АДМІНІСТРАТИВНА ЮРИСДИКЦІЯ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ Автореферат

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, окреслено мету та завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, висвітлено наукову новизну й практичне значення отриманих результатів, вказано на апробацію результатів дослідження та публікації.

Розділ 1 «Загальна характеристика адміністративної юрисдикції як виду юридичної діяльності» складається з двох підрозділів, які присвячено дослідженню поняття та призначення адміністративної юрисдикції, визначенню правових засад та суб’єктів юрисдикційної діяльності.

У підрозділі 1.1. «Поняття адміністративної юрисдикції та його еволюція» дисертантом проаналізовано досить широкий спектр поглядів щодо розуміння поняття адміністративної юрисдикції, з’ясовано відмінності у широкому та вузькому її значенні, наведено додаткові аргументи відносно розуміння адміністративної юрисдикції у широкому значенні.

Аналіз різних теоретико-прикладних підходів щодо розуміння суті адміністративної юрисдикції дозволив розглянути досліджуване правове явище у двох аспектах: у статичному значенні як сукупність повноважень суб’єктів адміністративної юрисдикції; у динамічному значенні як особливий вид діяльності. Підкреслюється, що правовідносини, пов’язані із вчиненням адміністративного правопорушення і вирішенням справи по суті, з прийняттям відповідного правозастосовного акта, визначають межі адміністративної юрисдикції.

Узагальнення наукових підходів щодо змісту поняття адміністративної юрисдикції дозволило встановити характерні ознаки даного виду діяльності. Враховуючи відповідні наукові теорії, проаналізовано адміністративно-юрисдикційну діяльність, встановлено її основні риси, обґрунтовано, які саме провадження необхідно зараховувати до адміністративно-юрисдикційних.

Окрему увагу в підрозділі приділено розгляду питання про класифікацію адміністративно-процесуальних проваджень із врахуванням їх функціональних ознак. Аналіз існуючих адміністративних проваджень дозволив дисертанту виділити окремий вид провадження – провадження щодо реалізації наглядових повноважень органами прокуратури.

До адміністративно-юрисдикційних проваджень зараховано: 1) провадження у справах про адміністративні правопорушення; 2) провадження з розгляду скарг громадян; 3) дисциплінарне провадження (у випадку порушення державним службовцем норм законодавства про державну службу); 4) провадження по застосуванню заходів адміністративного примусу, які не пов’язані із притягненням до адміністративної відповідальності, але передбачають наявність спірної ситуації між суб’єктами адміністративно-правових відносин (застосування заходів припинення); 5) провадження щодо реалізації наглядових повноважень органами прокуратури; 6) провадження щодо реалізації контрольних повноважень органами прокуратури; 7) провадження щодо реалізації прокурором представницької функції в адміністративному судочинстві України.

У підрозділі 1.2. «Правові підстави та суб’єкти адміністративної юрисдикції», на основі комплексного аналізу як вітчизняних, так і міжнародних нормативно-правових актів встановлено, що нормативно-правова регламентація діяльності суб’єктів адміністративної юрисдикції здійснюється сукупністю галузей законодавства. Провідна роль серед них відведена нормам адміністративного законодавства, зокрема нормативно-правовим актам, які закріплюють зазначені питання. Окремо виділено інститут адміністративно-юрисдикційного законодавства і розглянуто у ньому нормативно-правові акти уповноважених державних органів, що регламентують відповідні напрямки державного управління в адміністративно-юрисдикційній сфері.

Указано на те, що покращення адміністративно-юрисдикційної діяльності безпосередньо пов’язане з детальним визначенням кола суб’єктів, які здійснюють адміністративно-юрисдикційні повноваження, функцій кожного з цих органів щодо вирішення відповідних адміністративних справ, розвитком процесуальної форми адміністративно-юрисдикційної діяльності.

Поняття «суб’єкт адміністративної юрисдикції» визначається як узагальнена правова категорія, що виявляється через аналіз її структурних елементів – органу адміністративної юрисдикції, його посадової особи, уповноваженої виступати від його імені.

Досліджено питання про оптимізацію системи суб’єктів здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності, її належне процесуальне забезпечення. Окреслено основні ознаки системи суб’єктів адміністративної юрисдикції, зокрема: 1) спільна мета існування та функціонування суб’єктів адміністративної юрисдикції, яка полягає у забезпеченні режиму законності та правопорядку у сфері суспільних відносин; 2) наявність відповідного складу елементів: державні органи, їх посадові особи; 3) єдність та цілісність складових елементів, пов’язана з повним або частковим збігом предметної та територіальної компетенції різних суб’єктів адміністративної юрисдикції, що обумовлює можливість їх взаємодії.

Встановлено місце та роль органів прокуратури в загальній системі суб’єктів адміністративної юрисдикції. При цьому прокурор визначається як особливий суб’єкт адміністративно-юрисдикційних проваджень – представник держави і виразник її інтересів, діяльність якого спрямована на захист і охорону інтересів громадян та держави, на підтримку режиму законності в адміністративно-процесуальній сфері.

Розділ 2 «Адміністративна юрисдикція органів прокуратури: сутність та особливості» складається з двох підрозділів, які присвячено дослідженню правового статусу та повноважень органів прокуратури як суб’єктів адміністративної юрисдикції, основних форм діяльності прокуратури із забезпечення прав і свобод громадян у сфері адміністративної юрисдикції.

У підрозділі 2.1. «Правовий статус органів прокуратури як суб’єктів адміністративної юрисдикції» дослідження правового статусу органів прокуратури як суб’єкта адміністративної юрисдикції здійснено з огляду на загальне розуміння категорії правового статусу, що існує в юридичній науці.

Встановлено, що правовим статусом органів прокуратури як суб’єкта адміністративної юрисдикції визначено регламентоване адміністративними нормами, нормами, що містяться в органічних законах про прокуратуру та судоустрій, кодексах та інших нормативно-правових актах правове становище органів прокуратури, яке характеризується сукупністю елементів: місцем у державному механізмі; сукупністю повноважень; функціями; системою правових і соціальних гарантій прокурорської діяльності.

На підставі аналізу поглядів учених і науковців-практиків щодо місця органів прокуратури в системі державних органів дисертант відзначає неможливість віднесення прокуратури до виконавчої влади, оскільки на останню покладається, перш за все, здійснення управлінських функцій, які не притаманні прокуратурі. Підкреслюється, що стан законності у структурах виконавчої влади вимагає поширення на них наглядової функції прокуратури. Повноваження органів прокуратури також мають іншу природу, на відміну від компетенції судових органів, що дозволяє говорити про самостійне місце прокуратури в державному апараті.

Піддано детальному аналізу функції органів прокуратури і зроблено висновок, що функції являють собою вид певної діяльності, який обумовлюється соціальним призначенням прокуратури, характеризується певним предметом провадження, спрямованістю на вирішення відповідних завдань і здійснюється у межах властивої йому компетенції.

Автор доходить висновку, що функції прокурорської системи і окремих органів прокуратури походять від правоохоронної функції держави (розглядається як вихідна й першочергова стосовно інших функцій прокуратури), тобто її діяльності із забезпечення охорони прав і свобод громадян, законності і правопорядку, всіх суспільних відносин, урегульованих правом. Саме права і свободи людини і громадянина виступають базовими категоріями під час реалізації усіх без винятку напрямків прокурорської діяльності.

У підрозділі 2.2. «Форми діяльності прокуратури щодо забезпечення прав і свобод громадян у сфері адміністративної юрисдикції» досліджено зовнішні прояви діяльності прокуратури щодо забезпечення прав і свобод громадян у сфері адміністративної юрисдикції.

Дисертантом розглянуто повноваження прокурора щодо використання в процесі службової діяльності актів прокурорського реагування, які вважаються дієвим інструментом забезпечення реальності та ефективності втручання прокурора у випадках порушення закону, усунення причин та умов, що їм сприяли, та притягнення винних до відповідальності.

Указано на те, що форми участі прокурора в адміністративно-юрисдикційній сфері обумовлені двома важливими чинниками. По-перше, це наявність порушень вимог закону, по-друге – суб’єктивне рішення прокурора про необхідність і доцільність участі в адміністративному процесі. Така участь можлива як шляхом особистої присутності при розгляді справи, так і через подання відповідних процесуальних документів і актів прокурорського реагування.

Акти прокурорського реагування (протести, приписи, подання, постанови) мають бути адекватними характеру порушень закону. У зв’язку з цим відзначається, що на практиці значного поширення набула підміна одних форм реагування іншими, що вимагає від Генеральної прокуратури України вжиття відповідних заходів.

У роботі підтримуються пропозиції щодо розширення системи актів прокурорського реагування офіційним застереженням з питань неприпустимості порушень закону.

Ретельний аналіз ознак наглядових актів прокуратури дозволив поділити їх залежно від мети застосування прокурором у сфері адміністративної юрисдикції на такі, що містять: 1) обов’язкові вимоги щодо виконання; 2) обов’язкові вимоги для розгляду відповідними органами та їх посадовими особами.

Розділ 3 «Участь органів прокуратури в окремих адміністративно-юрисдикційних провадженнях» складається з чотирьох підрозділів, які присвячено дослідженню прокурорського нагляду у сфері адміністративної відповідальності, забезпечення прокурором прав і свобод громадян при притягненні їх до дисциплінарної відповідальності, прокурорського нагляду за законністю розгляду та вирішення звернень громадян, а також у ході реалізації функції представництва інтересів держави та громадян в адміністративному суді.

У підрозділі 3.1. «Участь органів прокуратури при провадженні у справах про адміністративні правопорушення» зазначається, що прокурорський нагляд за додержанням органами внутрішніх справ законодавства про адміністративні правопорушення являє собою дієвий засіб підтримання режиму законності, охорони прав громадян. Прокурор не лише виявляє порушення вимог закону, але й має можливість реального правового реагування на кожне з них. Саме тому в новій редакції Закону України «Про прокуратуру» доцільно чітко визначити перелік наглядових актів прокурора та передбачити відпрацювання процесуальної процедури їх реалізації.

Окремо розглянуті повноваження прокурора на кожній зі стадій провадження в справах про адміністративні правопорушення: 1) стадії порушення провадження у справі; 2) стадії розгляду справи про адміністративне правопорушення та прийняття в ній постанови; 3) стадії оскарження або опротестування постанови у справі про адміністративне правопорушення; 4) стадії виконання постанови про накладення адміністративного стягнення.

З метою підвищення ефективності правозастосовної діяльності і зміцнення законності в адміністративно-юрисдикційній сфері дисертантом запропоновано розширити процесуальні можливості прокурора у провадженні про адміністративні правопорушення і, відповідно, закріпити їх на законодавчому рівні.

Певне місце у підрозділі відводиться аналізу правового регулювання процедури притягнення фізичних осіб до адміністративної відповідальності. Дисертант акцентує увагу на питаннях, які до цього часу не знайшли свого чіткого формулювання в законодавстві. Зокрема запропоновано у Кодексі про адміністративні правопорушення (далі – КпАП) України передбачити наслідки порушення органами адміністративної юрисдикції, їх посадовими особами вимог при застосуванні заходів забезпечення провадження у справі, а також при складанні й оформленні процесуальних документів.

Встановлено, що для забезпечення законності в адміністративно-юрисдикційній сфері важливого значення набуває закріплення змісту, строків та порядку розгляду постанови прокурора про порушення провадження у справі про адміністративне правопорушення у КпАП України у вигляді окремої статті.

У підрозділі 3.2. «Прокурорський нагляд у сфері дисциплінарної відповідальності» зосереджено увагу на основних напрямках забезпечення прокурором прав і свобод громадян при притягненні їх до дисциплінарної відповідальності.

Питання прокурорського нагляду щодо забезпечення законності у дисциплінарному провадженні досліджувалися з урахуванням окремих видів дисциплінарної відповідальності, з наступним формулюванням відповідних рекомендацій, спрямованих на удосконалення цього напрямку діяльності органів прокуратури. Враховуючи той факт, що згідно з діючим законодавством прокурор не входить до переліку суб’єктів, які можуть ініціювати питання про дисциплінарну відповідальність суддів, вважаємо за доцільне надати право безпосереднього порушення дисциплінарного провадження щодо суддів Генеральному прокурору України, прокурорам областей і прирівняним до них.

Проведене дослідження дозволило дисертанту виявити низку суттєвих недоліків правового регулювання процесу притягнення до дисциплінарної відповідальності, що негативно впливає на дотримання прав, свобод та інтересів учасників юрисдикційного провадження.

У зв’язку з цим запропоновано внесення відповідних змін до законодавства. Зокрема вважається за доцільне конкретизувати положення ст. 20 Закону «Про прокуратуру», закріпивши право прокурора активно брати участь у розгляді такого роду справ, використовуючи при цьому певні процесуальні можливості.

Потребують певного уточнення і питання, пов’язані з реагуванням адресатів на постанови прокурора про порушення дисциплінарного провадження, зокрема потрібно зобов’язати їх давати відповіді прокурору у встановлений строк, а в разі відмови у задоволенні вимог прокурора мотивувати це. Також необхідно передбачити положення, що одночасно з винесенням постанови прокурор повинен повідомити про це особу, у відношенні якої постанову винесено.

Особливе місце в роботі відведено характеристиці процесуального статусу прокурора як суб’єкта дисциплінарної відповідальності.

У підрозділі 3.3. «Участь органів прокуратури у провадженні зі звернень громадян» досліджено сутність і завдання розгляду звернень громадян в органах прокуратури, процесуальний порядок та особливості розгляду і вирішення звернень громадян, а також процесуальні повноваження прокурора в даному виді провадження.

Підкреслено, що право громадян на звернення є комплексним соціально-правовим інститутом держави, який активно використовується органами прокуратури як спосіб забезпечення законності, охорони прав та свобод громадян, а також державних інтересів.

Зазначено, що провадження зі звернень громадян в органах прокуратури може бути визначено як комплекс взаємопов’язаних процесуальних дій, що утворюють певну сукупність процесуальних правовідносин, які відрізняються предметною характеристикою і взаємообумовленістю з відповідними правовідносинами; вимагають проведення ретельної перевірки викладених обставин та фактів, що містяться у зверненні, встановлення доказів та залучення необхідних осіб для належного розгляду звернення, що зумовлює необхідність офіційного оформлення отриманих процесуальних результатів у відповідних актах прокурорського реагування.

На підставі аналізу діяльності прокуратури з розгляду і вирішення звернень громадян, а також нагляду за додержанням і застосуванням законодавства про звернення громадян конкретизований механізм реалізації права на звернення. Зокрема стадіями провадження зі звернень громадян в органах прокуратури названі: 1) приймання і реєстрація звернень; 2) визначення способу провадження за зверненнями і пов’язаними з цим питаннями їх спрямування; 3) прийняття рішення за зверненнями, за умови відсутності потреби у перевірці відомостей, які містяться у зверненні; 4) перевірка за зверненнями (збір та аналіз відповідних матеріалів, інші дії, пов’язані із забезпеченням об’єктивності й законності рішення у зверненнях; 5) прийняття компетентною посадовою особою прокуратури рішення за результатами перевірки; 6) вжиття заходів щодо усунення порушень закону, їх причин і умов, що їм сприяли (відновлення прав заявників, притягнення до відповідальності осіб за повідомленнями про правопорушення); 7) повідомлення заявників про прийняте рішення і вжиті заходи.

У підрозділі 3.4. «Представництво органами прокуратури інтересів держави і громадянина в адміністративному суді» розглядаються особливості реалізації представницької функції органами прокуратури.

Відповідно до специфіки прокурорського представництва, як однієї з важливих гарантій забезпечення захисту інтересів громадян та держави, встановлені форми такого представництва в адміністративному судочинстві, зокрема: 1) звернення до адміністративного суду із заявами або позовами про захист інтересів громадянина, держави або про визнання незаконними правових актів, дій чи рішень органів і посадових осіб; 2) безпосередня участь прокурора у суді при розгляді адміністративних справ; 3) внесення апеляційної або касаційної скарги чи заяв про їх перегляд за нововиявленими та винятковими обставинами й участь у цих переглядах.

Аналіз точок зору щодо визначення змісту правовідносин при представництві дозволив встановити характерні риси представництва, здійснюваного органами прокуратури, які необхідно відмежовувати від представницьких, здійснюваних адвокатами та іншими представниками.

Розгляд питань реалізації функції представництва органами прокуратури в адміністративному судочинстві здійснювався з урахуванням встановлення суб’єктів реалізації такого виду представництва. Встановлено, що суб’єктами реалізації функції представництва інтересів громадян і держави, а також контролю за його здійсненням можуть бути: 1) Генеральний прокурор України та його заступники, а також прокурори Управління представництва інтересів громадян і держави у судах, Головного управління військових прокуратур Генеральної прокуратури України; 2) прокурори Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя; військових регіонів і Військово-морських сил; 3) прокурори міських, районних, міжрайонних прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших спеціалізованих прокуратур.