АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВА НА ДОСТУП ДО ПУБЛІЧНОЇ ІНФОРМАЦІЇ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено її зв’язок з науковими програмами, планами й темами, сформульовано мету й завдання, об’єкт і предмет, викладено методи дослідження, наукову новизну й практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо апробації результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Теоретичні засади адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Стан та перспективи наукових розробок питань адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації» здійснено систематизацію наукових думок, ідей, поглядів щодо питань забезпечення права на доступ до публічної інформації, розкриваються передумови адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації на сучасному етапі розвитку інформаційного суспільства в Україні.

Головними критеріями визначено об’єкт та напрями здійснення комплексних досліджень з «інформаційних» проблем наукового, публіцистичного та практико-прикладного характеру, які проводилися за різних часів, різними науковцями і в різних країнах світу.

За об’єктом дослідження окреслено чисельну групу вітчизняних та зарубіжних науковців, які аналізували проблеми інформації, інформаційного суспільства, реалізації права на інформацію. Наукові дослідження з цієї проблематики мають важливе значення для з’ясування структури та змісту адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації.

За напрямом дослідження інформаційні проблеми розглядаються фахівцями з конституційного та адміністративного права. В цих роботах автори (Н.В. Кушакова, О.В. Нестеренко, М.С. Демкова та ін.) розглядають питання інформаційне право крізь призму аналізу таких категорій як «інформація», «право на інформацію», «інформаційне суспільство» тощо у їх нерозривному зв’язку з національним конституціоналізмом. Об’єднуючим фактором досліджень вітчизняних вчених у галузі адміністративного права (І.В. Арістова, Л.В. Кузенко, О.Г. Марценюк та ін.) слід вважати намагання визначити правові та організаційні форми захисту права на інформацію, зокрема в частині доступу до відомостей, які складають предмет діяльності органів влади в сучасних умовах розвитку держави і права.

Наголошується, що адміністративно-правове забезпечення права на доступ до публічної інформації є умовою успішної євроінтеграційної політики України, важливим правовим засобом механізму правового регулювання діяльності органів державної влади в цій сфері. Для ефективного забезпечення права на доступ до публічної інформації виникає нагальна потреба в уніфікації нормативно-правових актів з питань доступу до публічної інформації та створення сучасних, електронних форм спілкування держави й суспільства у відповідності з європейськими стандартами.

Підрозділ 1.2 «Поняття, зміст та особливості адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації» присвячено дослідженню сутності та особливостей адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації.

Запропоновано визначення адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації. Зміст права на доступ до інформації полягає в забезпеченні отримання особою інформації безпосередньо від органів державної влади та місцевого самоврядування про їх діяльність та відомості про себе (доступ до офіційної інформації), а також певної інформації, що є у приватноправових юридичних осіб. У цьому випадку держава зобов’язана створити відповідні умови для отримання необхідної інформації.

Досліджено природу публічної інформації, що виражається через категорію «суспільний інтерес», яку за європейською практикою слід співвідносити з категорією «державний сектор». У роботі аналізуються два підходи до визначення терміна «державний сектор»: а) функціональний підхід, за якого державний сектор визначається юридичною доктриною державного адміністрування, якщо включає органи, відносно яких законом точно встановлено їхні завдання в галузі здійснення державної влади і надання публічних послуг; б) інституціональний підхід, за якого детально перелічуються органи, на які поширюється сфера дії того або іншого закону. Публічність інформації в державному секторі залежить від стану доктрини публічного адміністрування, яка в Україні тільки починає впроваджуватися. Рівень адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації визначається двоєдиною метою політики відносно інформації державного сектора в Україні: забезпечення доступу громадян і можливість комерційного використання інформації. Доведено, що саме ці властивості були враховані законодавцем при розробці та прийнятті Закону України «Про доступ до публічної інформації», і такий підхід відповідає духу нової інформаційної політики України, який закладено в цьому нормативно-правовому акті.

Виокремлено особливості адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації: По-перше, це регламентована законодавством діяльність органів державної влади, зміст якої складають охорона, захист, відновлення порушеного права на доступ до публічної інформації та створення умов щодо його реалізації за допомогою адміністративно-правових засобів. По-друге, наявність особливих адміністративно-правових засобів, які охороняють, захищають та сприяють відновленню порушеного права на доступ до публічної інформації. По-третє, процедурний характер норм адміністративного права, які охороняють, захищають та сприяють відновленню порушеного права на доступ до публічної інформації.

У підрозділі 1.3 «Механізм адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації» присвячено дослідженню особливостей механізму адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації.

Запропоновано визначення механізму адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації. Структура механізму адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації включає в себе такі елементи: 1) гарантії права на доступ до публічної інформації; 2) адміністративно-правові засоби забезпечення права на доступ до публічної інформації. Досліджено загальносоціальні (політичні, економічні, духовні та ін.) і юридичні гарантії права на доступ до публічної інформації.

Визначено види адміністративно-правових засобів щодо забезпечення права на доступ до публічної інформації: 1) адміністративно-правові засоби, які регулюють порядок охорони права доступу до публічної інформації; 2) адміністративно-правові засоби захисту права доступу до публічної інформації; 3) процесуальні засоби, пов’язані з відновленням порушеного права доступу до публічної інформації. Головною метою встановлення і застосування адміністративно-правових засобів як структурного елементу механізму адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації є безперешкодна та ефективна реалізація суб’єктом свого права отримати інформацію про діяльність органів державної влади, яка його цікавить.

Адміністративно-правові засоби, що регулюють порядок охорони права доступу до публічної інформації, полягають у діяльності у формі контролю органів державної влади, посадових осіб без їх втручання. При такому стані правовий режим реалізації права доступу до публічної інформації дотримується під впливом авторитету державних органів, а суб’єкти реалізації, діючи правомірно, отримують можливість користуватися усім комплексом наданих благ. Адміністративно-правові засоби захисту права доступу до публічної інформації передбачають застосування примусових заходів у разі ускладнення або неможливості реалізації зазначеного права, якщо їх фактично не порушили. Причиною застосування таких заходів є негативні обставини, які перешкоджають реалізації права доступу до публічної інформації, вони є частиною правового захисту людини, що складається з примусово-правової (матеріально-правової і процесуальної) діяльності органів державної влади, зокрема правоохоронних органів.

У підрозділі 1.4 «Система суб’єктів адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації» визначаються особливості правового статусу органів державної влади щодо адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації.

Систему суб’єктів адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації умовно можна поділити на дві підсистеми. Перша підсистема включає органи державної влади загальної та спеціальної компетенції в частині визначення інформаційної політики держави, зокрема щодо реалізації права на доступ до публічної інформації (Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України). До другої підсистеми входять органи державної влади та органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб’єкти, що здійснюють функції державного адміністрування відповідно до законодавства та рішення яких є обов’язковими для виконання, а також структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації. Органи загальної компетенції є носіями інформації, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, та, відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», визначаються розпорядниками інформації, у зв’язку з чим їхня компетенція трансформується у коло законодавчо визначених обов’язків з надання публічної інформації. Наголошується, що головними суб’єктами адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації є органи виконавчої влади, що відповідає адміністративному характеру цієї діяльності.

Досліджено статус розпорядника інформації як одного з головних суб’єктів адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації. Категорією «розпорядники інформації» охоплюються суб’єкти, які мають визначені обов’язки щодо оприлюднення та надання публічної інформації, якою вони володіють. Розпорядники публічної інформації є тими суб’єктами, що забезпечують реалізацію права на доступ до інформації. При цьому термін «розпорядник» лише фактично констатує, що інформація знаходиться у фізичному контролі суб’єкта і він не має права розпоряджатися й визначати долю інформації на свій розсуд.

Встановлено особливості щодо визначення розпорядника інформації, який, згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації», не є суб’єктом владних повноважень: юридичні особи, що фінансуються з державного бюджету, є розпорядниками лише в частині інформації щодо використання бюджетних коштів; особи, які виконують делеговані повноваження, – у частині інформації про виконання їхніх обов’язків; суб’єкти господарювання, що мають домінуюче становище на ринку, природні монополії – у частині інформації про постачання товарів, надання послуг; розпорядники, що володіють суспільно необхідною інформацією, – у частині такої інформації.

Розділ 2 «Діяльність органів державної влади щодо адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Правове регулювання діяльності органів державної влади щодо адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації» здійснено систематизацію законодавства України, міжнародно-правових актів, нормативно-правових актів зарубіжних країн щодо регулювання адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації.

Наголошується, що у правовому регулюванні адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації важливу роль відіграють міжнародні договори, норми Конституції України, що встановлюють принципи діяльності органів державної влади у сфері адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації. Важливе місце в системі правових актів, що регулюють адміністративно-правове забезпечення органами державної влади права на доступ до публічної інформації, посідають закони України.

Автором здійснено аналіз Закону України «Про доступ до публічної інформації», виокремлено переваги цього нормативно-правового акта: 1) гарантія права кожної зацікавленої особи отримувати публічну інформацію; 2) презумпція відкритості інформації; 3) принцип недискримінації при реалізації права на доступ до публічної інформації; 4) формулювання великого переліку розпорядників інформації; 5) покладення на органи державної влади обов’язку публікувати найважливіші відомості про свою діяльність; 6) створення реєстрів документів, що перебувають у розпорядженні організацій – постачальників інформації; 7) наявність різних способів звернення з інформаційним запитом; 8) безоплатність надання інформації встановленого обсягу; 9) право оскарження відмови у наданні доступу до публічної інформації. Водночас найбільш суттєвими недоліками Закону є відсутність положень, які б визначали: а) надійну систему захисту джерел інформації в органах державної влади; б) дефініцію «інформації для службового користування»; в) обов’язок розпорядників інформації підтверджувати отримання інформаційного запиту, що могло б слугувати доказом реєстрації запиту та вказувати на початок перебігу строку, встановленого для надання інформації. Зважаючи на останнє положення, запропоновано внести відповідні доповнення до Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо обов’язку відповідальної особи з питань запитів на інформацію підтверджувати отримання інформаційного запиту.

Характер забезпечення права на доступ до публічної інформації надає підстави зробити висновок про те, що відносини у сфері адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації регулюються на державному рівні здебільшого за допомогою норм адміністративного права. Особливістю правового регулювання адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації є використання органами державної влади та органами місцевого самоврядування всього комплексу національних та міжнародних нормативно-правових актів.

У підрозділі 2.2 «Компетенція органів державної влади щодо адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації» здійснено аналіз законодавства України, міжнародно-правових актів щодо нормативного регулювання адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації.

Запропоновано визначення компетенції органів державної влади щодо адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації як сукупності закріплених у правових нормах повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, що стосуються діяльності з надання відображеної та задокументованої будь-якими засобами й на будь-яких носіях інформації, отриманої або створеної в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством. Розглядаються проблеми застосування норм міжнародного та вітчизняного законодавства у сфері адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації.

Дисертантом встановлено, що адміністративно-правове забезпечення права на доступ до публічної інформації відбувається через реалізацію Верховною Радою України та Президентом України принципів інформаційної політики. Діяльність Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади в цій сфері спрямована на створення адміністративно-правового режиму охорони, захисту та відновлення порушеного права на доступ до публічної інформації за допомогою адміністративно-правових засобів. Діяльність неурядових громадських організацій у сфері забезпечення права на доступ до публічної інформації регламентується актами національного й міжнародного права та їхніми власними статутами.

Дослідження процедури забезпечення права на доступ до публічної інформації в зарубіжних країнах (Франція, США та ін.) свідчить про наявність спеціального незалежного органу з моніторингу дій представників влади в цій сфері. Зважаючи на зростаючу динаміку порушень інформаційних прав та актуальність державного регулювання адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації, наводяться аргументи щодо необхідності створення в Україні спеціальної комісії з контролю щодо дотримання права на доступ до публічної інформації. Необхідність впровадження запропонованих змін в організацію діяльності органів державної влади підтверджується результатами соціологічного опитування, в рамках якого більшість респондентів (68 %) висловилися позитивно щодо створення такої служби.

У підрозділі 2.3 «Основні форми й методи діяльності органів державної влади щодо адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації» конкретизовано дії органів державної влади щодо адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації.

Спираючись на особливості адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації, автор дійшов висновку, що діяльність органів державної влади в цій сфері реалізується через регулятивну, організаційну та процесуальну форми. Регулятивна форма адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації передбачає прийняття норм, що встановлюють обсяг компетенції органів державної влади в цій сфері, підстави, порядок та межі її реалізації відповідно до національного й міжнародного права. Організаційна форма необхідна для створення умов реального здійснення процедур захисту й охорони права на доступ до публічної інформації та його відновлення у разі порушення шляхом реалізації таких заходів: 1) забезпечення доступу до інформації; 2) надання інформації за запитами на інформацію. Автором аргументовано необхідність впровадження новітніх інформаційних технологій для підвищення ефективності діяльності органів державної влади у сфері адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації.

Процесуальна форма адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації має вираз у оскарженні рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації (адміністративне оскарження, подання скарги до прокуратури, судове оскарження). Встановлено, що основними порушеннями з боку розпорядників інформації є ігнорування інформаційних запитів, невчасне надання відповідей на них та надання відповідей не в повному обсязі. Вагомим адміністративно-правовим засобом забезпечення права доступу до публічної інформації є процесуальна форма судового оскарження, проте органи державної влади, посадові особи (розпорядники інформації) мають можливість у судовому порядку відстоювати власну позицію з певного факту реалізації права доступу до публічної інформації, якою вони в багатьох випадках зловживають. У зв’язку з цим здобувачем надано пропозиції (актуальність запропонованих змін підтверджують також 65 % опитаних респондентів) щодо вдосконалення Кодексу адміністративного судочинства України в частині оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації.

Підрозділ 2.4 «Удосконалення діяльності органів державної влади щодо адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації» присвячено дослідженню проблемних аспектів застосування вітчизняного законодавства, що регулює питання адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації.

Запропоновано напрями вдосконалення діяльності органів державної влади щодо адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації: а) нормативно-правовий; б) організаційний. Надано аргументацію щодо необхідності розвивати в Україні нормативну базу, яка здатна регулювати правовідносини в інформаційній сфері відповідно до сучасних технологій спілкування, створювати закони щодо визначення юридичної сили електронних документів, електронного підпису тощо. Зроблено висновок про необхідність: 1) прийняття загальнонаціональної програми «Електронна Україна»; 2) внесення доповнень до Закону України «Про доступ до публічної інформації», Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кодексу адміністративного судочинства України; 3) розробки та ухвалення навчально-методичних рекомендацій про виховання та освіту з питань забезпечення права на доступ до публічної інформації; 4) створення Міністерством внутрішніх справ України автоматизованої довідково-правової системи.

Організаційний напрямок удосконалення діяльності органів державної влади щодо адміністративно-правового забезпечення права на доступ до публічної інформації об’єктивно необхідно пов’язувати з оптимізацією: а) профілактичної роботи; б) структури органів державної влади.