АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ БУДІВЕЛЬНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, визначено її зв’язок з науковими програмами, планами та темами, ступінь її наукового опрацювання у вітчизняній та іноземній адміністративно-правовій літературі, наукова новизна, об’єкт і предмет дослідження, його мета та задачі, охарактеризовано методологічну базу роботи, відзначається теоретичне та практичне значення дисертаційного дослідження, наведено відомості про апробацію і впровадження одержаних результатів роботи та публікацію основних положень дисертації.

Розділ 1 «Загальна характеристика адміністративно-правового регулювання будівельної діяльності» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Будівельна діяльність як об’єкт адміністративно-правового регулювання» надається авторське визначення поняття адміністративно-правового регулювання будівельної діяльності як цілеспрямованого, впорядковуючого, управлінського впливу держави на суспільні відносини в будівництві, межі та сутність якого зумовлені особливостями будівельних відносин як комплексної, технологічно складної, багатосуб’єктної та залежної від зовнішніх факторів системи.

Проаналізовано співвідношення понять «будівельна діяльність» та «капітальне будівництво», де автор зазначає, що поняття «капітальне будівництво» виникло в радянські часи, наголошувало на необхідності значних капіталовкладень в будівництво, і охоплювало всю будівельну діяльність. Зараз ознака капітальності використовується для відокремлення капітальних споруд від тимчасових і встановлення класу капітальності, або, іншими словами, якості об’єкта будівництва. Пропонується відійти від вживання терміну «капітальне будівництво» у значенні будівництва в цілому і замінити його на термін «будівельна діяльність».

Наводиться авторське визначення будівельної діяльності, під якою розуміється система відносин, які починаються з планування та проектування об’єкта до його побудови та здачі в експлуатацію і поширюються на відносини після здачі об’єкта в експлуатацію в значенні відповідальності за якість будівництва і гарантійного обслуговування об’єкта нерухомості.

Обґрунтовується, що особливість будівельної діяльності як об’єкта адміністративно-правового регулювання розкривається через аналіз статусу суб’єктів будівельної діяльності, як керованої системи, на яку спрямоване адміністративно-правове регулювання. Як суб’єкти будівельної діяльності розглядаються: забудовники та замовники, проектувальники, будівельні організації, власники і користувачі об’єктів нерухомості, громадяни – мешканці прилеглих до об’єкта будівництва будинків. Автором проаналізовано адміністративно-правовий статус кожного із зазначених суб’єктів.

Виділено особливі ознаки будівельної діяльності, серед яких: організаційно-технічний характер, відкритість, комплексність.

На підставі комплексного аналізу норм чинного законодавства і наукової літератури виділено та узагальнено вимоги до будівельної діяльності, дотримання яких контролюється державою, а саме: якість збудованого об’єкта, безпека проведення будівельних робіт, ефективність, екологічність. Наголошується, що одним з критеріїв якості об’єкта будівництва є створення сприятливих умов для осіб з обмеженими фізичними можливостями. Автором запропоновано вдосконалити передбачений Законом України «Про основи містобудування» перелік вимог до будівельної діяльності, виклавши п. 1 ст. 5 у такій редакції: «розміщення і будівництво об’єктів відповідно до затверджених у встановленому порядку містобудівної документації та проектів цих об’єктів, з дотриманням вимог щодо якості збудованих об’єктів». Також запропоновано додати до вимог, передбачених ст. 5 вказаного Закону такі вимоги, як забезпечення реалізації заходів щодо екологічної безпеки територій під час розроблення містобудівної документації та забудови, а також дотримання вимог щодо безпеки проведення будівельних робіт.

Охарактеризовано особливі ознаки адміністративно-правового регулювання будівельної діяльності.

У підрозділі 1.2 «Становлення і розвиток законодавства у сфері будівельної діяльності в Україні» проаналізовано історичний розвиток законодавства у сфері адміністративно-правового регулювання будівельних відносин, виділено три періоди розвитку законодавства: дорадянський період, період перебування України в складі СРСР та сучасний період. В результаті дослідження нормативно-правових актів та практики державного регулювання будівельної діяльності в різні часи, встановлено основні ознаки, притаманні кожному періоду. На підставі порівняльного аналізу сучасного стану адміністративно-правового регулювання в сфері будівельної діяльності з попередніми етапами виділено основні тенденції розвитку будівельного законодавства.

Автором визначено будівельне законодавство як систему нормативно-правових актів і, відповідно, правових норм, що в них містяться, які регулюють відносини не лише будівельного виробництва, а весь спектр відносин в будівельній діяльності. Відзначається комплексний характер будівельного законодавства, що включає в себе норми цивільного, господарського, адміністративного та інших галузей права. За критерієм сфери дії нормативно-правових актів виділено акти загального значення та спеціальне будівельне законодавство. На підставі аналізу актів будівельного законодавства, встановлено, що йому притаманна наявність великої кількості нормативно-технічних актів, які визначають прийоми, способи впливу людей на предмети праці і результати діяльності. Актуальним є питання оновлення нормативно-технічних актів, адже багато з них є застарілими. Таке оновлення поступово здійснюється, наприклад, з 1 липня 2012 р. набирає чинності ДБН А.2.2-3-2012 «Склад та зміст проектної документації на будівництво». Також проаналізовано систему нормативно-технічних актів ЄС у сфері будівництва.

Окрему увагу в роботі приділено питанням систематизації будівельного законодавства. Беручи до уваги значну кількість актів, що регулюють будівельні відносини, суб’єкти будівельної діяльності та державні органи здійснюють інкорпорацію будівельного законодавства. Однією з сучасних форм інкорпорації є створення електронних баз нормативних актів в сфері будівництва. Зроблено висновок про необхідність створення Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України повної, єдиної, постійно оновлюваної електронної бази всіх нормативно-технічних актів в сфері будівельної діяльності, доступ до якої буде безкоштовним та здійснюватиметься через мережу Інтернет.

Спираючись на аналіз стану нормативно-правових актів, які регулюють будівельні відносини, автором підтримується позиція щодо доцільності кодифікації будівельного законодавства. Вимогою часу є систематизація норм будівельного законодавства в окремому кодифікованому акті, це спростить правозастосування та буде поступальним кроком в розвитку вітчизняної системи законодавства.

Здійснено порівняльний аналіз положень проекту Містобудівного кодексу України та чинного Містобудівного кодексу Російської Федерації.

В результаті дослідження проекту Містобудівного кодексу України автор дійшов висновку, що положення проекту не в повній мірі відповідають сучасному стану регулювання будівельних відносин. Розвиток будівельного законодавства пішов шляхом прийняття низки законів, які докорінно змінили дозвільну систему, посилили адміністративно-правову відповідальність. Обґрунтовано необхідність доопрацювання проекту Містобудівного кодексу України, внесено пропозиції по вдосконаленню його положень.

Розділ 2 «Організаційно-структурне забезпечення адміністративно-правового регулювання будівельної діяльності в Україні» складається з трьох підрозділів.

Підрозділ 2.1 «Система та повноваження органів адміністративно-правового регулювання будівельної діяльності» присвячений дослідженню сучасної системи органів адміністративно-правового регулювання будівельної діяльності, до якої входять органи виконавчої влади, наділені відповідними повноваженнями щодо управління будівельною діяльністю, органи місцевого самоврядування, а також саморегулівні організації, яким функції з регулювання будівельної діяльності делеговані державними органами. Автором виділено органи загальної та спеціальної компетенції. Серед органів загальної компетенції, до повноважень яких управління будівельною діяльністю віднесено наряду зі здійсненням інших функцій, досліджуються повноваження Кабінету Міністрів України, органів місцевого самоврядування та їх місцевих державних адміністрацій, Державної санітарно-епідеміологічної служби України, Міністерства надзвичайних ситуацій України та територіальних органів, в частині повноважень з пожежного нагляду, Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки України (далі - Держгірпромнагляд), Міністерства екології та природних ресурсів України, Державної екологічної інспекції України, Державної інспекції сільського господарства України, Державної служби з питань національної культурної спадщини.

Доведено, що внаслідок реформування дозвільної системи в будівельній діяльності повноваження органів загальної компетенції щодо будівельних відносин значно скоротились.

В роботі проведено аналіз правового статусу і повноважень органів спеціальної компетенції, основною метою діяльності яких є регулювання в сфері будівельної діяльності, а саме Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України та Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - Держархбудінспекція).

Значну увагу автором приділено повноваженням саморегулівних організацій, яким делегується частина функцій органів спеціальної компетенції в сфері будівельної діяльності. Зазначено, що передача частини повноважень від державних органів саморегулівним організаціям відповідає світовій практиці та дозволяє скоротити державні витрати на адміністративні процедури з одного боку і забезпечити відповідний контроль в регульованій сфері з іншого боку. В галузі архітектури саморегулівним організаціям надано повноваження проводити професійну атестацію виконавців робіт (послуг), пов’язаних із створенням об’єктів архітектури. Автор наголошує на доцільності законодавчого закріплення статусу саморегулівних організацій не лише в сфері архітектури, а і в сфері будівельної діяльності в цілому. Автором доведено доцільність делегування саморегулівними організаціям у сфері будівельної діяльності частини повноважень щодо ліцензування господарської діяльності, пов’язаної зі створенням об’єктів архітектури.

Узагальнений аналіз повноважень органів, що здійснюють адміністративно-правове регулювання в сфері будівництва дозволив автору систематизувати дані органи за стадіями будівельної діяльності, на яких вони беруть участь в регулюванні, а саме на стадіях: 1) планування та проектування; 2) здійснення будівельних робіт; 3) здачі завершеного будівництвом об’єкта в експлуатацію.

У підрозділі 2.2 «Форми адміністративно-правового регулювання будівельної діяльності» надано авторське визначення поняття форм адміністративно-правового регулювання будівельної діяльності як способів зовнішнього вираження діяльності органів державної виконавчої влади, місцевого самоврядування та саморегулівних організацій з практичної реалізації завдань та функцій держави щодо регулювання в сфері будівельної діяльності.

В результаті аналізу теоретичних положень та норм чинного законодавства, автором здійснено класифікацію форм адміністративно-правового регулювання будівельної діяльності за функціональною ознакою відповідно до стадій будівництва. Виділено три групи форм: 1) планувально-прогностичні форми, до яких належить планування територій на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях; 2) форми легітимації будівельної діяльності, такі як: реєстрація підприємств; ліцензування будівельної діяльності; професійна атестація виконавців робіт, пов’язаних зі створенням об’єктів архітектури; 3) дозвільні форми, до яких належать: отримання будівельного паспорта або вихідних даних, отримання технічних умов; експертиза проектів будівництва; реєстрація декларації про початок будівельних робіт, або отримання дозволу на початок виконання будівельних робіт; реєстрація декларації про готовність об’єкта до експлуатації або отримання сертифіката про прийняття в експлуатацію.

При дослідженні планувально-прогностичних форм значна увага автора приділена громадським слуханням проектів містобудівної документації. До набрання чинності Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» на громадські слухання виносились зокрема містобудівні обґрунтування розміщення конкретних об’єктів містобудування.

Зазначається, що форми легітимації є загальною передумовою для зайняття будівельною діяльністю. Увагу приділено ліцензуванню будівельної діяльності. В рамках проведення реформування системи адміністративно-правового регулювання будівельної діяльності скорочено кількість ліцензованих видів діяльності, законодавцем планувалось скасувати ліцензування в цій сфері. Автором обґрунтовано позицію щодо доцільності залишення ліцензування будівельної діяльності як важливого елемента системи адміністративно-правового регулювання. В роботі запропоновано запровадити концепцію реєстраційного, а не дозвільного порядку ліцензування будівельної діяльності.

Дозвільні форми тісно пов’язані з будівництвом конкретного об’єкта та залежать від категорії його складності. Віднесення об’єкта будівництва до однієї з п’яти категорій складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва в залежності від класу наслідків (відповідальності). Систему отримання дозвільних документів в будівельній діяльності докорінно змінено Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності». Для проведення будівельної діяльності на окремих об’єктах законодавством передбачено отримання додаткових дозволів. Наприклад, дозвіл Держгірпромнагляду на виконання робіт підвищеної небезпеки, дозвіл Державної служби з питань національної культурної спадщини на проведення будівельних, меліоративних, шляхових, земляних та інших робіт на пам’ятках національного значення.

На підставі аналізу питань пайової участі замовника в розвитку інфраструктури населеного пункту автор пропонує встановити обов’язковість укладення договору про пайову участь у розвитку інфраструктури населеного пункту протягом одного місяця з моменту отримання містобудівних умов та обмежень.

Досліджено систему форм адміністративно-правового регулювання будівельної діяльності в порівнянні з аналогічними системами інших країн.

У підрозділі 2.3 «Державний контроль за здійсненням будівельної діяльності» досліджено правові засади здійснення державного контролю в будівельній сфері. Запропоновано авторське визначення державного контролю у сфері будівельної діяльності як системи заходів, які здійснюються державними органами, наділеними повноваженнями по управлінню будівельною діяльністю щодо аналізу, перевірки та спостереження за дотриманням установлених правил, норм, стандартів та управлінських рішень в будівельній діяльності.

В результаті дослідження об’єкту державного контролю в будівельній діяльності, відзначається, що сферу відносин, на яку розповсюджуються заходи державного архітектурно-будівельного контролю, обмежено лише відносинами щодо будівництва об’єктів IV і V категорії складності. Автором обґрунтовано доцільність повернути до сфери державного архітектурно-будівельного контролю відносини з будівництва на усіх об’єктах незалежно від категорії складності.

На основі проведеного аналізу правової природи державного контролю в будівельній діяльності доведено, що державний контроль в будівництві здійснюється як Держархбудінспекцією, яка є спеціально уповноваженим органом на здійснення контрольних та наглядових функцій в будівельній сфері, так і органами загальної компетенції, зокрема органами Держгірпромнагляду, Держпожнагляду, Держекоінспекції, Державної служби з питань національної культурної спадщини, Держсільгоспінспекції, Держсанепідслужби.

Автор зазначає, що характерною для будівельної діяльності формою реалізації контрольних повноважень є планові та позапланові перевірки.

Встановлено, що державний контроль в будівельній діяльності включає в себе адміністративний нагляд, предметом якого є відповідність кадрового, матеріально-технічного, нормативного забезпечення суб’єктів, що здійснюють будівельну діяльність, а також відповідність об’єктів будівництва нормативним вимогам, дотримання вимог з ліцензування та отримання дозвільної документації та дотримання суб’єктами будівництва норм будівельного законодавства.

Обґрунтовано власну думку автора щодо доцільності залучення саморегулівних організації в сфері будівництва та архітектури до здійснення заходів контролю і делегування їм частини повноважень державних органів в даній сфері.

Розділ 3 «Адміністративна відповідальність та інші заходи адміністративного примусу за правопорушення в будівельній діяльності» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Підстави та порядок притягнення до адміністративної відповідальності за правопорушення в будівельній діяльності» досліджено та проаналізовано особливості застосування уповноваженими органами заходів адміністративної відповідальності за порушення будівельного законодавства, а також склад адміністративних правопорушень в сфері будівельної діяльності як підстави для застосування заходів відповідальності.

Значна увага автора зосереджена на суб’єктах адміністративного правопорушення в будівельній діяльності, серед яких виділяються юридичні та фізичні особи, у тому числі громадяни, посадові особи та фізичні особи-підприємці. Автором підтримується точка зору щодо віднесення юридичних осіб до суб’єктів адміністративних правопорушень. Узагальнений аналіз законодавства та практики його застосування дозволив автору здійснити класифікацію суб’єктів адміністративних правопорушень в будівельній діяльності за критерієм зв’язку вчиненого правопорушення з господарською діяльністю: 1) особи, які скоїли адміністративні правопорушення в будівництві у зв’язку зі здійсненням господарської діяльності або виконанням професійних обов’язків, а саме юридичні особи, фізичні особи-підприємці та посадові особи; 2) особи, які скоїли адміністративні проступки в сфері будівельної діяльності без зв’язку з підприємницькою або професійною діяльністю, а саме громадяни України, іноземці та особи без громадянства, адміністративні правопорушення яких вчинені в ході будівельних або ремонтних робіт для власних потреб. Відмінність між наведеними групами полягає у рівні суспільної шкідливості наслідків допущених порушень і, відповідно, розмірі передбачених законодавством штрафів. Штрафи, встановлені для порушників другої групи, є значно меншими, ніж для першої.

На основі проведеного дослідження повноважень органів, що мають право накладати стягнення за адміністративні правопорушення в будівництві, визначено, що провідну роль серед таких органів відіграє Держархбудінспекція та її територіальні органи. Також застосовувати заходи адміністративного впливу за порушення будівельного законодавства можуть інші органи, зокрема: органи Держпожнагляду, Держгірпромнагляду, Держсанепідслужби, Держекоінспекції, Держсільгоспінспекція, Державна служба з питань національної культурної спадщини.

Автором виділено основні стадії у застосуванні адміністративної відповідальності за правопорушення в будівельній діяльності: 1) складення протоколу про виявлення адміністративного правопорушення в будівництві і порушення справи; 2) надання пояснення особою щодо факту порушення та розслідування обставин справи; 3) розгляд справи та прийняття рішення про накладення адміністративного стягнення; 4) виконання або оскарження даного рішення.

У підрозділі 3.2 «Адміністративні стягнення та інші заходи примусу, що застосовуються за правопорушення в будівельній діяльності» досліджуються характерні риси адміністративних стягнень в будівельній діяльності, а також ефективність накладення заходів адміністративної відповідальності та інших заходів адміністративного примусу і шляхи її підвищення. В результаті аналізу заходів адміністративного примусу в будівельній діяльності автором виділено заходи адміністративного попередження, адміністративного припинення, та заходи адміністративної відповідальності, притаманні сфері будівництва. До заходів адміністративного попередження належать: нагляд за діяльністю суб’єктів будівельних відносин; проведення перевірок; запит на отримання в установленому законодавством порядку інформації та документів; вибіркове розкриття окремих конструктивних елементів будинків і споруд; проведення зйомки і замірів, лабораторних та інших випробувань будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, організаційно-інформаційні заходи спрямовані на запобігання правопорушенням, такі як: проведення державними органами семінарів, розміщення інформації на Інтернет сторінках.

Серед заходів адміністративного припинення виділені: зупинення дії ліцензії на проведення будівельних робіт; припинення дії дозволу на експлуатацію машин та здійснення діяльності з підвищеною небезпекою; припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які проводяться без реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; заборона експлуатації машин, транспортних та інших засобів виробництва до усунення порушень, які створюють загрозу життю працівників; заборона експлуатації закінчених будівництвом об’єктів, не прийнятих в експлуатацію; надіслання суб’єкту будівельної діяльності подання про невідповідність окремих посадових осіб займаній посаді. Комплексний аналіз норм чинного законодавства, що регулюють відповідальність за порушення будівельного законодавства дозволив автору виокремити адміністративні стягнення, характерні для будівельної сфери: 1) штраф; 2) конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення; 3) анулювання ліцензії на проведення будівельних робіт; 4) позбавлення кваліфікаційного сертифіката архітектора.

Автором обґрунтовано власну думку щодо віднесення анулювання ліцензії на будівельну діяльність та позбавлення кваліфікаційного сертифіката архітектора до заходів адміністративної відповідальності. Констатовано, що штраф виступає найбільш розповсюдженим видом стягнення за правопорушення в будівельній сфері.

На основі проведеного дослідження нормативно-правових актів та прикладів їх практичного застосування в справах про адміністративні правопорушення в будівництві автором внесено пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства.