ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ ФОРМУВАННЯ І РЕАЛІЗАЦІЇ ФУНКЦІЙ ПРОКУРАТУРИ: КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ Автореферат

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, зв’язок з науковими програмами, темами та планами, визначається мета, завдання, предмет та об’єкт дослідження, розкриваються наукова новизна одержаних результатів, їх теоретичне та практичне значення, наводяться дані про апробацію результатів дослідження та їх публікацію, структуру та обсяг роботи.

Розділ 1. «Теоретико-правові основи формування і реалізації системи функцій прокуратури» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Генезис формування прокуратури та функцій її діяльності» сконцентровано увагу на дослідженні теоретико-правових основ формування і реалізації системи функцій прокуратури.

Встановлено, що прокуратура в Україні та інших державах пройшла власний шлях становлення та розвитку. Як результат постійної еволюції інститут прокуратури в різних країнах має власні ознаки, систему функціонування та повноваження.

Зроблено висновок про те, що пройшовши тривалий шлях розвитку і становлення, інститут прокуратури визначився в системі державно-правових інститутів як орган із захисту верховенства права, його зміцнення, захисту прав і свобод людини і громадянина, а також охоронюваних законом інтересів суспільства та держави. Основний Закон України визначив місце прокуратури в механізмі органів державної влади в Україні як самостійного органу, що забезпечує функціонування системи «стримувань і противаг» між гілками влади, сприяє їх функціонуванню згідно з Конституцією України та забезпечує виконання їх конституційних завдань.

У підрозділі 1.2. «Незалежність прокуратури як конституційна основа реалізації власних функцій» зосереджено увагу на дослідженні принципу незалежності прокуратури, на засадах якого побудовано функціонування цього державного органу та визначено її місце і роль у механізмі держави.

Встановлено, що прокуратура України не входить ні до законодавчої, ні до виконавчої, ні до судової влади, а є самостійною державно-правовою інституцією, яка при здійсненні своїх повноважень взаємодіє з кожною із гілок влади та забезпечує баланс між ними.

У роботі аргументується, що прокуратура повинна бути не просто правоохоронним органом, а органом конституційного нагляду, адже виконуючи свої конституційні функції прокуратура України не лише забезпечує законність діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, а й гарантує дотримання Конституції України та законів України, чим сприяє здійсненню парламентського контролю.

Обґрунтовано доцільність виділення незалежності прокуратури і незалежності прокурорів. Обидва принципи незалежності випливають з Основного Закону України, однак незалежність прокурорів є принципом, похідним від незалежності прокуратури.

Відзначається, що незалежність прокурорської системи, її органів та окремих представників не може набути абсолютного, безмежного характеру. Органи прокуратури не можуть самостійно забезпечити належне, високоефективне виконання своїх конституційних функцій. Ізолювання чи самоізолювання органів прокуратури від інших державних органів та інституцій громадянського суспільства неприпустимо.

Зазначено, що удосконалення конституційно-правового статусу прокуратури України має здійснюватись через чітке визначення її статусу в системі органів державної влади та інституювання прокуратури як органу конституційного нагляду щодо захисту конституційних прав та свобод людини і громадянина. Характер взаємодії прокуратури з іншими органами влади зумовлений особливою юридичною природою змісту її діяльності – системним поєднанням представництва, нагляду і охорони законності у сфері захисту інтересів громадянина та держави. Таке поєднання правозахисної та правоохоронної функцій прокуратура України успадкувала від прокуратури СРСР, однак кардинально змінилося їх співвідношення та мета – утвердження і забезпечення прав та свобод людини. Функція захисту прав і свобод особи має стати пріоритетною, хоча своє основне завдання органи прокуратури також виконують і через охорону публічного інтересу (поєднання усвідомлених або неусвідомлених інтересів усіх чи значної кількості громадян). Це завдання реалізується через такі функції як нагляд за дотриманням законів та підтримання державного обвинувачення у суді.

Розділ 2. «Конституційні основи реалізації функцій прокуратури» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Реалізація функції підтримання державного обвинувачення в суді» на підставі врахування напрацювань вчених щодо сутності функції державного обвинувачення в суді (С.О. Альперт, О.Р. Михайленко та інші), а також результатів критичного опрацювання відповідних теоретичних положень (М.В. Косюта), сформульоване поняття функції підтримання державного обвинувачення в суді, а саме: публічне офіційне обвинувачення вищого конституційного рівня шляхом реалізації якого держава в особі прокурора зацікавлена в затвердженні принципу невідворотності покарання і одночасно в додержанні правоохоронними органами прав людини, сутність якої полягає у досягненні справедливості кримінальної відповідальності, а зміст – у ствердженні, викритті перед судом винуватості підсудного.

Проведено аналіз виділених у законодавстві основних форм участі прокурора як державного обвинувача у судовому розгляді, а також надаються практичні рекомендації щодо удосконалення законодавства з цих питань.

Встановлено, що форми участі прокурора як державного обвинувача зазнають змін після набуття чинності Кримінального процесуального кодексу України від 13.04.2012 № 4651-VI. На сьогодні такими формами виступають: висновок, клопотання, постанова, пропозиція. Перспективними визначено форми: клопотання, постанова, обвинувальний акт. Відповідно зазнає змін зміст кожної форми участі прокурора як державного обвинувача.

Вказано, що потреба реформування законодавства, яке регламентує правовий статус, діяльність прокуратури обумовлена, насамперед, пунктом 9 Перехідних положень Конституції України. Оскільки питання реформування українського законодавства щодо організації та діяльності прокуратури України тісно пов’язані з реорганізацією судової влади в Україні, на сучасному етапі важливо визначитись і щодо того, в якій мірі слід врахувати конституційні принципи стосовно статусу органів прокуратури, який має встановлюватись Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру». При цьому необхідно взяти до уваги і те, що відповідно до вимог пункту 9 Перехідних положень Конституції України законодавець має вирішити питання щодо підготовки законопроекту та прийняття Закону України «Про діяльність державних органів України щодо контролю за додержанням законів».

У підрозділі 2.2. «Реалізація функції прокурорсько-судового представництва» визначено, що функцію захисту прав і свобод особи органи прокуратури реалізують переважно шляхом представництва її інтересів у суді. Діяльність прокурорів у цьому напрямі є однією із основних організаційно-правових гарантій права особи на судовий захист.

На підставі проведеного аналізу встановлено, що представницька діяльність прокурора має ряд особливих рис, які дозволяють відмежувати її від інших видів процесуального представництва (добровільного, законного, громадського, офіційного). Перша особливість в тому, що воно базується безпосередньо на Конституції України, тоді як представництво інших видів виходить з інших повноважень: доручення, адміністративного акту. Крім того, прокурорське представництво відрізняється і за іншими суттєвими ознаками: за своїм характером, по колу тих суб’єктів, чиї інтереси прокурор представляє, за сукупністю прав та форм реалізації. Представництво прокуратури є особливим підвидом представництва за законом, оскільки Конституція України – закон найвищої юридичної сили. Це представництво особливого роду (sui generis), введене законодавцем з метою посилення гарантій захисту конституційних прав, свобод та інтересів громадянина і держави в порядку судочинства.

Зроблено висновок, що сутність функції судово-прокурорського представництва інтересів громадянина або держави в суді полягає у наявності таких його рис як: 1) існування іманентних форм представництва; 2) конституційне закріплення; 3) офіційність та постійність; 4) комплексність; 5) самостійність, що означає її відокремлення від інших конституційних функцій; 6) відсутність особистого інтересу при її реалізації; 7) відсутність вимоги оформлення довіреності при її реалізації; 8) гуманістичний характер, що проявляється у захисті прав і законних інтересів громадянина, держави, а також посиленні гарантій захисту від неправомірних посягань.

Підрозділ 2.3. «Конституційні основи реалізації прокуратурою функцій нагляду» присвячений дослідженню компетенції прокуратури щодо здійснення нагляду за: додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Наголошується, що виділення нагляду прокуратури за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство в самостійний напрям реалізації функції нагляду обумовлений двома чинниками: 1) важливістю такої форми правоохоронної діяльності як боротьба із злочинністю; 2) тяжкими наслідками для стану забезпечення національної безпеки фактів порушень законності у сфері кримінального судочинства з боку державних органів, уповноважених законом щодо виконання правоохоронних функцій.

Встановлено, що законність оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства, проведених різними відомствами, відповідно до вимог Конституції України, забезпечується прокурором, який дає оцінку зібраним матеріалам і вирішує питання щодо подальшого руху кримінальної справи. Гарантії прав та свобод громадян на стадіях проведення оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства пропонується посилити шляхом встановлення на законодавчому рівні процедури відповідно до якої необхідним має бути отримання в обов’язковому порядку згоди прокурора на заведення оперативно-розшукової справи, порушення кримінальної справи, пред’явлення обвинувачення.

Зроблено висновок про те, що ці способи можна систематизувати за ознакою їх сутності у три групи: перевірки, правовідновлювальні, організаційні.

Визначається, що виокремлення нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян в самостійну функцію прокуратури зумовлено важливістю захисту прав і свобод громадян, які відбувають покарання, які підозрюються й обвинувачуються у вчиненні злочинів у випадках, коли їх затримують або беруть під варту, а також осіб щодо яких застосовуються примусові заходи виховного або медичного характеру. Для цих осіб надзвичайно важливою гарантією охорони їх прав є наглядова діяльність прокуратур, оскільки самі вони істотно обмежені в можливостях захисту своїх прав.

Для більш ефективного правового регулювання, забезпечення однозначного розуміння законодавчих положень, що визначають повноваження органів прокуратури України у сфері нагляду за виконанням судових рішень у кримінальних справах, наголошується на необхідності здійснити відповідне редагування положень частини першої ст. 44 Закону України «Про прокуратуру» з метою повного їх приведення у відповідність до норм Конституції України: «Предметом нагляду є додержання законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян, додержання встановленого кримінально-виконавчим законодавством порядку та умов відбування покарання особами в установах виконання покарань, місцях тримання під вартою та попереднього ув’язнення, інших установах, що виконують покарання або заходи примусового характеру пов’язані з обмеженням особистої свободи громадян, додержання встановленого законом порядку виконання судових рішень у кримінальних справах, які не пов’язані з обмеженням особистої свободи громадян, захист прав та свобод людини і громадянина».

У підрозділі 2.4. «Реалізація прокуратурою функцій на час перехідного періоду» зосереджено увагу на дослідженні функції нагляду за додержанням і застосуванням законів та функції попереднього слідства, які в силу пункту 9 розділу XV Конституції України прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Встановлено, що напрямами нагляду прокуратури за додержанням і застосуванням законів визначено: економіку; захист всіх форм права власності; дотримання законодавства про рівні права всіх національностей; екологічний стан; охорона здоров’я; додержання законів, спрямованих на попередження правопорушень серед дітей і захист їхніх прав; додержання і застосування законів органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями. Формою нагляду виступає, в основному, перевірка інформації за зверненнями громадян.

Зроблено висновок, що за нових умов розвитку Української держави слідство повинно зазнати докорінних змін, перетворившись на надійного захисника прав і свобод громадян, законних інтересів підприємств та організацій, нових економічних правовідносин. Правозахисна функція має стати головною в діяльності органів прокуратури.

На підставі проведеного аналізу умовно виділено дві групи правових засобів реалізації прокурором його функцій: судові і позасудові. Судові засоби використовуються переважно з метою підтримання державного обвинувачення у суді, представництва інтересів громадянина або держави в суді. Зміст цих засобів полягає в ініціюванні та участі прокурора у судовій перевірці фактів порушення публічних інтересів злочином або фактів порушення суб’єктивних прав особи. У свою чергу, переважно позасудові засоби застосовуються під час нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян; нагляду за додержанням і застосуванням законів.

Розділ 3. «Шляхи вдосконалення правового регулювання конституційних функцій прокуратури» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Міжнародний досвід реалізації прокуратурою функцій щодо захисту прав і свобод громадян» опрацьовано міжнародний досвід встановлення та реалізації конституційних функцій прокуратури, за результатами якого визначено залежність межі дії та переліку цих функцій від місця прокуратури у системі органів державної влади, а також від міри усталеності демократичних цінностей у державі і суспільстві.

Виходячи з міжнародних стандартів прокурорської діяльності, в роботі аргументовано, що реформування функції нагляду за дотримання та застосуванням законів має бути проведено із урахуванням двох чинників: необхідність виконання рекомендацій Ради Європи щодо приведення наглядових функцій прокуратури у відповідність до міжнародних стандартів; потреба зберегти за прокуратурою повноваження, що забезпечують ефективну діяльність цього органу щодо захисту конституційних прав та свобод громадян України в сучасних умовах. Зроблено висновок, що пропозиції щодо вдосконалення конституційних функцій прокуратури доцільно згрупувати у два напрямки: стратегічний і тактичний. Стратегічний напрямок стосується визначення шляхів реформування прокуратури та, відповідно, трансформації її функцій, тактичний – пропозицій щодо змін до законодавства.

У підрозділі 3.2. «Підвищення ефективності діяльності органів прокуратури України у сфері захисту конституційних прав і свобод громадян України» підкреслюється, що головним напрямом розвитку прокуратури в умовах побудови правової держави повинно бути зміцнення її статусу як багатофункціонального органу, основним призначенням якого є здійснення захисту прав та свобод людини і громадянина у суворій відповідності вимогам Конституції та законів України. Саме такий підхід покладено в основу визначення всіх напрямів її діяльності.

Із метою вдосконалення конституційно-правового статусу органів прокуратури, більш чіткого та однозначного визначення їх місця в системі органів державної влади України доцільно закріпити в Конституції України положення щодо визначення прокуратури як окремого державного органу із відповідним статусом, неприналежність її до жодної із трьох гілок влади, передбачених ст. 6 Конституції України – законодавчої виконавчої та судової, і тим самим – незалежність від цих органів. При цьому важливо виділити основне призначення, мету діяльності органів прокуратури України – захист конституційних прав громадян України, визначити спеціальний статус прокуратури України як органу конституційного нагляду щодо захисту прав та свобод людини та громадянина. З цією метою пропонується доповнити ст. 121 Конституції України новою частиною першою, де слід визначити поняття «Прокуратура України» та врахувати особливості визначення її конституційного статусу:

За існуючої системи організації державної влади в Україні, зважаючи на те, що у Президента України як органу державної влади України, що обирається безпосередньо громадянами України на прямих виборах, повинні бути реальні важелі для забезпечення додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, враховуючи обґрунтовані пропозиції щодо інституювання органів прокуратури України як органів конституційного нагляду, в першу чергу – за додержанням прав і свобод людини і громадянина, а також беручи до уваги незалежність прокуратури України до органів жодної влади (як і Президент України) запропоновано належність компетенції Президента України щодо призначення на посаду та звільнення з посади Генерального прокурора України.

Доведено необхідність передбачити максимальні процесуальні гарантії незалежності нижчестоящих прокурорів від вищестоящих при реалізації ними функцій. Такий підхід дасть можливість забезпечити більший рівень незалежності прокурорів та підпорядкування їх лише закону, унеможливити їх залежність від відповідних органів місцевого самоврядування чи місцевих органів виконавчої влади. Встановлено, що потребує вдосконалення також процедура звільнення з посади Генерального прокурора України.

Зроблено висновок, що перелік підстав звільнення Генерального прокурора України має бути основним і передбаченим не Законом України «Про прокуратуру», а Конституцією України. При цьому необхідно встановити можливість звільнення Генерального прокурора України у разі неналежного виконання своїх повноважень, зловживання владою або службовими повноваженнями, адже сьогодні єдиний шлях відправити Генерального прокурора України у відставку за таких підстав можливо тільки у випадку «набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього». Однак в умовах сучасного розвитку Української держави практична можливість реалізації цього законодавчого положення видається більш ніж сумнівною, враховуючи невизначеність відповідей на наступні питання про суб’єкта порушення кримінальної справи, проведення досудового слідства, підтримання державного обвинувачення в суді щодо Генерального прокурора України. Тому надання Президентові України права звільняти з посади Генерального прокурора України лише з підстав, визначених законом, вимагає відповідного корегування цих підстав, що б забезпечило можливість ефективного реагування у разі неналежного виконання останнім своїх посадових обов’язків.

Відповідно сформульованим пропозиціям, коли прокуратура посідає місце органу конституційного нагляду щодо захисту прав та свобод людини і громадянина, а призначення та звільнення Генерального прокурора України віднесено до повноважень Президента України, видається оптимальним такий порядок, який передбачатиме направлення проектів законодавчих актів після підготовки органами прокуратури Президенту України, який, після відповідного опрацювання, вносив би їх до Верховної Ради України в порядку законодавчої ініціативи. Такий підхід має забезпечити належний рівень підготовки законопроектів, особливо в частині щодо захисту прав і свобод людини.

У зв’язку з інтеграцією України у світове співтовариство, яка відбувається на основі міжнародно-правових принципів і стандартів, а також створенням і розвитком державно-правових інститутів, реалізації Концепції реформування кримінальної юстиції виникає нагальна потреба розвитку правової регламентації складу й структури функцій прокуратури на законодавчому рівні. У Законі України «Про прокуратуру» необхідно більш детально врегулювати функції прокуратури, визначити предмет, компетенцію, правові засоби і наслідки реалізації кожної з функцій. Особливо вказане стосується функції нагляду за додержанням і застосуванням законів, якою наділена прокуратура до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, відповідно п.9 Перехідних положень Конституції України.

Пропонується врегулювати повноваження щодо здійснення прокуратурою України функцій, які надані їй п. 9 Перехідних положень Конституції України, і які є тимчасовими за своєю природою, не в основному тексті Закону України «Про прокуратуру», а в його перехідних положеннях, підтвердивши тим самим верховенство Конституції України та тимчасовий характер цих функцій.

З метою вдосконалення правового регулювання функцій прокуратури перспективним видається опрацювання таких понять, як: «ефективність прокурорської діяльності», «критерії оцінки ефективності прокурорської діяльності», «показники прокурорської діяльності», «система показників прокурорської діяльності», доцільно розробити норми витрат робочого часу на виконання кожного виду прокурорської роботи. Зроблено висновок, що діяльність прокуратури у сфері захисту конституційних прав та свобод людини і громадянина – це складний вид діяльності, який визначається функціями прокуратури, залежить від багатьох факторів і особливостей. Тому і вдосконалення цієї діяльності – це також складний та багатоаспектний процес, і тільки системний підхід, комплексне їх розв’язання дозволить досягти мети підвищення ефективності в діяльності органів прокуратури України у сфері захисту конституційних прав і свобод громадян України.