АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ОРГАНІЗАЦІЇ АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДОЧИНСТВА В УКРАЇНІ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертації, розкривається зміст і стан наукового опрацювання проблеми, її значущість, визначаються мета, основні завдання, об’єкт, предмет і методологія дослідження, наукова новизна, практичне і теоретичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про апробацію результатів виконаної роботи та публікації.

Розділ 1 «Місце адміністративного судочинства в системі судової влади» складається з трьох підрозділів, у яких розкривається сутність та основне призначення адміністративного судочинства як специфічної складової судової гілки влади.

У підрозділі 1.1 «Судова влада в механізмі державної влади: поняття, ознаки та функції» визначається місце судової гілки влади в механізмі «стримувань і противаг». Дослідивши історію становлення судової влади, автор доходить висновку про непропорційне співвідношення різних гілок влади. І якщо за радянських часів спостерігався пріоритет законодавчої та виконавчої влади над судовою, то наразі ситуація кардинально змінилась, що пов’язано із проведенням судово-правової реформи та впровадженням інституту адміністративного судочинства. Саме зі створенням повноцінної системи адміністративних судів судова влада отримала реальні можливості контролювати інші гілки влади й розглядати скарги на дії та рішення їх органів і посадових осіб.

З метою визначення сутності, змісту, характерних ознак і напрямів реалізації судової влади дисертант аналізує етимологічне походження цього поняття, його трактування в різних нормативно-правових актах і в науковій літературі. В результаті проведеного дослідження робиться висновок про відсутність єдності законодавчих і доктринальних підходів до розуміння терміну «судова влада», а також визначаються основні причини такого стану речей. Аналізуючи ознаки судової влади дисертант відмічає поліаспектність наукових поглядів до визначення їх кількості та змістовного наповнення. На основі проведеного аналізу обґрунтовується власний підхід до системи ознак судової влади, що дозволяють не лише відрізнити її від інших гілок влади, але й зрозуміти її сутність: 1) судова влада є однією з гілок державної влади; 2) вона має чітко окреслене коло завдань і функцій; 3) своє організаційне вираження вона знаходить у системі судових органів; 4) її реалізація відбувається в чітко визначених формах і з використанням спеціальних процедур. При цьому зазначається, що судовій владі, як одній із самостійних гілок влади, притаманні такі характерні риси, як відособленість, єдність, виключність, повнота, незалежність і самостійність.

З’ясувавши місце та роль судової влади в системі розподілу влад, окресливши основні наукові підходи до розуміння судової влади, проаналізувавши її зміст і сутність, дисертант обґрунтовує власне бачення цього поняття. При цьому сформульоване визначення носить комплексний характер, оскільки: по-перше, відображає родову приналежності судової влади, тобто вказує на її місце в механізмі держави та в загальній системі розподілу влад; по-друге, враховує видову специфіку судової влади, вказуючи на ті специфічні риси, за допомогою яких можна провести її відмежування від інших гілок влади.

Підрозділ 1.2 «Адміністративне судочинство як складова функції правосуддя та різновид судового контролю» присвячений дослідженню функціональної спрямованості судової гілки влади. На основі аналізу етимологічного походження терміну «функція», а також підходів науковців до розуміння сутності та змісту функцій судової влади та їх класифікації, дисертант доходить висновку про необхідність їх поділу на дві групи: основні та додаткові. При цьому до першої групи віднесено дві функції: здійснення правосуддя та судовий контроль, а до другої – тлумачення правових норм, роз’яснення та узагальнення судової практики, судове управління, формування суддівського корпусу, обмеження правосуб’єктності громадян та інші.

Розглядаючи адміністративне судочинство як один із різновидів судового контролю дисертант, передусім, здійснює аналіз загальних понять контролю та контрольної діяльності (визначає етимологічне походження, досліджує різні наукові підходи до розуміння поняття та соціальної сутності, розкриває специфіку застосування в різних сферах соціального управління, з’ясовує зміст і місце в системі державно-правових форм тощо). Визначаючи місце судового контролю в механізмі судової влади дисертант доходить висновку, що його найбільш доцільно розуміти як самостійну функцію судової влади, поряд із функцією правосуддя. Далі, дисертант аналізує основні ознаки судового контролю, здійснює його класифікацію та визначає місце адміністративного судочинства серед основних його різновидів. На основі проведеного дослідження обґрунтовується авторське визначення судового контролю, що визначає його як самостійну, незалежну від правосуддя, функцію судової влади; відображає його найбільш характерні матеріальні, організаційні та процесуальні ознаки; дозволяє отримати уявлення про його мету та соціальну спрямованість. Більше того, з цього визначення можна зробити однозначний висновок про місце та роль адміністративного судочинства в реалізації функції судового контролю.

Узагальнюючи викладене, дисертант зазначає, що адміністративне судочинство займає серед функцій судової влади особливе становище: з одного боку, воно є одним із різновидів правосуддя, а з іншого – однією з форм здійснення судового контролю.

У підрозділі 1.3 «Відмежування адміністративного судочинства від інших видів судових юрисдикцій» здійснюється розмежування адміністративного судочинства від конституційного, цивільного, господарського судочинства, а також від провадження в справах про адміністративні правопорушення. При цьому зазначається, що складність такого розмежування обумовлюється законодавчим закріпленням різних видів правосуддя (одним із яких є адміністративне судочинство) та різних процесуальних форм здійснення судового контролю (складовою якого теж є адміністративне судочинство), тобто згаданим вище дуалістичним характером аналізованого інституту.

Як вдалося з’ясувати, складність відмежування адміністративного та конституційного судочинства пов’язана, передусім, із тим, що і предмет розгляду, і критерії для оцінки нормативно-правових актів в КСУ та адміністративних судах часто збігаються. Розглянувши підходи різних науковців, а також результати проведеного опитування, дисертант обґрунтовує необхідність закріплення обв’язку суддів адміністративних судів перед тим, як приймати справу про законність нормативно-правових актів до розгляду, визначати можливість її передачі на розгляд КСУ.

В результаті аналізу наукової літератури вдалося встановити, що проблеми розмежування адміністративного судочинства від розгляду справ про адміністративні правопорушення носять не практичний, а суто теоретичний характер і пов’язані, передусім, із тотожністю використовуваних термінів. Подібне ототожнення було поширене за радянських часів, часто зустрічалось у перші роки незалежності, а також розповсюджене в наш час у працях російських науковців. У зв’язку з цим, очевидно, що основними причинами такого стану речей є відсутність реально діючих адміністративних судів та полярні підходи до визначення їх повноважень і компетенції.

Проаналізувавши наукові підходи до розмежування компетенції між судами різних юрисдикцій, дисертант доходить висновку, що з метою вирішення цієї проблеми найбільш доцільно розширити компетенцію ВСУ та його Пленуму при вирішенні спорів про підсудність. Такий підхід є найбільш прийнятним з урахуванням рівня розвитку судової системи, а його впровадження не потребує значних фінансових затрат і невиправданого розширення системи судових органів.

Розділ 2 «Становлення адміністративного судочинства в Україні» складається з трьох підрозділів, у яких аналізуються історичні, доктринальні, соціальні та правові передумови створення адміністративних судів, а також сучасний стан адміністративно-правового забезпечення організації адміністративного судочинства.

Підрозділ 2.1 «Еволюція доктринальних поглядів на організацію адміністративного судочинства в Україні» присвячений дослідженню історії розвитку наукових уявлень про систему та структуру адміністративних судів з метою визначення їх впливу на формування сучасної організації адміністративного судочинства. При цьому в еволюції наукових поглядів на адміністративне судочинство дисертант пропонує виділяти чотири етапи.

Перший етап – до 20-х рр. ХХ ст. (дореволюційний період) характеризується зародженням і розвитком наукових поглядів на організацію адміністративного судочинства.

Другий етап – 20-50 рр. ХХ ст. (встановлення радянського режиму) характеризується спадом теоретичного та практичного інтересу до розробки питань організації адміністративного судочинства.

Третій етап – 50-90 рр. ХХ ст. (послаблення радянського режиму) характеризується відновленням теоретичного інтересу до інституту адміністративного судочинства.

Четвертий етап – після 1991 р. (незалежність України) характеризується практичним втіленням у життя теоретичних напрацювань у сфері організації адміністративного судочинства.

Завершуючи розгляд питання, дисертант робить висновок, що сучасна система адміністративних судів має глибокі національні витоки та є результатом більш ніж сторічної роботи науковців та практиків у сфері адміністративного права та теорії судоустрою. При цьому обґрунтована ним періодизація найбільш повно відображає зміну доктринальних поглядів на організаційну побудову адміністративного судочинства з урахуванням усіх подій, які стали переломними в історії його розвитку.

У підрозділі 2.2 «Соціальні та правові передумови створення адміністративних судів» розглядаються обставини як правового, так і соціально-політичного, економічного, культурного та іншого характеру, що стали передумовою впровадження адміністративного судочинства в національну правову систему. В результаті проведеного дослідження, дисертант доходить висновку, що до основних передумов створення в судовій системі України повноцінної вертикалі адміністративних судів для вирішення адміністративних справ можна віднести такі: 1) необхідність посилення гарантій захисту прав людини від свавілля з боку органів публічного управління в умовах активізації демократичних процесів; 2) виникнення реальної потреби підвищення ролі судової влади в забезпеченні суб’єктивних прав і законних інтересів громадян; 3) неспроможність адміністративної моделі захисту прав і свобод громадян забезпечити об’єктивне вирішення публічно-правових спорів; 4) усвідомлення переваг адміністративного судочинства над іншими формами судового захисту прав і свобод громадян у сфері публічно-правових відносин; 5) збільшення кількості органів публічної влади, наділених правом застосовувати заходи державного примусу; 6) численні упущення під час реформування судової системи, що призвели до падіння авторитету органів судової влади; 7) функціонування спеціалізованих судових установ з розгляду та вирішення публічно-правових спорів закріплюється в міжнародних документах, а також успішно зарекомендувало себе в зарубіжних країнах.

Серед правових передумов створення системи незалежних адміністративних судів дисертант розглядає: 1) ухвалення Концепції судово-правової реформи, що закріпила курс на поступове здійснення спеціалізації судів та запровадження адміністративного судочинства з метою розгляду спорів між громадянами та органами публічного управління; 2) прийняття Конституція України, яка хоч і уникає прямої згадки про адміністративне судочинство, однак закладає правовий фундамент створення даного інституту як на невід’ємного атрибуту демократичної правової держави (ч. 2 ст. 55 закріплює право загального судового оскарження; ст. 125 визнає одним із основних принципів організації судової системи принцип спеціалізації); 3) ухвалення Концепції адміністративної реформи в Україні, що обґрунтовує роль адміністративної юстиції як форми судового контролю за діяльністю органів публічного управління, а також визначає основні супутні проблеми, без вирішення яких становлення незалежних адміністративних судів було б неможливим.

У підрозділі 2.3 «Сучасний стан адміністративно-правового забезпечення організації адміністративного судочинства в Україні» аналізуються нормативно-правові акти, що визначають систему, структуру та організаційну побудову адміністративних судів. Передусім, дисертант окреслює загальне коло проблем, які існують у цій сфері. Зокрема, зазначається, що існуючі правові акти не повною мірою відповідають положенням Конституції та міжнародним стандартам; часто можна зустріти правові норми, що встановлюють різний порядок вирішення одного і того ж питання, тоді як ціла низка важливих питань залишається неврегульованою навіть на підзаконному рівні; деякі правові акти приймаються без урахування положень Конституції, внаслідок чого КСУ вимушений визнавати їх норми неконституційними; більшість норм приймається поспіхом, без узгодження із зацікавленими органами та без урахування думки науковців, а тому вони існують недовго, до них часто вносяться зміни. Далі, дисертант визначає основні причини допущення зазначених недоліків.

Аналізуючи основні положення КАСУ, прийняття якого стало переломним етапом у становленні адміністративного судочинства в Україні, дисертант, передусім, визначає його роль в організації даного інституту, а також звертає увагу на його недоліки та суперечності. Також аналізує нормативно-правові акти, спрямовані на усунення наявних недоліків та подальше вдосконалення судівництва.

На завершення, дисертант визначає основні напрями подальшого удосконалення адміністративно-правового забезпечення адміністративного судочинства.

Розділ 3 «Організаційні основи адміністративного судочинства в Україні: сучасний стан адміністративно-правового регулювання та перспективи його вдосконалення» складається з трьох підрозділів, які присвячені аналізу нормативно-правових актів, що визначають систему, структуру, організаційну побудову та граничну чисельність суддів адміністративних судів.

У підрозділі 3.1 «Нормативно-правові акти, що визначають систему адміністративних судів України» здійснюється аналіз адміністративно-правового регулювання організації адміністративних судів. Передусім, дисертант з’ясовує, чи є сукупність таких судів цілісною системою, чи це просто довільний набір нічим не пов’язаних між собою державних органів. Для цього визначається етимологічне походження слова «система», сфера його застосування, а також основні критерії віднесення певного інституту до системного утворення. Далі, основна увага зосереджується на визначенні відповідності системи адміністративних судів визначеним критеріям. З цією метою визначається місце, яке відводиться таким судам в системі судоустрою України згідно нового Закону «Про судоустрій і статус суддів». В результаті проведеного дослідження робиться висновок, що на відміну від Закону 2002 р., новий Закон не відносить адміністративні суди до суто спеціалізованих, оскільки фактично запроваджує суцільну спеціалізацію судів усіх рівнів. Довівши, що такий підхід носить штучний характер, суперечить чинному законодавству, не має в своїй основі належного наукового обґрунтування та може призвести до руйнації всієї судової системи, обґрунтовується необхідність внесення змін до ст. 18 Закону.

Далі, дисертант досліджує порядок утворення та ліквідації адміністративних судів. З цією метою аналізуються основні положення Закону 2010 р., підзаконні акти в цій сфері, відповідні рішення КСУ, положення міжнародних документів, думки науковців і практиків, конкретні приклади з правозастосовчої діяльності, а також результати опитування. На основі проведеного дослідження визначаються недоліки існуючого порядку утворення та ліквідації адміністративних судів, а також обґрунтовуються пропозиції з їх усунення. Зокрема, пропонується: позбавити Президента права ліквідовувати суди; розширити повноважень ВСУ щодо утворення та ліквідації судових органів; обмежити повноваження Мінюсту в цій сфері; уточнити підстави утворення та ліквідації судів тощо. При цьому вирішення питання ліквідації адміністративних судів пропонується передати до компетенції ВРУ, яка за поданням Мінюсту, узгодженого із головою ВСУ та головою ДСА, в законодавчому порядку приймає рішення про необхідність ліквідації судів загальної юрисдикції. З метою втілення в життя зазначених пропозицій, формулюються конкретні зміни до Закону.

Підрозділ 3.2 «Нормативно-правові акти, що визначають структуру та організаційну побудову адміністративних судів України» присвячений характеристиці адміністративно-правового регулювання внутрішньої побудови адміністративних судів. З цією метою, передусім, аналізуються положення нового Закону «Про судоустрій і статус суддів», КАСУ та низки підзаконних правових актів. На основі проведеного дослідження виявляються основні недоліки та суперечності, що існують у цій сфері, а також обґрунтовуються пропозиції щодо їх усунення.

Аналізуючи повноваження суддів адміністративних судів, дисертант, передусім, звертає увагу на недоцільність позбавлення їх такого повноваження, як здійснення процесуальних дій та організаційних заходів з метою забезпечення розгляду справи. Проаналізувавши повноваження суддів, які займають адміністративні посади в судах, дисертант робить висновок, що законодавець цілком обґрунтовано їх скоротив, позбавивши таким чином голову суду невластивих йому за посадою повноважень, які могли бути використані як важелі адміністративного тиску на суддів.

На завершення, дисертант досліджує роль та місце ВСУ в системі судової влади. В першу чергу, визначається доцільність позбавлення ВСУ більшості судових функцій. З цією метою аналізуються положення Конституції, нового та старого Закону, підходи науковців, позиції різних державних органів, а також результати проведеного анкетування. На основі проведеного дослідження робиться висновок, що ВСУ має бути повернуто більшість існуючих раніше повноважень у сфері здійснення правосуддя. Також, звертається увага на необґрунтованість позбавлення ВСУ повноважень узагальнювати судову практику та аналізувати судову статистику і на цій основі давати роз’яснення адміністративним судам з питань застосування законодавства при вирішенні адміністративних справ, а також позбавлення його представницьких повноважень. Аналізуючи суб’єктний склад Пленуму ВСУ, дисертант доходить висновку про необґрунтованість виключення з нього голів вищих спеціалізованих судів та голови КСУ. На його думку, при вирішенні Пленумом питань щодо однакового застосування судами законодавства, участь зазначених осіб має бути обов’язковою. Також, дисертант звертає увагу на необґрунтованість позбавлення Пленуму ВСУ таких повноважень: давати роз'яснення судам загальної юрисдикції з питань застосування законодавства на основі узагальнення судової практики та аналізу судової статистики; в разі необхідності визнавати нечинними відповідні роз'яснення вищих спеціалізованих судів; заслуховувати інформацію Голови ВСУ та його заступника про їх діяльність, а також голів вищих спеціалізованих судів щодо діяльності цих судів та організацію судочинства в судах відповідних юрисдикцій.

З метою усунення всіх зазначених недоліків, дисертант формулює конкретні зміни до чинного законодавства.

У підрозділі 3.3 «Адміністративно-правове регулювання чисельності суддів адміністративних судів» характеризуються нормативно-правові акти, що закріплюють граничну чисельність суддів адміністративних судів всіх рівнів. З метою визначення обсягу навантаження на новостворені адміністративні суди, а також оперативності розгляду ними адміністративних справ, дисертант аналізує дані судової статистики за 2007-2011 рр. На основі проведеного дослідження робиться висновок, що: 1) демократичні перетворення, економічна та політична нестабільність, які можна спостерігати останніми роками в Україні, а також одночасне покращення рівня правової освіченості та правової культури пересічних громадян, призвели до стрімкого збільшення кількості публічно-правових спорів; 2) на сьогодні адміністративні суди всіх рівнів не в змозі забезпечити швидке та оперативне вирішення адміністративних справ у розумні строки, що обумовлено, передусім, недооцінкою темпів зростання кількості адміністративних справ, і, як наслідок, затвердження в правових актах явно неадекватної граничної чисельності суддів адміністративних судів.

Аналізуючи закони та підзаконні нормативно-правові акти, які регулюють порядок визначення граничної чисельності суддів адміністративних судів, дисертант, передусім, звертає увагу на їх еволюцію. Зокрема, вказує на те, що на початковому етапі функціонування адміністративних судів вони закріплювали настільки незначну кількість суддів, яка за певних умов взагалі могла паралізувати діяльність окремих судів. Такий підхід законодавця обумовив суттєве зниження якості та оперативності розгляду адміністративних справ і, відповідно, негативно вплинув на імідж новостворених адміністративних судів, підірвав їх авторитет в очах громадськості.

На завершення, дисертант визначає основні недоліки адміністративно-правового регулювання організації адміністративного судочинства в України.