та впорядкованості нормативно-правового регулювання цієї галузі дисертантом запропоновано проект Закону України «Про правовий режим надзвичайної ситуації», зміст якого наведено в додатках до дисертації.

Розділ 2. «Правове адміністрування цивільного захисту населення» складається з двох підрозділів і присвячений аналізу нормативно-правової бази та компетенції публічних органів управління у сфері цивільного захисту населення.

У підрозділі 2.1. «Особливості нормативно-правового регулювання цивільного захисту населення» зазначено, що в Україні створена правова база, якою врегульовано компетенції спеціальних органів, які забезпечують цивільний захист населення. Встановлено, що основним нормативно-правовим підґрунтям у сфері цивільного захисту є закони України: «Про правові засади цивільного захисту», «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій», «Про аварійно-рятувальні служби», «Про пожежну безпеку», «Про Цивільну оборону України», «Про основи національної безпеки України». Зауважено, що при всій позитивній динаміці формування законодавчої бази в цій сфері, сьогодні необхідно запровадити єдиний понятійний апарат, що використовується у сфері цивільного захисту населення, зокрема, терміни «надзвичайна ситуація природного та техногенного характеру», «правовий режим надзвичайної ситуації природного та техногенного характеру».

Також в роботі досліджено систему нормативно-правових актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; органів місцевого самоврядування, якими врегульовано сферу цивільного захисту населення. Доведено, що деякі діючі норми мають суперечливий зміст та прогалини в регулюванні даної сфери. Аргументовано думку про те, що для забезпечення належного рівня безпеки населення та захисту територій необхідне прийняття відповідних комплексних нормативно-правових актів, удосконалення системи управління та технічне переоснащення, поповнення матеріальних резервів, призначених для проведення невідкладних відновлювальних робіт і заходів, спрямованих на запобігання та ліквідацію надзвичайних ситуацій, і ще цілої низки заходів.

У підрозділі 2.2. «Організаційно-структурні формування як суб’єкти забезпечення цивільного захисту населення» досліджено поняття «публічна адміністрація», виокремлено її завдання та функції у сфері цивільного захисту.

Також автором приділено увагу розмежуванню правових категорій «учасник» та «суб’єкт». Так учасник – онтологічна категорія, і кожен є правовим феноменом, тобто абстрактним і об’єктивним відбитком реально існуючих фактів участі тих чи інших осіб у правовідносинах; суб’єкт – категорія гносеологічна, вона сформована на базі відповідних правових феноменів в результаті дослідницьких зусиль і містить суб’єктивні погляди на властивості, що характеризують учасників. Таким чином доведено, що ці поняття несуть різне змістове та правове навантаження і не є синонімічними термінами. Відповідно проаналізовано зміст термінів «суб’єкт цивільного захисту», «система суб’єктів цивільного захисту» та «учасники цивільного захисту». Запропоновано доповнити Закон України «Про правові засади цивільного захисту» розділом «Система суб’єктів цивільного захисту».

На підставі детального аналізу компетенції публічних органів управління у сфері цивільного захисту населення автором доведено, що сьогодні утворена багатоструктурна система публічного адміністрування у сфері цивільного захисту в Україні, для якої є характерним складність та ієрархічність побудови (наявність підсистем та рівнів, на яких вони діють), а правова основа цивільного захисту є недосконалою, що ускладнює оптимальне публічне адміністрування в цій сфері. Так, в результаті проведеного нами інтерв’ювання 380 посадових та службових осіб, які працюють у сфері цивільного захисту населення, встановлено, що 65 % вважає за необхідне оптимізувати систему організації цивільного захисту.

Для ефективного функціонування та територіальної структурованості, що забезпечить чітке виконання поставлених завдань національної системи захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, автором запропоновано внести зміни до таких законів України: «Про правові засади цивільного захисту» (ст. 1 «Визначення термінів», ст. 4 «Принципи цивільного захисту», ст. 22 «Режим повсякденного функціонування»), «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» (ст. 24 «Залучення частин та підрозділів Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, для ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру»), «Про правовий режим воєнного стану» (ст. 24 «Інформування Генерального секретаря ООН та держав»), «Про місцеві державні адміністрації» (ст. 27 «Повноваження в галузі оборонної роботи»).

Розділ 3. «Засоби адміністрування цивільного захисту населення» складається з двох підрозділів і присвячений аналізу засобів адміністрування у сфері цивільного захисту населення та виокремленню їх особливостей.

У підрозділі 3.1. «Види засобів адміністрування цивільного захисту населення» аргументовано, що адміністративно-правові засоби адміністрування у сфері цивільного захисту населення поділяються на регулятивні (ліцензування, стандартизація, державна експертиза, декларування безпеки об'єктів підвищеної небезпеки) та правоохоронні (державний контроль у сфері цивільного захисту населення, державний нагляд у сфері цивільного захисту населення, адміністративна відповідальність за порушення законодавства України у сфері цивільного захисту). Відповідно дисертантом досліджено зазначені засоби та запропоновано авторські визначення термінів «ліцензія в сфері цивільного захисту населення», «ліцензування у сфері цивільного захисту населення», «стандартизація з питань безпеки в надзвичайних ситуаціях» та «державна експертиза у сфері цивільного захисту населення», «контроль у сфері цивільного захисту населення». Доведено, що особливим регулятивним засобом публічного адміністрування у сфері цивільного захисту є декларування безпеки об'єктів підвищеної небезпеки, під якими розуміються об'єкти, на яких використовуються, виготовляються, переробляються, зберігаються або транспортуються одна або кілька небезпечних речовин чи категорій речовин у кількості, що дорівнює або перевищує нормативно встановлені порогові маси, а також інші об'єкти, що відповідно до закону є реальною загрозою виникнення надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру.

Особливу увагу приділено дослідженню форм здійснення контролю у сфері цивільного захисту населення: ревізії; перевірки; вивчення стану справ щодо забезпечення цивільного захисту та техногенної безпеки або вивчення діяльності певних підприємств, установ, організацій із забезпечення заходів цивільного захисту та техногенної безпеки на основі певної інформації.

Стверджується, що різновидом контролю виступає нагляд, який є похідною складовою із властивими специфічними ознаками, до яких можна віднести: перевірку дотримання норм права, спеціальних правил, встановлених на об’єктах, що перебувають під наглядом; організаційну непідпорядкованість об’єкта органу, що здійснює нагляд; при виявленні порушень законодавства у процесі нагляду органи, що його здійснюють, застосовують заходи відповідальності. Наводиться власне визначення нагляду у сфері цивільного захисту населення.

У підрозділі 3.2. «Адміністративна відповідальність за порушення законодавства України у сфері цивільного захисту населення» досліджено зміст поняття «адміністративна відповідальність» та визначено її місце в системі засобів забезпечення цивільного захисту населення.

Запропоновано власну дефініцію «адміністративна відповідальність у сфері цивільного захисту населення», яка полягає в застосуванні уповноваженими суб’єктами публічної адміністрації заходів адміністративного впливу до осіб‚ які вчинили проступки у сфері цивільного захисту населення, на підставах і у порядку, встановленому нормами адміністративного права.

Проаналізовано проступки, за які законодавством України передбачена адміністративна відповідальність у сфері цивільного захисту. Виявлені недоліки, які стоять на заваді ефективного публічного адміністрування у сфері цивільного захисту: ухилення окремих посадових осіб від застосування адміністративних санкцій щодо порушників; недостатня урегульованість відповідальності юридичних осіб за правопорушення у сфері цивільного захисту та механізму її застосування; слабкість та малозначність адміністративних санкцій. Так більшість опитаних мешканців населених пунктів Автономної Республіки Крим і Закарпатської області, на території яких вводилися надзвичайні адміністративно-правові режими, вважають доцільним введення більш суворого покарання за вчинення суспільно небезпечних діянь в умовах дії зазначених режимів – 78,3 %.

Для усунення вищевказаних недоліків автором запропоновано доповнити КУпАП розділом «Адміністративні правопорушення в галузі цивільного захисту населення», де передбачається збільшення штрафних санкцій за проступки в цій сфері.