МЕХАНІЗМИ РЕГІОНАЛЬНОГО ВРЯДУВАННЯ: СТАНОВЛЕННЯ ТА ВПРОВАДЖЕННЯ В УМОВАХ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ІНТЕГРАЦІЇ Автореферат

У вступі визначено сутність і стан наукової розробки проблеми, обґрунтовано її актуальність, показано зв’язок з науково-дослідними роботами; визначено мету, завдання дослідження, його об’єкт і предмет, методи дослідження; визначено положення, що характеризують наукову новизну й практичне значення здобутих наукових результатів, наведено дані щодо опублікування та апробації цих результатів.

У першому розділі – “Теоретичні засади регіонального врядування в умовах європейської інтеграції” – досліджено понятійно-категоріальний апарат теорії регіонального врядування, проаналізовано європейські підходи становлення і впровадження регіонального врядування та європейський вимір освіти службовців системи регіонального врядування.

Автор розглядає регіональне врядування як один з видів публічної влади, що складається з державної влади та місцевого самоврядування. Завдяки цим двом “стовпам” влада на регіональному рівні наділена ніби подвійною природою, суть якої, з одного боку (зверху), – є державною, а з іншого (знизу, від населення за місцем проживання) – громадівською. Залежно від особливостей політико-територіального та адміністративно-територіального устрою, форми державного правління та політичного режиму, історичних, національно-етнічних, географічних та інших особливостей влада на регіональному рівні як складова публічної влади у кожній державі (за зарубіжним досвідом) має специфічну форму та назву.

Розкрито суть регіонального врядування в сучасній державі як одного із складників демократичного врядування. Як комплекс багатогранних явищ і процесів політико-правового характеру, регіональне врядування включає в себе різнобічні компоненти, ключовим з яких є такий, що забезпечує прямий зв’язок з громадянами і завдяки якому відбувається безпосереднє здійснення ними влади, вирішуються найважливіші питання взаємодії держави з регіонами та місцями, де компактно проживають громадяни. Особлива роль регіонального врядування проявляється в його приналежності до цілісної національної системи державного управління як підсистеми публічного управління.

Уточнено зміст поняття “регіональне врядування”, яке є процесом діяльності державних та місцевих органів публічної влади, суб’єктів підприємництва, об’єднань громадян, які, відповідно до своїх повноважень чи статутних завдань, розв’язують проблеми регіонального та місцевого значення, впливають на регіональний та місцевий розвиток. Діяльність суб’єктів регіонального врядування пов’язана з дослідженням внутрішнього потенціалу регіону, визначенням місцевих потреб і обґрунтуванням першочерговості вирішення існуючих проблем та напрямів розвитку на засадах пріоритету інтересів місцевих громад та населення регіону.

Аналіз європейських підходів щодо становлення і впровадження регіонального врядування дав змогу виділити англосаксонську, скандинавську, континентальну та змішану моделі місцевого та регіонального врядування. Встановлено, що процеси становлення та впровадження вітчизняної моделі місцевого та регіонального врядування відбуваються в контексті континентальної моделі. Національна політика місцевого і регіонального розвитку базується на таких загальновизнаних європейських принципах, як децентралізація державного управління, деконцентрація владних повноважень, партнерство і кооперація зусиль місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, концентрація і раціональне використання ресурсного забезпечення, субсидіарність щодо надання державних і громадських послуг населенню тощо.

Доведено, що становлення і впровадження регіонального врядування в Україні відбувається у форматі таких пріоритетних напрямів розвитку регіонального врядування, як: дотримання взаємної лояльності і рівної гідності у стосунках між регіональними органами влади і центральними органами; забезпечення єдності, суверенітету і територіальної цілісності Української Держави; дотримання принципів верховенства закону і територіальної організації держави; запровадження принципу згуртування (когезії); забезпечення розвитку місцевої демократії, участі жителів регіону, територіальних громад в ухваленні рішень загальнодержавного значення; створення гнучких та ефективних управлінських систем на місцевому та регіональному рівнях; сприяння економічному і соціальному розвитку території. Застосування цих підходів, вимог і стандартів до сучасних українських реалій на місцевому й регіональному рівнях дасть змогу поступово децентралізувати владні повноваження зі збереженням традиційної для України форми державного устрою – унітаризму. Запровадження такого типу відносин спричинить, у свою чергу, децентралізаційні та деконцентраційні явища й процеси, які, як показує європейський досвід, супроводжуються перерозподілом функцій і компетенцій в системі місцевих і регіональних органів влади, збалансуванням повноважень між суб’єктами владних повноважень на місцевому та регіональному рівнях, бюджетного і міжбюджетного процесів тощо.

Зазначено, що забезпечення успішної реалізації євроінтеграційної політики України знаходиться в прямій залежності від рівня підготовки державних службовців, на яких лежить безпосередній обов’язок практично втілювати цю політику. Тому питання освіти, тобто підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців усіх рівнів відповідно до загальних та специфічних вимог, що висуваються до навчальних програм і закладів на основі європейських вимог і стандартів, виступають сьогодні на перший план. Наголошується, що ці питання тісно пов’язані з теорією й практикою демократичного врядування, публічного управління та державного управління в цілому, регіонального врядування та місцевого самоврядування зокрема, а тому їх можна вважати такими, що постають в якості науково-практичної проблеми.

На питання – “що таке європейський вимір у підготовці, перепідготовці та підвищенні кваліфікації державних службовців загалом і службовців системи регіонального врядування та місцевого самоврядування зокрема, й чому важливо його враховувати?” – автор знаходить відповіді у досить поширеній в країнах західної демократії концептуальній формулі “публічне (державне) управління – це уряд в дії”, що використовується в державах-членах Європейського Союзу. Як сфера вивчення публічне (державне) управління зосереджується на аналізі концепцій “уряд в дії”, “діяльність уряду”, “впровадження конституції”, “ефективне управління”, “урядове управління”, “демократичне врядування”, “регіональне врядування” тощо. Все більша увага приділяється вивченню класичних ідей, відбитих в обов’язках уряду стосовно суспільства, й усвідомленню того, що діяльність уряду – це фактично публічна відповідальність “уряду в дії”.

Автор звертає увагу на необхідність концептуального бачення професіоналізації державної служби, суть якого полягає в тому, що вона має здійснюватися насамперед через систему професійного навчання як державних службовців загалом, так і службовців системи регіонального врядування зокрема, а розвиток цієї професіоналізації має бути визначено одним із пріоритетів державної кадрової політики. Зазначена система має передбачати цільову підготовку за державним замовленням висококваліфікованих фахівців з питань регіонального та місцевого врядування, залучення провідних закладів освіти до здійснення перепідготовки та підвищення кваліфікації цих фахівців з метою поліпшення їх спроможності реалізувати державну регіональну політику. Суттєвою умовою для забезпечення високої професійності повинно стати розширення можливостей для навчання службовців системи місцевого самоврядування, зокрема на основі застосування дистанційного навчання, проведення регулярних обмінів досвідом між ними та обговорення актуальних проблем регіонального врядування, застосування новітніх технологій у цій сфері.

У другому розділі – “Становлення механізмів регіонального врядування” – проаналізовано механізми регіонального врядування в процесі їх становлення, виокремлено такі їх види, як організаційний правовий, політичний, та інституційний, розкрито складники кожного з них та показана роль цих механізмів у реалізації державної регіональної політики.

Дослідження проблем, пов’язаних зі становленням механізмів регіонального врядування в процесі реалізації регіональної політики, показує, що при всьому розмаїтті підходів до вивчення найрізноманітніших питань цієї сфери практично відсутні наукові напрацювання про механізми саме регіонального врядування, в той час як механізми державного управління досліджені надзвичайно детально.

Зроблено висновок про те, що механізм регіонального врядування – це складова частина цілісної системи публічного управління, що, відповідно до набору принципів, методів та ресурсів регіонального врядування, містить цільові, організаційні, політичні, правові, економічні та інформаційні компоненти, і яка, у взаємодії з комплексом певних засобів організації управлінсько-врядних процесів та способів впливу з метою забезпечення виконання запланованих заходів та цілей регіонального врядування сприяє розвитку таких територіальних утворень, як “область”, “район”, “місто”, “селище”, “село”.

Доведено, що реалізація державної регіональної політики забезпечується насамперед організаційним механізмом регіонального врядування (ОМРВ), складовими (або компонентами) якого є: місцеві органи влади (регіональні, районні тощо); організаційні форми їх діяльності; неурядові структури; громадяни й їх об’єднання.

Встановлено, що основним компонентом ОМРВ є місцеві органи влади, які складають дві групи: місцеві представницькі органи влади та місцеві виконавчі органи влади. Місцеві представницькі органи влади – це колективні постійно або періодично діючі виборні органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені правом представляти інтереси своїх виборців, які мають два рівні: перший рівень складають сільські, селищні, міські ради, районні в місті ради, які представляють територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування; до другого рівня належать обласні та районні ради, які також є представницькими органами місцевого самоврядування, оскільки представляють інтереси не обласних та районних громад, а спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією і законами України. Місцеві виконавчі органи влади складають органи виконавчої влади, до яких належать, насамперед, місцеві державні адміністрації.

Виділення неурядових організацій в один з компонентів організаційного механізму регіонального врядування базується на їх розумінні як добровільних організацій не лише локального, але й національного чи міжнародного рівня, які взаємодіють з громадянами або діють від їх імені заради суспільного добра на неприбутковій основі. Неурядові організації на регіональному рівні, разом з громадськими організаціями інших типів, утворюють громадський або “третій” сектор суспільного життя, який розвивається поряд із двома іншими секторами – економікою, структурні елементи якої орієнтовані на отримання прибутку, та політикою, де все обертається навкруг владних відносин. Громадський сектор, загалом, і неурядові організації, зокрема, як елементи громадянського суспільства створюють можливість громадянам на регіональному й місцевому рівнях брати безпосередню участь у вирішенні проблем власного життя, у прийнятті тих чи інших рішень, мобілізації громад, налагодженні їхньої співпраці між собою та з державними органами й міжнародними організаціями.

Зазначено, що одним із ключових компонентів організаційного механізму регіонального врядування є громадяни та їх об’єднання. Громадяни утворюють громадські організації, якими вважаються добровільні масові об’єднання, що виникають унаслідок їхнього волевиявлення на основі спільних інтересів і завдань. Об’єднання громадян характеризуються чіткою структурою і створюються для задоволення і захисту своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів. За статусом громадські організації поділяються на місцеві, всеукраїнські і міжнародні. Організації з місцевим статусом функціонують на території відповідного регіону або адміністративно-територіальної одиниці. Основні форми залучення громадськості до формування політики на місцевому та регіональному рівнях включають: форми публічного громадського обговорення (конференції, семінари, форуми, “круглі столи”; громадські слухання; збори, зустрічі з громадськістю; громадські приймальні; теле- або радіодебати, дискусії, діалоги, інтерв’ю та інші передачі теле- і радіомовлення; інтернет-конференції; телефонні “гарячі лінії”; інтерактивне спілкування в інших сучасних формах) та вивчення громадської думки.

Наголошено, що складниками правового механізму регіонального врядування є: чинне законодавство – Конституція України, закони, підзаконні та інші нормативно-правові акти; проекти правових актів. Доведено, що в Україні існують правові основи та практичні можливості для участі громадськості у функціонуванні механізму регіонального врядування. Зокрема, це закріплено в Законі України “Про стимулювання розвитку регіонів”, положення якого передбачають стратегічне планування регіонального розвитку, а конкретна методика розробки регіональних стратегій розвитку визначена відповідними методичними рекомендаціями, виробленими міністерствами й відомствами.

Показано, що політичний механізм регіонального врядування (ПМРВ) включає такі компоненти, як: визначення мети (в даному дисертаційному дослідженні – це необхідність реалізації регіональної політики; констатація цієї мети у законодавчих актах та програмних документах); прийняття рішень на регіональному рівні (якими способами – одноосібно, колегіально, епізодично, системно тощо); політична воля, без якої не почнеться функціонування механізмів регіонального врядування (своєрідний запуск всіх механізмів). Мета функціонування ПМРВ закріплена в Законі України “Про стимулювання розвитку регіонів”, у щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України “Модернізація України – наш стратегічний вибір”, в експертній доповіді “Україна ХХІ століття. Стратегія реформ і суспільної консолідації” про внутрішнє та зовнішнє становище України Національного інституту стратегічних досліджень як текст щорічного послання Президента України до Верховної Ради України. Політична воля, як третій компонент політичного механізму регіонального врядування, виражається (закріплюється) як у вищезгаданих програмних документах, так і в повсякденній діяльності службовців та інших посадових і не посадових осіб, які працюють у відповідних інституціях регіонального рівня.

Показано, що інституційний механізм регіонального врядування є досить громіздким комплексом різного рівня органів, установ, організацій, наділених функціями консультативно-дорадчого та координаційного характеру. Включаючи цілу мережу наявних в Україні інституцій, які сприяють розвиткові місцевого самоврядування на всіх рівнях, цей механізм є також одним з важливих компонентів цілісного механізму державного управління на регіональному рівні. На державну політику щодо місцевого самоврядування й регіонального розвитку впливає ціла група центральних управлінських та національних консультативно-дорадчих структур, які функціонують в рамках законодавчої та виконавчої гілок влади. Зокрема це: Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Міністерство економічного розвитку та торгівлі України, Комітет Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування; Консультативна рада з питань місцевого самоврядування при Голові Верховної Ради України; Управління Секретаріату Кабінету Міністрів України з питань взаємодії з місцевими органами влади; Головна служба адміністративно-правової політики Секретаріату Президента України; Головна служба регіональної та кадрової політики Секретаріату Президента України; Рада Регіонів при Президентові України; Громадська рада при Міністерстві регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України; Державний Фонд сприяння розвитку місцевого самоврядування.

У третьому розділі – “Впровадження механізмів регіонального врядування” – досліджено взаємодію механізмів регіонального врядування з інститутами громадянського суспільства, розкрито форми співпраці органів місцевого самоврядування з громадськістю, доведено необхідність використання нових форм взаємодії в процесі впровадження механізмів регіонального врядування.

Встановлено, що розвиток механізмів регіонального врядування в умовах європейської інтеграції знаходиться в прямій залежності від розвитку і зміцнення громадянського суспільства. Обґрунтовано потребу взаємодії механізмів регіонального врядування з інститутами громадянського суспільства, визначено основні напрями впровадження цих механізмів. Взаємодія громадянського суспільства та держави, зокрема й у формі впливу громадськості на державне управління, регіональне врядування та місцеве самоврядування, відбувається, насамперед, в рамках реалізації громадянами таких конституційних прав і свобод, як участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, виборах, в утворенні та діяльності політичних партій та громадських організацій, у мирних зборах тощо. При цьому відповідна взаємодія й вплив забезпечуються не спонтанно, а через певні механізми участі громадськості. У цій взаємодії ключова роль належить організаційному, правовому, політичному та інституційному механізмам регіонального врядування. Наголошено, що механізми регіонального врядування у взаємодії з механізмами участі громадськості в регіональному врядуванні відіграють надзвичайно важливу роль як у вдосконаленні національної системи державної управління, так і в зміцненні громадянського суспільства, забезпечуючи зворотний зв’язок між суб’єктами врядування та громадськістю, доводячи до відома останньої результати втілення її пропозицій, рішень і т. п.

Доведено, що в процесі глибинних суспільних реформувань Україна гостро потребує досконалої громадянської просвіти як знаряддя для зміцнення громадянського суспільства та здійснення ефективної взаємодії держави з громадянами на засадах рівності, взаємної відповідальності, прозорості та відкритості. Завдяки громадянській просвіті формуватиметься освічений, обізнаний громадянин з високим рівнем правової свідомості, психологічної впевненості та ідеологічної мотивації, які зроблять його спроможним реалізовувати свої конституційні права й обов’язки, активно впливати на процес прийняття рішень як на регіональному та державному рівнях, так і на ситуацію в країні в цілому. Успішним і ефективним у зміцненні громадянського суспільства функціонування механізмів регіонального врядування може бути насамперед за належної підтримки громадськості, в основі якої є усвідомлення нею необхідності активної участі в державотворчих процесах. Це, в свою чергу, може бути досягнуто через співпрацю і взаємодію всіх суб’єктів регіонального врядування.

Встановлено, що співпраця органів місцевого самоврядування з громадськістю досягається за допомогою різних форм, які почали застосовуватися такими містами України, як Комсомольськ, Бердянськ, Черкаси, Славутич та ін. Найбільш поширеними формами співпраці з громадськістю є: громадські слухання, щорічні громадські збори, муніципальні слухання, засідання “Громадської ради з розвитку міста”, прямі телеефіри з представниками місцевої влади, керівниками підприємств, установ та організацій, ділові ігри, діяльність громадської приймальні; заходи регіонального значення типу: семінари-навчання, практичні заняття, “круглі столи”; підзвітність та відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед мешканцями територіальних громад тощо.

Зазначено, що поряд з наведеними формами співпраці органів місцевого самоврядування з громадськістю, які підвищують ефективність механізмів регіонального врядування, в багатьох регіонах, містах, селищах і селах ще не сповна використовуються існуючі можливості. Основною причиною цього є відверте небажання органів місцевої влади співпрацювати з громадянами.

Аналіз зарубіжного досвіду показав, що в процесі функціонування механізмів регіонального врядування важливим є пошук нових форм взаємодії всіх суб’єктів регіонального врядування та їх максимальне поширення в практичній діяльності. Акцент при цьому робиться на залученні громадськості до співпраці з органами місцевого самоврядування, що є необхідною умовою прозорості та більшої ефективності такої взаємодії, яка розглядається як процес постійної співпраці з вирішення як значних, так і повсякденних питань.

Автор звертає увагу на форми співпраці органів місцевого самоврядування з громадськістю та обґрунтовує необхідність використання нових форм взаємодії в процесі впровадження механізмів регіонального врядування. Доведено, що впровадження механізмів регіонального врядування відбувається в процесі взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування з громадськістю з використанням таких основних форм і методів, як інформування, консультування, партнерство, делегування, контроль. Виділено такі нові форми взаємодії органів влади з громадськістю в сучасних умовах, як організація центрів громадської активності, спільне створення та надання послуг, волонтерство, інституціалізація ролі громадськості у процесі прийняття рішень, структури для захисту інтересів громадян тощо.

Наголошено на необхідності застосування інформаційних технологій та електронного урядування, які в регіональному врядуванні виступають не лише як форма доступу до інформації чи її поширення, але і як засіб зміни самої парадигми системи управління соціально-економічною, політичною, правовою, адміністративною та іншими сферами на регіональному рівні і суспільством загалом. Показано, що взаємодія регіональної влади з громадськістю через інформаційні ресурси є важливим інструментом налагодження партнерських стосунків між ними, покращення функціонування механізмів регіонального врядування.