АДМІНІСТРАТИВНО-НАГЛЯДОВА ДІЯЛЬНІСТЬ МІЛІЦІЇ В УКРАЇНІ Автореферат

Актуальність теми. Побудова в Україні правової держави, її прагнення до європейської та євроатлантичної інтеграції вимагає скорочення державного втручання у життя громадян, в діяльність організацій, що є можливим за умов розширення сфер наглядової діяльності та відповідного звуження обсягу контролю. У той же час відбувається переоцінка цінностей, зміна пріоритетів з питань взаємин держави і суспільства, держави і особистості. Демократизація суспільних відносин в Україні вимагає не лише пошуку нових форм і методів соціального обслуговування суспільства міліцією, але й нової інтерпретації виправданих практикою форм і методів її правоохоронної діяльності, зокрема, адміністративно-наглядової, що в результаті позитивно скажеться на рівні забезпечення прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб в Україні.

Незважаючи на те, що в наш час теорією адміністративного права досить докладно розроблено інститут способів забезпечення законності в державному управлінні, сучасний стан розвитку суспільних відносин вносить свої корективи: пішли в минуле партійний і народний контроль, деякі інші способи зазначеної діяльності, адміністративний нагляд наповнюється новим змістом, змінилися його мета та призначення, що є характерним для демократичного розвитку державності в Україні. Визнавши адміністративний нагляд самостійним науковим і правовим явищем, вчені і досі не сформували єдину точку зору щодо його місця в загальній системі способів забезпечення законності в державному управлінні. Так, одні науковці вважають, що адміністративний нагляд є одним із різновидів надвідомчого державного контролю, інші переконані, що це самостійний інститут адміністративного права, норми якого регулюють самостійний вид державної діяльності – наглядову.

Проблеми визначення поняття адміністративного нагляду, його напрямків, ролі у здійсненні правоохоронної діяльності міліції вже давно привертають увагу багатьох вчених-адміністративістів. Зокрема, в наукових працях Д.М. Бахраха, I.I. Веремеєнка, I.О. Галагана, Є.В. Додіна, О.П. Клюшніченка, Л.В. Коваля, О.П. Коренєва, В.М. Манохіна, М.Я. Маслєннікова, Р.С. Павловського, Л.Л. Попова, М.С. Студенікіної, Ю.О. Тихомирова, О.П. Шергіна, Ю.С. Шемшученка, К.В. Шоріної, В.А. Юсупова та ін. в 60-90-х рр. минулого століття з’ясовувалась сутність адміністративного нагляду та визначалося його місце в системі способів забезпечення законності в державному управлінні. Проте в цей час автори переважно акцентували увагу саме на контрольній функції державних органів, зокрема міліції, адміністративний нагляд розглядався як різновид контролю, як одна із форм його зовнішнього вираження. Це стосується також і праць провідних вітчизняних адміністративістів, з яких проблеми адміністративного нагляду тою чи іншою мірою досліджували В.Б. Авер’янов, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурка, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, В.М. Гаращук, I.П. Голосніченко, Є.В. Додін, Р. А.Калюжний, С.В. Ківалов, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, В.Я. Настюк, О.В. Негодченко, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришко, О.I. Остапенко, I.М. Пахомов, В.П. Пєтков, О.П. Рябченко, М.М. Тищенко, О.І. Харитонова, В.К. Шкарупа та ін. До проблем наглядової діяльності як засобу підтримання законності і дисципліни зверталися і зарубіжні автори: Г. Бержерон, Ж. Бребан, Б. Гурне, Х. Енсен, Д. Мідор, Г. Редфорд, Р. Родес та ін.

Разом з тим єдиної теорії адміністративного нагляду, в тому числі адміністративно-наглядової діяльності міліції в адміністративно-правовій науці до нашого часу так і не вироблено. Проблеми комплексного здійснення нагляду в правоохоронній діяльності міліції в нових економічних, політичних та правових реаліях сучасності досліджені ще недостатньо.

Таким чином, необхідність зміцнення законності в суспільстві, переосмислення місця та ролі адміністративно-наглядової діяльності міліції, недостатня розробленість відповідних теоретичних положень, ряд правових проблем та суперечливих питань наглядової діяльності міліції обумовлюють актуальність обраної автором теми дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до п.5.2 Тематики пріоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень вищих навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2002-2005 років, затверджених наказом МВС України № 635 від 30 червня 2002 року, п.п.2.2 Головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ на 2001-2005 рр.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу теоретичних засад, правового регулювання та практичної реалізації міліцією наглядових повноважень виробити теорію адміністративно-наглядової діяльності і визначити шляхи її удосконалення.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

– з’ясувати методологічні засади адміністративно-наглядової діяльності міліції, для чого визначити співвідношення контролю та нагляду в теорії управління, сутність адміністративного нагляду, його роль в правоохоронній діяльності міліції, охарактеризувати систему правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції, її зміст, види, форми та напрямки, а також проблеми забезпечення її законності;

– визначити повноваження міліції щодо здійснення адміністративного нагляду у сфері забезпечення громадського порядку, розглянути особливості організації адміністративно-наглядової діяльності міліції у цій сфері;

– охарактеризувати сферу забезпечення безпеки дорожнього руху як об’єкта адміністративно-наглядової діяльності, з’ясувати систему та повноваження суб’єктів наглядової діяльності міліції у цій сфері, форми та методи цієї діяльності;

– визначити суб’єктів адміністративного нагляду за дотриманням правил дозвільної системи та особливості організації їх наглядової діяльності;

– з’ясувати сутність паспортно-реєстраційної системи як об’єкта адміністративно-наглядової діяльності, визначити суб’єктів наглядової діяльності міліції у цій сфері та форми її здійснення;

– визначити сутність та значення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі, його процедури та організаційні аспекти здійснення;

– виробити рекомендації, спрямовані на удосконалення теоретико-правових засад і практики здійснення адміністративно-наглядової діяльності міліції в Україні.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, які формуються у сфері адміністративно-наглядової діяльності міліції.

Предмет дослідження становлять методологічні та правові засади, напрямки, форми та процедури адміністративно-наглядової діяльності міліції в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 3.1, 4.1, 5.1, 6.1), виокремлено окремі види, форми та напрямки адміністративно-наглядової діяльності (підрозділ 1.4). Порівняльно-правовий метод використано для дослідження особливостей нормативно-правового забезпечення адміністративно-наглядової діяльності (підрозділ 1.3), характеристики організаційних аспектів адміністративно-наглядової діяльності міліції (підрозділи 2.3, 4.3, 6.3). Системно-структурний метод використано для аналізу повноваження міліції щодо здійснення адміністративно-наглядової діяльності (підрозділи 2.2, 3.2, 4.2, 5.2, 6.3). Статистичний і документальний аналіз та метод соціологічного опитування застосовувались для визначення недоліків правового забезпечення адміністративно-наглядової діяльності міліції в Україні (розділи 1-6).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців в галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, в тому числі зарубіжних вчених. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на приписах Конституції України, чинних законодавчих та інших нормативно-правових актів, які визначають правові засади адміністративно-наглядової діяльності міліції. Дисертант звертався також до законодавства деяких зарубіжних держав, досвід яких щодо правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності може бути використано в Україні. Інформаційну і емпіричну основу дослідження становлять також узагальнення практичної діяльності міліції, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової науки дослідити проблемні питання адміністративно-наглядової діяльності міліції в Україні та сформулювати авторське бачення шляхів їх вирішення. В результаті проведеного дослідження вироблено теорію адміністративно-наглядової діяльності, сформульовано ряд нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

– вперше сутність адміністративно-наглядової діяльності міліції розглянута як один із напрямків скорочення державного втручання в діяльність юридичних та фізичних осіб, за рахунок звуження обсягу контролю;

– подальший розвиток одержала характеристика адміністративно-наглядової діяльності міліції як з управлінської, так із юридичної точок зору; у першому випадку адміністративний нагляд розглянуто як функцію управління, стадію управлінського циклу, у другому – як засіб забезпечення законності;

– з’ясування мети адміністративного нагляду дозволило обґрунтувати висновок про те, що нею є не тільки попередження правопорушень, а й їх виявлення та припинення, а також притягнення порушників до відповідальності;

– в новому аспекті визначено напрямки адміністративно-наглядової діяльності міліції, серед яких нормотворчість; організаційно-масова (попереджувальна) діяльність; застосування адміністративно-запобіжних заходів; застосування заходів припинення; притягнення винних до відповідальності;

– сформульовано оригінальну класифікацію видів адміністративно-наглядової діяльності міліції за такими критеріями: сферою наглядової діяльності; часом здійснення; залежно від стадій здійснення; відкритістю; джерелами нагляду; правовою кваліфікацією; кількісним складом суб’єктів нагляду; способом ініціювання;

– набула подальшого розвитку характеристика способів забезпечення законності в адміністративно-наглядовій діяльності міліції, зокрема державного контролю та нагляду прокуратури;

– удосконалено розуміння організаційних аспектів адміністративно-наглядової діяльності, до яких віднесено аналітичну роботу; прогнозування; планування; забезпечення (правове, інформаційне, кадрове, матеріально-технічне, фінансове); взаємодію та координування наглядової діяльності; контроль та нагляд за її здійсненням; коригування адміністративно-наглядової діяльності міліції;

– правові засади здійснення міліцією адміністративно-наглядової діяльності вперше проаналізовано з огляду на їх важливість з точки зору забезпечення прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів юридичних осіб;

– отримала подальший розвиток характеристика сфери забезпечення громадського порядку та безпеки дорожнього руху, паспортно-реєстраційної та дозвільної систем як об’єктів адміністративно-наглядової діяльності міліції, у зв’язку з чим з’ясовано систему та повноваження суб’єктів адміністративно-наглядової діяльності міліції у цих сферах, форми, методи та організаційні аспекти їх наглядової діяльності;

– обґрунтовано висновок, що нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі, є не тільки одноразовим заходом адміністративного примусу, яким він частіш за все визнається науковцями, а становить комплекс заходів, тобто певний напрямок адміністративно-наглядової діяльності міліції;

– сформульовано ряд конкретних пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення теоретико-правових засад і практики здійснення адміністративно-наглядової діяльності міліції в Україні, зокрема, запропоновано внести зміни і доповнення до ряду нормативних актів: законів України „Про міліцію”, „Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами”, „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”, „Про дорожній рух”, „Про імміграцію”, „Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі”, Статуту патрульно-постової служби міліції; Положення про Державну автомобільну інспекцію МВС; Положення про дозвільну систему; Положення про Державний департамент з питань громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб; обґрунтовано доцільність розробки та прийняття законів України „Про охорону громадського порядку” та „Про дозвільну систему”, визначено їх можливі структуру та зміст.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що:

– у науково-дослідній сфері ці результати, які в сукупності становлять теорію адміністративно-наглядової діяльності міліції, можуть бути основою для подальшої розробки проблем адміністративного нагляду;

– у правотворчості – висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, може бути використано для підготовки і уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів в сфері адміністративно-наглядової діяльності, що буде сприяти удосконаленню правового регулювання правоохоронної діяльності міліції в цілому;

– у сфері правозастосування використання одержаних результатів дозволить поліпшити практичне здійснення міліцією адміністративно-наглядової діяльності;

– у навчальному процесі – матеріали дисертації доцільно використовувати при підготовці підручників та навчальних посібників з дисциплін „Адміністративне право”, „Адміністративна відповідальність” і „Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ”, вони уже використовуються під час проведення занять із зазначених дисциплін в Одеському юридичному інституті ХНУВС. Їх враховано також у навчально-методичних розробках, підготовлених автором та за його участю.

Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень науки адміністративного права, всі сформульовані в ньому положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора. У співавторстві опубліковано підручники “Адміністративне право України” (здобувач розробив главу 31); “Адміністративне право України. Академічний курс (особлива частина)” (дисертант розробив р. 3, гл. 20-22. (гл.23 – у співавторстві); „Адміністративна діяльність міліції (здобувач розробив гл. 3, § 7.4-7.5, гл. 12); навчально-методичний посібник “Організація діяльності дільничного інспектора міліції” (здобувач розробив вступ, розділи ІІІ, ІV, V, IX, X); навчально-методичний посібник “Адміністративний нагляд міліції за особами, звільненими з місць позбавлення волі” (дисертантом розроблено вступ, розділ ІІ), навчально-методичний посібник “Організація контрольно-наглядової діяльності міліції за дотриманням правил дозвільної системи” (здобувач розробив передмову, розділи І, ІІ, ІІІ, VII, X); наочний посібник у схемах “Адміністративне право України (загальна частина)” (здобувачем розроблено вступ, розділ І-IV, XI). У співавторстві опубліковано наукові статті “Поняття безпеки дорожнього руху, форми та методи забезпечення”, “Паспортизація в Україні”, “Організаційно-правові основи профілактики правопорушень неповнолітніх”, “Адміністративна юстиція, як важлива гарантія реалізації прав і законних інтересів громадян”, “Проблеми адміністративно-правового забезпечення реалізації прав і свобод людини у сфері державного управління”, “Деякі проблеми розвитку інституту уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”. В дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на більш ніж двадцяти міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях, семінарах, „круглих столах”, таких, зокрема, як “Українське адміністративне право: актуальні проблеми реформування” (Суми, 2000); “Права людини та правоохоронна діяльність” (Одеса, 2000); “Право збройних конфліктів, права людини та правоохоронна діяльність” (Сімферополь, 2000); “Правові проблеми становлення та розвитку сучасної Української держави” (Одеса, 2001); “Боротьба з наркобізнесом: проблеми та шляхи їх вирішення” (Одеса, 2002); „Оптимизация процесса профессиональной подготовки и непрерывного совершенствования кадров органов внутренних дел” (Молдова, Кишинів, 2002); “Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування” (Одеса, 2003); “Участь громадськості в охороні громадського порядку” (Одеса, 2003); “Police Seminar on Human Rights Law and Humanitarian Principles” (Московська обл., Снігірі, 2003); “Основні напрямки реформування ОВС в умовах розбудови демократичної держави” (Одеса, 2004); “Актуальні проблеми захисту правоохоронними органами майнових та особистих прав громадян” (Одеса, 2004); ІІ звітна конференція професорсько-викладацького складу Одеського юридичного інституту ХНУВС (Одеса, 2005); “Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування” (Сімферополь, Ялта, 2005); “Управління адміністративно-політичною діяльністю у сфері захисту прав і свобод громадян та забезпечення правопорядку” (Одеса, 2005); “Социально-правовые проблемы совершенствования законодательства Украины: история, теория и практика” (Одеса, 2005); “Делінквентна поведінка дітей та молоді: сучасні технології протидії” (Одеса, 2006); ІІІ звітна конференція науково-педагогічного складу Одеського юридичного інституту ХНУВС (Одеса, 2006); “Шляхи і способи кодифікації адміністративно-деліктного законодавства в Україні” (Київ, 2006); “Державотворення та місцеве самоврядування в Україні у контексті сучасного конституційного процесу” (Одеса, 2006); “Права людини в діяльності органів внутрішніх справ України” (Євпаторія, 2006); “Проблеми правової соціалізації молоді в сучасних умовах розвитку українського суспільства” (Одеса, 2006); науково-практична конференція з нагоди першої річниці запровадження адміністративного судочинства в Україні (Київ, 2006); “Організаційно-правові засади боротьби з правопорушеннями на транспорті” (Одеса, 2006); “Шляхи вдосконалення взаємодії в організації роботи та навчання практичних працівників, курсантів та слухачів вищих навчальних закладів МВС України” (Одеса, 2006). Автор був членом робочих груп з підготовки змін та доповнень до Закону України „Про міліцію”, інших нормативно-правових актів, що регулюють діяльність органів внутрішніх справ, з використанням результатів дослідження було підготовлено і направлено до Верховної Ради України пропозиції до багатьох законів, в тому числі тих, якими вносилися зміни і доповнення до Закону України „Про міліцію”. Результати дослідження використовувалися також під час розробки навчальних програм та інших матеріалів з дисциплін „Адміністративне право”, „Адміністративна відповідальність”, „Адміністративний процес” і „Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ”, які видані в Одеському юридичному інституті ХНУВС.

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено в індивідуальній монографії „Адміністративно-наглядова діяльність міліції в Україні” (Одеса, 2006), підручнику „Адміністративна діяльність міліції. Частина особлива» / За заг. ред. О.М. Бандурки (Харкiв, 2004), навчальному посібнику „Управління адміністративно-політичною діяльністю” (Одеса, 2003), двох підручниках з адміністративного права та трьох навчальних посібниках (в складі колективів авторів), 35 наукових статтях в наукових журналах та збірниках наукових праць, а також 10 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, шести розділів‚ поділених на підрозділи, висновків, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг дисертації становить 438 сторінок. Список використаних джерел складається із 377 найменувань і займає 34 сторінки. Додатки займають 20 сторінок.