АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ НЕБАНКІВСЬКИХ ФІНАНСОВИХ УСТАНОВ В УКРАЇНІ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, вказується її зв’язок із науковими програмами і темами, визначаються мета і завдання дослідження, його об’єкт, предмет, методологічні засади, відзначається наукова новизна і практичне значення роботи, наводяться відомості про апробацію результатів дослідження та публікації.

Перший розділ “Загальнотеоретичні засади створення небанківських фінансових установ в Україні та адміністративно-правове регулювання їх діяльності” складається із трьох підрозділів і висновків.

У підрозділі 1.1 “Історичні, соціально-економічні та правові причини виникнення і становлення небанківських фінансових установ на території України” дисертантом проведено аналіз політичних, соціально-економічних причин виникнення і розвитку НБФУ на території України. На підґрунті проведеного аналізу і використання історичного та діалектичного підходів дисертантом зроблено висновок, що об’єктивними передумовами виникнення НБФУ в Україні були потреби простих людей в додаткових фінансових ресурсах для забезпечення свого існування, в отриманні фінансових послуг для поліпшення умов життя.

Перші небанківські фінансові установи на території України почали виникати ще у другій половині ХVІ ст., проте лише у середині 19 століття, після скасування кріпосництва, почала відбуватися фінансово-кредитна інституціалізація, створення праобразу сучасних небанківських фінансових установ. Напередодні жовтневого перевороту 1917 pоку на території України була створена широка мережа небанківських кредитно-фінансових установ, що охоплювала всі галузі аграрно-індустріальної економіки регіону. Проте, в перші роки після Жовтневого перевороту, з ліквідацією приватних комерційних банків, було ліквідовано більшість НБФУ, крім установ дрібного кредиту кооперативного типу – кредитних кооперативів і ощадно-позичкових товариств.

За роки радянської влади в Україні функціонували такі види НБФУ, як: державні трудові ощадні каси, які у 1988 році були реорганізовані у Банк трудових заощаджень і кредитування населення СРСР (Ощадбанк СРСР) і мережу державних ломбардів - госпрозрахункових підприємств, які перебували під наглядом місцевих Рад в системі установ побутового обслуговування. Починаючи з 1991 року, після набуття Україною незалежності, почався процес формування нормативної бази створення і регулювання діяльності НБФУ.

У підрозділі 1.2 “Правова природа, поняття, види та функції небанківських фінансових установ як об’єктів адміністративно-правового регулювання” автором досліджено поняття “фінансова послуга”, оскільки національне законодавство визначає основний напрямок діяльності фінансових установ (банків і небанківських фінансових установ) - надання фінансових послуг. На основі застосування методу інтегрального аналізу щодо вивчення національного і іноземного законодавства, наукової літератури з даної проблематики, автор дійшов висновку, що фінансова послуга – це корисна і, як правило, платна, заснована на правовому договорі дія або діяльність фінансових установ для задоволення потреб фізичних і юридичних осіб, у процесі надання якої фінансові установи створюють новий товар – власні вимоги й зобов’язання з метою отримання прибутку або збереження реальної вартості фінансових активів.

Автором обґрунтовано і визначено дефініцію “небанківська фінансова установа”, як юридичну особу із спеціальним правовим статусом, фінансового посередника, внесеного до державного реєстру фінансових установ, який через банки на підставі ліцензії Національного банку України виконує від свого імені, на власних умовах та на власний ризик окремі банківські операції, спеціалізується на наданні певних видів фінансових послуг шляхом недепозитної мобілізації коштів фізичних і юридичних осіб, розміщенням їх від свого імені і на власний ризик, створюючи при цьому новий товар – власні зобов’язання і вимоги з метою задоволення потреб замовників, а також отримання прибутку або збереження реальної вартості фінансових активів.

Для НБФУ банківські операції не є основними, окремі з них можливо здійснювати тільки на підставі ліцензії Національного банку України. Це є першою і основною відмінністю НБФУ від банків. НБФУ, на відміну від банків, не мають можливості впливати на пропозицію грошей в обігу. Кожна НБФУ має свою специфіку діяльності на фінансових ринках, їх характер залучення коштів носить не депозитний характер.

Небанківські фінансові установи, за ознакою роботи з коштами, можна класифікувати як такі: – що акумулюють кошти і надають кредити; такі, що не акумулюють кошти. За методами акумуляції коштів НБФУ можна поділити на: НБФУ, які формують кредитні ресурси (свої пасиви) за рахунок прийому вкладів; НБФУ, які залучають кошти за поточний період та передбачають отримання надходжень в майбутньому; НБФУ, які залучають кошти шляхом емісії власних цінних паперів.

В залежності від напряму використання залучених коштів, на нашу думку, НБФУ можна поділити на: кредитні та інвестиційні.

За методами кредитування серед них можна виокремити: НБФУ, які безпосередньо надають кредити позичальникам, їх взаємовідносини з останніми регулюються відповідним кредитним договором, і НБФУ, які здійснюють опосередковане кредитування шляхом придбання боргових цінних паперів.

Основна функція небанківських кредитних установ – це перерозподіл фінансових ресурсів, у процесі здійснення якої, вони виконують ряд підфукцій, а саме: консолідацію (акумуляцію) заощаджень індивідуальних інвесторів, інвестування, сприяння рівноваги на ринку, перерозподіл і зниження фінансових ризиків, сприяння економічному зростанню тощо.

У підрозділі 1.3. “Правові фактори, що обумовлюють необхідність адміністративно-правового регулювання діяльності небанківських фінансових установ”, на підставі проведеного аналізу особливостей правового статусу НБФУ, автором обґрунтовано, що законодавство встановлює спеціальну правоздатність НБФУ, вони є юридичними особами, які на підставі ліцензії Держфінпослуг надають фінансові послуги, характер яких вимагає здійснення державного регулювання і нагляду за їх діяльністю. Операції НБФУ з коштами та іншими фінансовими активами в тій або іншій мірі здатні піддаватися фінансовим ризикам, оскільки фінансові ресурси, які мобілізовані від індивідуальних інвесторів НБФУ, використовуються ними для отримання прибутку. Саме тому держава в особі Верховної Ради України, Дежфінпослуг, ДКЦПФР, НБУ висуває вимоги до створення НБФУ, їх діяльності з метою забезпечення стабільності їх діяльності, захисту інтересів інвесторів.

Правовими підставами, що обумовлюють необхідність здійснення нагляду за діяльністю НБФУ, є закріплені у нормативно-правових актах положення, які встановлюють для НБФУ правила поведінки на ринку фінансових послуг, що забезпечують надійність діяльності як кожної конкретної фінансової установи, так і всієї системи НБФУ. До таких правових підстав відносяться правові норми, що встановлюють: перелік операцій, які дозволено виконувати тим, чи іншім НБФУ; обов’язок отримання ліцензій на надання певних фінансових послуг; обов’язкові нормативи капіталу і діяльності НБФУ; обов’язок створення НБФУ резервних фондів з метою забезпечення їх фінансової надійності; обмеження діяльності НБФУ.

Другий розділ “Механізм адміністративно-правового регулювання діяльності небанківських фінансових установ в Україні” складається з трьох підрозділів

У підрозділі 2.1. “Загальна характеристика правових форм і методів державно-правового регулювання діяльності небанківських фінансових установ” на основі проведеного аналізу теоретичних, законодавчих та емпіричних джерел адміністративно-правового регулювання діяльності НБФУ, автором обґрунтовано, що необхідність державного регулювання – нормування поведінки діяльності НБФУ, обумовлюється самим змістом їх діяльності – операціями із залученими коштами фізичних і юридичних осіб ризикового характеру.

Державне регулювання діяльності НБФУ – це правотворча діяльність законодавця щодо організації і діяльності НБФУ на ринках фінансових послуг, регулююча і наглядова діяльність Держфінпослуг, ДКЦПФР, НБУ, які від імені держави за допомогою специфічних форм і методів забезпечують стабільність діяльності НБФУ, захист прав кредиторів і боржників цих установ.

Серед форм державного регулювання ринків фінансових послуг, перелічених у ст. 20 Закону України “Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг” від 12 липня 2001 року, повністю відповідає за своїм змістом формі державного регулювання тільки така форма, як нормативно-правове регулювання діяльності фінансових установ, тобто, видання нормативно-правових актів. Що стосується інших форм державного регулювання, перелічених у цій статті даного закону, а саме: ведення державних реєстрів фінансових установ та ліцензування діяльності з надання фінансових послуг, нагляду за діяльністю фінансових установ, застосування уповноваженими державними органами заходів впливу, то, на думку автора, вони відносяться до адміністративно-правових методів державного регулювання. До названих методів також відносяться: встановлення вимог і обмежень щодо окремих видів операцій; надання рекомендацій. Адміністративно-правові методи державного регулювання можливо розглядати звужено – не як діяльність держави взагалі, а як діяльність спеціальних державних органів – Дежфінпослуг, ДКЦПФР, НБУ.

Світова фінансова криза 2008-2009 років виявила недоліки у системі регулювання і нагляду за НБФУ. Одна з причина існування недоліків – недостатній ступінь незалежності органів державного регулювання від впливу виконавчої та законодавчої гілок влади, відмінності в їх правовому статусі, неспроможність ефективно виконувати свої функції через залежність від органів виконавчої і законодавчої влади, а також недостатнє фінансове забезпечення.

У підрозділі 2.2 “Аналіз законодавчих актів, які регулюють діяльність небанківських фінансових установ” автор, шляхом аналізу нормативно-правових актів, які регулюють діяльність НБФУ на фінансових ринках, зазначає, що усе законодавство, що регулює ці відносини, можна поділити на дві групи:

1. Базове законодавство, що визначає правові основи і формує адекватне правове середовище функціонування фінансового ринку, мета якого – створення належного правового середовища на фінансовому ринку, забезпечення захисту законних інтересів його учасників, створення сприятливих умов для розвитку економіки України.

2. Спеціальне законодавство – нормативно-правові акти, що безпосередньо регулює організаційні і правові засади створення, діяльності, реорганізації і ліквідації НБФУ, порядок здійснення державного нагляду та контролю за їх діяльністю. Метою спеціального законодавства є правове забезпечення діяльності і стабільного розвитку НБФУ в Україні.

Особливістю і базового, і спеціального законодавства є те, що воно містить норми як приватного, так і публічного права. Створення внутрішньо узгодженого законодавства, що регулює діяльність НБФУ, оптимального поєднання, взаємодії приватно-правових і публічно-правових засад – умова їх нормального функціонування.

Перспективним напрямом розвитку законодавства, що регулює діяльність НБФУ, є прийняття так званих “універсальних” законів, консолідація нормативно-правових актів, які охоплюють своїм регулюванням широкий спектр відносин на фінансовому ринку. Прийняття консолідованих нормативно-правових актів диктується тенденцією до універсалізації діяльності фінансових інститутів на ринку фінансових послуг. Кроком в цьому напрямку було б також, на нашу думку, прийняття нормативно-правового акта, що визначав би загальні, єдині правила нагляду і контролю за фінансовими установами.

У підрозділі 2.3 “Методи адміністративно-правового регулювання діяльності небанківських фінансових установ” автором досліджено нормативно-правові акти, які регулюють: реєстрацію та ліцензування НБФУ, здійснення контролю та нагляду за діяльністю НБФУ, застосування заходів впливу органами, що здійснюють державне регулювання ринків фінансових послуг”, практику застосування даних нормативно-правових актів в діяльності Держфінпослуг, ДКЦПФР і НБУ.

На підґрунті проведеного аналізу і використання формально-догматичного методу автор дійшов висновку, що державна реєстрація НБФУ здійснюється у два етапи. На першому етапі реєстрації НБФУ, шляхом внесення відповідних записів до Єдиного державного реєстру, відбувається реєстрація НБФУ як юридичної особи, що засвідчує можливість НБФУ бути учасником цивільних правовідносин. За другий етап державної реєстрації НБФУ відповідає Держфінпослуг, а стосовно професійних учасників фондового ринку, інститутів спільного інвестування в частині їхньої діяльності на фондовому ринку – ДКЦПФР, яка формує і веде Державний реєстр фінансових установ, які надають фінансові послуги на ринку цінних паперів. Така система подвійної реєстрації малоефективна, оскільки суттєво ускладнює і затягує сам процес державної реєстрації. Тому потрібна розробка спрощеної системи державної реєстрації, основне призначення якої – включення НБФУ до Єдиного державного реєстру, доступ до якого матимуть право будь-які суб’єкти.

Державна реєстрація НБФУ знаходиться у тісному зв’язку з таким методом адміністративно-правового регулювання діяльності НБФУ, як ліцензування. Ліцензування щодо надання фінансових послуг НБФУ, здійснює Держфінпослуг. Ліцензії на провадження окремих видів професійної діяльності НБФУ на фондовому ринку здійснює ДКЦПФР, а ліцензування окремих банківських операцій НБФУ здійснює НБУ. Саме від ліцензії залежить обсяг спеціальної правоздатності НБФУ.

Враховуючи взаємозв’язок державної реєстрації НБФУ, вважаємо, що врегульована законодавством система дій державних органів щодо здійснення державної реєстрації та видачі їм ліцензій на надання фінансових послуг є легітимацією НБФУ.

В законодавстві, яке регулює діяльність державних органів, що здійснюють регулювання ринків фінансових послуг, застосовуються категорії “нагляд” і “контроль”, без урахування різниці змісту цих категорій. У процесі дослідження автор доходить висновку, що нагляд за діяльністю НБФУ – це складова державного управління, самостійний специфічний вид діяльності центрального органу виконавчої влади із спеціальним статусом щодо спостереження, аналізу та перевірки відповідності стану та діяльності НБФУ встановленим законодавством вимогам, дотримання нею встановлених критеріїв і нормативів діяльності, правил надання фінансових послуг з метою попередження, виявлення або усунення правопорушень, а головне – не втручаючись в їх оперативну чи адміністративно-господарську діяльність.

У процесі дослідження у сфері здійснення контролю та нагляду за діяльністю НБФУ автор дійшов висновку, що в сучасних умовах розвитку ринкових відносин контроль за діяльністю НБФУ частіше заміняється наглядом, на основі оцінки ризиків та рівня платоспроможності. Першим кроком такої перебудови нагляду стала структурно-інституційна реформа Держфінпослуг. У 2009 році відбувся перехід від галузевої організаційної структури до функціональної, з метою полегшення і прискорення процесу переходу до пруденційного нагляду на основі контролю за нормативами платоспроможності та впровадження міжнародних стандартів фінансової звітності в Україні.

В Україні на сьогодні існує множинна система наглядових органів у фінансовому секторі, структурована за видами фінансових установ. НБУ, ДКЦПФР та Держфінпослуг суттєво різняться між собою як за статусом, рівнем незалежності, так і за інституційною спроможністю, правилами і процедурами, що застосовуються у процесі їх діяльності. На відміну від НБУ, інституційна спроможність Держфінпослуг і ДКЦПФР не відповідає вимогам їхніх ринків. Наглядові органи в Україні не використовують єдині принципи (підходи) щодо нагляду за фінансовими установами, не налагоджена співпраця регулюючих органів.

Для досягнення мети нагляду за діяльністю НБФУ, органи державного регулювання, при необхідності, застосовують заходи впливу до НБФУ, які порушують законодавство про фінансові послуги. Так, Держфінпослуг у разі порушення законодавства про фінансові послуги накладає адміністративні стягнення та застосовує відповідно до закону наступні види примусових заходів: заходи припинення правопорушення, правовідновлювані заходи; заходи адміністративного стягнення; попереджувальні заходи. На нашу думку, такі дії Держфінпослуг, як: накладання штрафів, відсторонення керівництва від управління фінансовою установою та призначення тимчасової адміністрації є втручанням Держфінпослуг в оперативну діяльність фінансових установ, тобто, по суті – результатом контролюючих дій органу державного регулювання за їх діяльністю. Проте, як свідчить практика, більшість заходів впливу органів державного регулювання ринків фінансових послуг є наслідком нагляду, а не контролю.

Особливістю наглядової діяльності Держфінпослуг у 2009 році, викликаною світовою фінансовою кризою, стало застосування, крім заходів впливу, які звичайно застосовуються Держфінпослуг, таких заходів впливу, як: затвердження планів відновлення фінансової стабільності; введення тимчасових адміністрацій; вимога скликання позачергових загальних зборів учасників; розпочато практику застосування заходу впливу у вигляді порушення питання про ліквідацію фінансової установи. Наглядова діяльність ДКЦПФР у 2009 році характеризується майже однаковим за кількістю застосуванням штрафів і попереджень щодо усунення правопорушення. А наглядова діяльність НБУ у небанківському фінансовому секторі в період 2009 року характеризувалася, головним чином, зупиненням дії ліцензій.

Третій розділ “Забезпечення ефективного адміністративно-правового регулювання діяльності небанківських фінансових установ в Україні” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 “Оптимізація організаційної структури органів адміністративно-правового регулювання діяльності небанківських фінансових установ з урахуванням зарубіжного досвіду” за допомогою аналізу організаційної структури органів, які здійснюють регулювання діяльності НБФУ у ряді розвинутих країн, автор дійшов висновку, що в окремих країнах регулювання діяльності НБФУ здійснюється декількома органами, в інших – одним.

Найбільш традиційна модель побудови регулювання фінансово-кредитних інститутів – в США, де Центральний банк – Федеральна резервна система (ФРС), виступає в якості головного контролера фінансових установ і фінансових ринків. Усі інші наглядові органи, як державні (Комісія із цінних паперів, Комісія з товарних ф’ючерсних ринків, Управління нагляду за ощадними закладами Державного казначейства США), так і недержавні (банки, які складають ФРС, Національна асоціація страхових комісарів США) передають отриману інформацію про діяльність НБФУ до ФРС, яка узагальнює отримані дані для визначення консолідованого фінансового стану фінансово-кредитних установ. Контроль за регуляторами фінансових ринків здійснюється Президентом і парламентом США, окремі контролюючі органи безпосередньо підпорядковуються Президенту (Управління нагляду за ощадними закладами Державного казначейства США).

Класичним прикладом функціонування єдиного органу адміністративно-правового регулюванню фінансових установ є Великобританія. Відповідно до Закону Великобританії “Про фінансові послуги й фінансовий ринок”, який набув чинності 1 грудня 2001 року, систему роз’єднаних і малоефективних саморегулівних і просто регулюючих організацій, що функціонували на фінансовому ринку Англії, замінив єдиний незалежний недержавний орган - Управління фінансового регулювання і нагляду (FSA), підзвітний Міністерству фінансів і через нього – Парламенту. FSA функціонально незалежний від уряду і повністю фінансується компаніями, які він регулює.

В Україні на порядку денному стоять питання визначення ступеня інтеграції державного регулювання одним державним органом, розробки, на підставі аналізу ефективності державного регулювання трьома органами, концепції інституційної структури державного регулювання діяльності фінансових установ.

У підрозділі 3.2 “Напрями вдосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності небанківських фінансових установ в Україні” за допомогою методів екстраполяції раніше отриманих знань, автор дійшов висновку, що для вдосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності НБФУ необхідно на законодавчому рівні:

- розробити стратегію розвитку та функціонування НБФУ, яка б базувалася на основі стратегії економічного розвитку країни. Стратегія розвитку та функціонування НБФУ повинна створювати правові умови функціонування НБФУ у відповідності до міжнародних норм, визначених у базових документах Базельського комітету по банківському нагляду;

- внести зміни до законодавства, яке визначатиме правовий статус органів державного регулювання, з метою посилення їх незалежності, або прийняти окремі закони про ДКЦПФР і Держфінпослуг, де визначити їх державними органами з особливим статусом, які не належать до центральних органів виконавчої влади.

Перспективним для подальшого вдосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності НБФУ є створення інституту інтегрованого фінансового нагляду і регулювання, з особливим правовим статусом, незалежним від органів виконавчої влади. Запровадити механізми підзвітності такої державної структури перед Верховною Радою України та Урядом, встановити, що керівник єдиного державного регулятора призначається та звільняється з посади ВРУ за поданням Президента України, законодавчо визначити фінансування єдиного регулятора за рахунок суб’єктів фінансових ринків.

Одним із напрямів удосконалення державного регулювання і нагляду за діяльністю НБФУ є запровадження в Україні пруденційного нагляду, заснованого на ризику, який є новим як для НБФУ, так і органів нагляду. З цією метою необхідно розробити і прийняти нормативно-правові акти, які б регулювали систему управління ризиками в НБФУ, особливо нагляд на основі ризиків. Прикладом може бути національне банківське законодавство, яке висуває вимоги до системи управління ризиками.