Адміністративне провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми дисертації, розкрито зміст і стан наукового опрацювання проблеми; визначено зв’язок з науковими програмами, планами, темами; охарактеризовано мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження; визначено наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено дані щодо їх апробації та впровадження, а також щодо публікацій, структури та обсягу роботи.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Біженці та особи, які потребують додаткового або тимчасового захисту, як сторона правовідносин провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» зазначається, що розгляд сутності та особливостей структури провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, вимагає детального дослідження таких знакових правових категорій, як «біженець», «особа, яка потребує додаткового захисту», «особа, яка потребує тимчасового захисту», як сторони правовідносин у зазначеному проваджені. Відповідно доводитися, що сучасне визначення поняття «біженець», що міститься в Законі України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», потребує вдосконалення в частині понять «соціальна група» та «обґрунтовані побоювання». На підставі викладеного пропонується доповнити ст.1 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» наведеними поняттями.

Аналізуючи дефініцію «особа, яка потребує додаткового захисту», що міститься в Законі України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», автор доводить її недоліки: по-перше, за законами логіки дефінієнтум не може дорівнювати дефініції, тобто «особа, яка потребує додаткового захисту, не може бути визначена як особа»; по-друге, з метою уніфікації правової норми не доцільно уточнювати акти, які встановлюють ознаки біженця; по-третє, особа, яка потребує додаткового захисту, претендує на спеціалізований захист, що проявляється у вигляді укриття від переслідувань, нелюдського поводження в країні перебування тощо; по-четверте, не є правильним перераховувати варіанти потрапляння зазначених суб’єктів до України: «змушена була прибути в Україну» або «змушена була залишитися в Україні» – доречно використати словосполучення «знаходиться в Україні»; по-п’яте, вираз «нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання» необхідно викласти таким чином: «нелюдського поводження чи покарання, або дій, що принижують людську гідність»; по-шосте, в дефініції необхідно обов’язково встановити обмеження такого змісту: «не застосовував насильства, загроз та сили до інших людей задля власного спасіння або спасіння своїх близьких». На підставі зазначеного в роботі запропонована авторська дефініція зазначеного терміну.

Ще одним суб’єктом правовідносин, що виникають при провадженні про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, є особа, яка потребує тимчасового захисту. У роботі доведено, що дефініція, наведена в профільному законі, має низку обмежень та недоліків, які сьогодні призводять до порушення прав та свобод іноземних громадян та осіб без громадянства, визначених у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права. По-перше, не є виправданим обмеження надання тимчасового захисту зазначеним суб’єктам лише країнами, які мають спільний кордон з країною походження; по-друге, зовнішні агресії, іноземна окупація, громадянська війна, зіткнення на етнічній основі, природні чи техногенні катастрофи порушують не тільки громадський порядок, а й посягають на громадську безпеку, що й призводить до масових переселень. Відповідно до зазначеного в роботі запропоновано авторське поняття категорії «особи, які потребують тимчасового захисту».

У підрозділі 1.2 «Місце та структура провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, в структурі адміністративного процесу» встановлено, що адміністративне провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, віднесено автором до адміністративно-процедурної групи. Виділення ознак зазначеного провадження сприяло формулюванню дефініції «адміністративне провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту».

Дослідження структури даного провадження дало можливість дисертанту виокремити такі його стадії: І. Відкриття справи; ІІ. Попередній розгляд справи та прийняття рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту; ІІІ. Оскарження та опротестування прийнятого рішення; ІV. Виконання рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту.

У підрозділі 1.3 «Мета, завдання та принципи провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» досліджено мету та завдання даного провадження. Запропоновано авторське визначення цих категорій. Встановлено, що принципи провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, – це найважливіші правові положення, що визначають природу, демократичні засади й систему адміністративно-процесуальної діяльності щодо встановлення та видачі документа, що підтверджує статус біженця або особи, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, виступають підґрунтям для практичного їх застосування та допомагають у регулюванні суспільних відносин в даній сфері.

Доведено, що залежно від джерела нормативного закріплення, принципи, які складають підґрунтя провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, як різновид адміністративно-процедурного виду адміністративного процесу, можуть знаходити своє відображення: а) конституційні принципи: верховенства права, законності, гуманізму, рівноправності, об’єктивної істини, публічності, прозорості, належної адміністрації, національної мови провадження; б) в інших нормативно-правових актах: диспозитивності, стадійності, відповідальності суб’єкта правозастосування, прийняття рішення по справі з урахуванням державних установлень про «невислання», запобігання несправедливій дискримінації, вчинення дій пропорційно, поєднання письмовості та усності. Зміст кожного з перерахованих принципів розкрито у роботі.

Розділ 2 «Основні категорії провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Суб’єкти провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» визначено, що суб’єктами провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту є особи, які, відповідно до нормативно-правових приписів, наділені правами та обов’язками в системі визнання громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту. До суб’єктів даного провадження автором віднесено: 1. Державну міграційну службу України (її посадових та службових осіб), Державну прикордонну службу України, СБУ, Управління міліції міграційного контролю, Міністерство закордонних справ України, Міністерство охорони здоров’я України, органи опіки та піклування; 2. осіб, які звернулися за визнаннями їх біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту; 3. перекладача, експерта, адвоката, психолога, педагога. У роботі детально досліджується правовий статус даних суб’єктів та вносяться пропозиції щодо його вдосконалення.

Підрозділ 2.2 «Строки провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» присвячений дослідженню загальної теорії строків. Зазначається, що строки мають суттєве значення в правовому регулюванні суспільних відносин. Вони вказують початок, період дії і закінчення правовідносин; забезпечують своєчасне здійснення прав і обов’язків; вносять визначеність у правові відносини. Строки провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту, є передбачені нормативно-правовими актами відрізки часу, протягом яких повинно буди виконано провадження по визнанню (не визнанню) іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту. У даному проваджені строки рахуються днями (робочими) та місяцями. Можуть визначати діяльність як негайну або таку, що розтягнута у часі. Зазначені процесуальні строки пов’язані зі вчиненням певної процесуальної дії щодо визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, тобто строки є засобами регулювання процесуальних відносин спеціальних суб’єктів, що беруть участь у згаданому провадженні, тому здебільшого вимога про додержання строків формулюється одночасно з вимогою про вчинення певної процесуальної дії.

У підрозділі 2.3 «Докази в провадженні про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» розглянуто зміст та особливості правових категорій «докази» та «доказування». Визначено, що докази в адміністративному провадженні про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту, – це відомості про події, надані Державній міграційній службі України на підтвердження вимог щодо надання притулку особами, які беруть участь у справі, для всебічного й повного дослідження обставин адміністративної справи та винесення законного і справедливого рішення. Відповідно, доказування в провадженні про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту, – це заснована на законі і регламентована адміністративно-процесуальними нормами діяльність посадових та службових осіб Державної міграційної служби України, спрямована на своєчасне, повне й об’єктивне з’ясування обставин справи про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту. На сьогодні відсутній порядок та особливості проведення співбесіди як основного засобу доказування підстав, що дадуть можливість визнати іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту. Саме тому автором розроблено та запропоновано проект інструкції «Про проведення співбесіди з особою, яка звертається за визнанням її біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту» (даний проект запропоновано в додатках до дисертації).

Розділ 3 «Стадії провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Порушення провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» досліджено зміст та особливості етапів та дій даного провадження.

Першим етапом стадії порушення провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, є попередній розгляд звернення іноземного громадянина та особи без громадянства про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту; він складається з таких дій: а) реєстрація заявника та поверхова перевірка підстав про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту; б) внесення відомостей до централізованої інформаційної системи; в) відмова в прийнятті заяви про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту (факультативна дія). Другий етап даної стадії визначено як оформлення особової справи для вирішення питання про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту; він складається з: а) оформлення документів (заява, додаткові документи та довідки) для визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту; б) проведення дактилоскопії особи; в) реєстрації особової справи для визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту. Автором детально досліджено зміст виділених етапів.

У підрозділі 3.2 «Розгляд та прийняття рішення по справі про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» обґрунтовано, що зазначена стадія складається з таких етапів: 1) аналіз наявних підстав для прийняття рішення по справі: а) проведення співбесіди із заявником, який потребує захисту; б) підготовка письмового висновку про результати проведеної співбесіди; 2) прийняття рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту (підписання наказу про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту). Розкриття змісту зазначених етапів дало можливість автору запропонувати доповнення до ст. 10 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту».

У підрозділі 3.3 «Оскарження та опротестування рішення про відмову у визнанні іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» зазначено, що дана стадія є факультативною, тобто необов’язковою, і настає лише у випадку, якщо особа не задоволена прийнятим рішенням і вважає, що її права порушені. Вона може закінчитися прийняттям одного з таких рішень: про відміну або про направлення матеріалів на повторний розгляд.

Зазначена стадія складається з таких етапів: 1) подання скарги до вищестоящого органу на дії, бездіяльність спеціально уповноваженого органу з питань міграції (факультативна); 2) подання позову до адміністративного суду України щодо оскарження прийнятого рішення; 3) подовження довідки про звернення за захистом в Україні на строк оскарження рішення.

Необхідно зауважити, що при проведені інтерв’ювання осіб, які звернулися за визнанням їх біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту, 59 осіб (18,3 %) відповіли, що у них скарг на співробітників державних органів немає; 17 осіб (5,3 %) – що вони не зверталися до публічних органів. Всі інші висловили різні претензії до публічних органів та їх посадових осіб. На неуважне ставлення співробітників вказали 120 опитаних (37,3 %). На другому місці стоїть відповідь «Бюрократизм, тяганина» ‑ 101 особа (31,4 %) опитаних. На третьому місці виявилася відповідь «Вимога грошей за послуги» ‑ 75 осіб (23,3 %). На четвертому ‑ «Грубість з боку співробітників» ‑ 53 особи (16,5 %).

Вивчення сутності даних етапів зумовило пропозиції з удосконалення Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» такого характеру: ч. 1 ст. 12 запропоновано доповнити словами «протягом десяти робочих днів із дня отримання повідомлення про відмову можуть бути оскаржені в установленому законом порядку до спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань міграції, а також до суду»; ч. 7 ст. 12 запропоновано доповнити словами: «призначення адвоката для надання безоплатної правової допомоги відбувається у порядку, встановленому законом. Договір про правову допомогу може бути укладено особою, її законними представниками, а також іншими особами за проханням чи згодою особи, скарга якої розглядається».

У підрозділі 3.4 «Виконання рішення про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» доведено, що стадія виконання рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, складається з таких етапів: 1) оформлення посвідчення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту; 2) видача посвідчення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту. Дослідження змісту та особливостей зазначених етапів дало можливість запропонувати дисертанту доповнення до Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про посвідчення біженця» такого змісту: «діти без супроводу, що мають рішення про визнання їх біженцем, отримують документ дитини, що посвідчує особу його власника та факт визнання його біженцем в Україні». Ідентичні зміни має бути внесено і до Положення про посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, а також запропоновано доповнення до п. 7 вказаного Положення такого змісту: «біженець (особа, яка потребує додаткового захисту) має з'явитись до органу міграційної служби особисто. У разі неможливості з’явитися до даного органу особисто її представник має з'явитись з відповідним дорученням, яке повинно бути нотаріально завірене».