АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ РЕЖИМИ ТА ЇХ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ОРГАНАМИ ВНУТРІШНІХ СПРАВ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, висвітлено ступінь розробки та методологію дослідження, визначено його мету і завдання, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості щодо публікацій, зазначаються форми апробації та впровадження здобутих результатів.

Розділ 1. «Адміністративно-правові режими: соціальні детермінанти» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Методологія дослідження адміністративно-правових режимів» на підставі здобутків філософії права, з використанням не лише традиційних методів його пізнання, але й нових – синергетики, модельних систем, феноменології – запропоновано синергетичну модель правового режиму адміністративного права як відкритої, нелінійної системи, що дозволило: обґрунтувати взаємозв’язок і взаємообумовленість соціальних процесів та суспільних явищ, які в ній відбуваються; дослідити адміністративно-правові режими, що забезпечуються органами внутрішніх справ, у нетрадиційних аспектах як складні системні утворення у взаємозв’язку з іншими явищами правової дійсності (нормами права, правовідносинами, правовою культурою тощо); встановити закономірності їх розвитку; вирішити проблеми прогнозування та оптимізації діяльності органів внутрішніх справ щодо їх забезпечення.

Феноменом визнається результат чуттєвого споглядання будь-якого об’єкта дійсності, тобто чуттєве уявлення, що сформовано шляхом відмежування, «очищення» об’єкта пізнання від усього, що не є притаманним його сутності. Феноменологічний аналіз правового режиму адміністративного права дозволив осягнути його в онтологічному вимірі – осмислити сутність, чинники буття та принципи функціонування в системі суспільного правопорядку; пізнати його природно-правові характеристики – гносеологічні властивості; з’ясувати ціннісний сенс і призначення для суспільства в цілому (аксіологічні властивості).

У підрозділі 1.2. «Онтологічні, гносеологічні та аксіологічні характеристики правових режимів» досліджується поняття «режим» як соціальна, політична, управлінська та правова категорія, а також у контексті співвідношення таких понять, як «правове регулювання», «правова форма», «правовий вплив», «механізм правового регулювання».

Онтологічне пізнання правового режиму дозволило з’ясувати його правове буття, його призначення у праві, що надало можливість розробити основи концепції правового режиму адміністративного права. Гносеологічне пізнання правового режиму дозволило встановити основні властивості як правових, так і адміністративно-правових режимів.

Застосування онтологічних та гносеологічних знань у якості методів дослідження поняття «режим» як правової категорії надало можливість вийти на принципово новий рівень розуміння його місця в системі суспільного правопорядку та з’ясувати його призначення в адміністративному праві. Зроблено висновок, що правовий режим встановлюється, припиняється та забезпечується правом, є органічною частиною політичного та державного режимів, оскільки відображає важливі елементи правової політики держави.

Зроблено висновок, що правовий режим відображає динаміку правовідносин, яка досягається шляхом трансформації всіх елементів правового впливу: як правових засобів (норм права, актів реалізації та застосування, юридичних фактів тощо), так і інших правових явищ (правосвідомості, правової культури, правових принципів, правового прецеденту), які у взаємодії досягають мети регулювання. Ґрунтуючись на такому багатозначному та багатоаспектному розумінні правового режиму, далі з’ясовано, що правовий режим в адміністративному праві є зовнішнім проявом впливу права, оскільки саме через режим право знаходить свій об’єктивний вираз та досягає мети адміністративно-правового регулювання (впорядкування) відповідних адміністративно-правових відносин. Саме сутність права полягає у встановленні того чи іншого порядку (режиму) взаємовідносин між суб’єктами права.

З іншого боку, правовий режим є явищем, якому належить визначальна роль у побудові системи права, і який змістовно включає предмет, способи, типи та метод і мету правового регулювання, характеризуючи право як нормативно-інституційний соціальний регулятор.

З аксіологічної точки зору правовий режим є моделлю правового регулювання. Ефективність адміністративно-правових режимів можна розглядати як соціальну цінність, що реалізовується, задовольняє інтереси людей. Динаміка та глобалізація потреб сучасного суспільства вимагає, з одного боку, все більшого поширення сфери правового регулювання суспільних відносин (режим Антарктики, космічне, інформаційне право тощо), з іншого – зміни якості регулювання шляхом встановлення правових режимів, які, залежно від характеру, потреб суспільних відносин, цілей, що встановлюються законодавцем, дозволяли б органічно комбінувати, поєднувати юридичні засоби, адаптуючи їх до конкретних ситуацій. у цьому полягають аксіологічні характеристики правового режиму.

У підрозділі 1.3. «Правовий режим як основа утворення галузей права» проаналізовано наукові позиції щодо критеріїв поділу права на галузі. Зроблено висновок про наукову недосконалість визначення галузі права за допомогою предмета і метода правового регулювання. Особливо це стосується нових галузей права — космічного, медичного, інформаційного, будівельного, військового, транспортного та інших, де врахування їх правових режимів має особливо велике значення.

Проаналізовано наукові позиції щодо правового режиму галузі права і зроблено висновок, що сутнісні ознаки галузей права детермінує їхній правовий режим, який органічно поєднує лише йому властиві предмет, способи, типи і методи та мету правового регулювання. Основний масив правових режимів зосереджується всередині кожної галузі права, де домінують або загальні заборони, або загальні дозволи. Однак правове регулювання на різних рівнях або відносно інших суб’єктів може включати й елементи, побудовані за іншим типом правового регулювання. А в окремих випадках правовий режим може відображати поєднання двох типів регулювання та системи позитивних зобов’язань. У подібному складному та своєрідному поєднанні типів правового регулювання саме правові режими здатні забезпечити різноманітний комплексний вплив на суспільні відносини.

Обрання правового режиму як критерію поділу системи права на галузі дозволило поділити правову систему на фундаментальні, профілюючі та комплексні галузі права. До комплексних галузей належать ті галузі права, які об’єднують підгалузі та інститути, що мають різні за визначенням предмети правового регулювання, але загальну мету правового регулювання, а відтак – однорідні функціональні характеристики. Зроблено висновок, що адміністративне право є фундаментальною галуззю права з притаманним їй правовим режимом.

Розділ 2. «Феномен правового режиму в адміністративному праві» містить три підрозділи.

У підрозділі 2.1. «Правовий режим адміністративного права» правовий режим адміністративного права розглядається як сукупність органічно поєднаних, властивих лише цій галузі права мети, предмета й методу правового регулювання. Обґрунтовано, що правовий режим в адміністративному праві є атмосферою функціонування правовідносин, що складають предмет адміністративного права, які забезпечуються притаманним для цієї галузі особливим поєднанням способів, типів та методів правового регулювання, оскільки саме у взаємодії цих явищ правової дійсності (предмету, способів, типів та методів) досягається мета адміністративно-правового регулювання.

Зроблено висновок, що метою адміністративного права є забезпечення прав, свобод та інтересів людини й громадянина, інтересів суспільства і держави у сфері публічного адміністрування. Сформульовано поняття публічного адміністрування як визначену публічними (суспільними) потребами діяльність органів публічної адміністрації, спрямовану на виконання владних повноважень публічного змісту (управління, надання адміністративних послуг, застосування адміністративних стягнень).

Обґрунтовано, що предмет адміністративного права становить сукупність правових відносин публічного управління; надання адміністративних послуг; відносин відповідальності публічної адміністрації за неправомірні дії або бездіяльність (відносини судового й адміністративного оскарження); відповідальності за порушення встановленого публічною адміністрацією порядку і правил (адміністративно-деліктні відносини). Метод адміністративного права визначено як сукупність основних і допоміжних способів, за допомогою яких здійснюється адміністративно-правове регулювання відповідних суспільних відносин. Система методів адміністративно-правового регулювання складається з основних (імперативний та диспозитивний з домінуванням імперативного методу) та допоміжних (переконання, примус, стимулювання, субординації, реординації, координації тощо) способів. Те чи інше співвідношення основних та допоміжних способів, а також ступінь їх деталізації надають уявлення про конкретний юридичний (галузевий) інструментарій регулювання певного виду адміністративно-правових відносин.

Доведено, що правовий режим адміністративного права дозволяє виділяти підгалузі та інститути, які, маючи власні адміністративно-правові режими, утворюють систему адміністративного права.

У підрозділі 2.2. «Онтологія властивостей правового режиму адміністративного права» з’ясовано буття правового режиму і галузі адміністративного права, його сутність і форми прояву. Доведено, що правовий режим дозволяє виділити у системі адміністративного права підгалузі та інститути.

Зроблено висновок, що правовому режиму адміністративного права притаманні властивості системи: певний ступінь внутрішньої організації, узгодженість частин цілого, визначена структура, наявність зв’язків як спосіб об’єднання елементів у систему.

При здійсненні аналізу системності було сформовано модель правового режиму адміністративного права, яка має три рівні. Перший – універсальний, на якому характеристику правового режиму подану у більш абстрактному вигляді як загальноправового феномену. Другий – інституціонально-галузевий, зміст якого складають правові режими підгалузей та інститутів адміністративного права. У межах підгалузевих та інституціональних правових режимів діють галузево-конкретні адміністративно-правові режими, що складають зміст третього рівня. Під адміністративно-правовими режимами цього рівня слід розуміти адміністративно-правову форму функціонування конкретних, однорідних адміністративно-правових відносини, які забезпечуються особливим поєднанням способів та методів адміністративно-правового регулювання, завдяки чому створюється відповідний рівень динаміки цих правовідносин у просторі і часі та досягається мета адміністративно-правового регулювання.

Як елемент системи правового режиму адміністративного права кожна підсистема адміністративно-правових режимів може бути розглянута як система, що має свою власну структуру, яка визначається специфікою елементів та їх взаємодією. Змістовний аналіз зазначених підсистем дозволив зробити висновок про те, що різні адміністративно-правові режими у складі конкретно-галузевої системи посідають нерівноцінне місце і мають неоднакове значення.

У підрозділі 2.3. «Гносеологія властивостей адміністративно-правового режиму» гносеологічне пізнання адміністративно-правового режиму подано вченням про його ознаки, структуру та зміст.

Доведено, що адміністративно-правовий режим як явище гносеологічного порядку має такі особливості: дуалістичний матеріально-процесуальний характер; комплексність, адже може включати норми інших галузей права; регулятивні, охоронні та захисні властивості; нормативність.

Хоча адміністративно-правовий режим може включати й норми та засоби забезпечення інших галузей права (наприклад адміністративно-правові режими підприємницької діяльності, внутрішніх морських вод, громадської безпеки тощо). Головними кваліфікуючими ознаками, що визначають відповідний правовий режим саме як адміністративно-правовий, є: встановлюється та забезпечується державою з метою реалізації публічних інтересів; переважно закріплюється у нормах адміністративного права; забезпечує об’єктивно необхідну й таку, що відповідає публічним інтересам, ідеальну модель функціонування та розвитку адміністративно-правових відносин у конкретній сфері публічного адміністрування; закріплюється, підтримується та забезпечується за допомогою специфічної комбінації адміністративно-правових, організаційних і матеріально-технічних засобів; обов’язковим суб’єктом адміністративно-правового режиму є орган публічної адміністрації.

Зроблено висновок, що адміністративно-правовий режим забезпечується за допомогою взаємодіючих підсистем: правової, організаційної та матеріально-технічної. Структурність розкриває зміст елементів адміністративно-правового режиму, характер зв’язків цих елементів у системі адміністративно-правового режиму, визначає його характер, ступінь організованості, функціонування у конкретних обставинах. Структура адміністративно-правового режиму включає в себе такі елементи: 1) мету встановлення; 2) об’єкт регулювання; 3) механізм правового впливу, що складається як з юридичних (норми права, юридичні факти, правовідносини, суб’єкти права, акти реалізації тощо), так і неюридичних (правосвідомість, правова культура, правові прецеденти, принципи тощо) засобів; 4) спеціальний юридичний інструментарій забезпечення адміністративно-правового режиму (засоби забезпечення адміністративно-правового режиму).

У підрозділі 2.4. «Структурно-функціональна характеристика адміністративно-правових режимів» зазначається, що повнота змісту адміністративно-правових режимів розкривається при обранні критеріїв класифікації, які б дозволили виробити достатньо повне уявлення про систему адміністративно-правових режимів.

Для правового режиму адміністративного права притаманні свої, специфічні адміністративно-правові режими, які визначаються особливостями даної галузі права, її значенням, завданнями, функціями. Тому, за приналежністю норм права, які здійснюють державне регулювання суспільних відносин у відповідних сферах взаємодії публічної адміністрації та з іншими суб’єктами права, можна виокремити підгалузеві та інституціональні адміністративно-правові режими. Обумовленість адміністративного права забезпечувати публічні інтереси у різних сферах суспільного життя дозволяє виділити 1) адміністративно-правові режими у сфері публічного управління (режими функціонування органів публічної адміністрації); 2) адміністративно-правові режими в адміністративно-політичній, економічні та соціально-культурній сферах. Використання різних за змістом правових засобів у межах адміністративно-правового режиму дозволяє їх поділити на прості, комплексні й міжгалузеві.

Шляхом класифікації здійснюється процес поділу адміністративно-правових режимів у формально-юридичному розумінні на групи за різними критеріями: 1) за функціональним призначенням можна виокремити: регулятивні і охоронні; 2) за видами – загальні та спеціальні; 3) за ступенем реалізації правосуб’єктності – звичайні, спеціальні та надзвичайні; 4) за дією у просторі; 5) за дією у часі; 6) залежно від кола осіб; 7) залежно від об’єкта;

Розділ 3. «Адміністративно-правові режими, що забезпечуються органами внутрішніх справ в адміністративно-політичній сфері» присвячений дослідженню змісту діяльності органів внутрішніх справ щодо забезпечення адміністративно-правових режимів в адміністративно-політичній сфері.

У підрозділі 3.1. «Органи внутрішніх справ як суб’єкти забезпечення адміністративно-правових режимів в адміністративно-політичній сфері» доведено, що забезпечення адміністративно-правових режимів в адміністративно-політичній сфері є змістом зовнішньої діяльності органів внутрішніх справ. З іншого боку, регулятивний вплив адміністративно-правових режимів сприяє оптимізації функціонування самої системи органів внутрішніх справ (внутрішній чинник).

Специфіка завдань держави, що вирішуються в адміністративно-політичній сфері, обумовлює такі особливості адміністративно-правових режимів: 1) спрямовані на забезпечення тріади інтересів – держави-суспільства-людини, тобто мають виражений акцент на забезпеченні державних інтересів; 2) в регулюванні суспільних відносин переважає імперативний метод, домінують засоби прямого управлінського впливу; 3) спеціально створені державні органи мають чітко виражену ієрархічну систему управління і наділені повноваженнями застосовувати спеціальні заходи впливу; 4) засоби забезпечення більшості адміністративно-правових режимів містять заходи, пов’язані і вторгненням у сферу основних прав, свобод та інтересів людини й громадянина, ґрунтуються на імперативному методі регулювання, з домінуванням заборон та зобов’язань; 5) основним об’єктом режимів є безпека. Зазначені особливості адміністративно-правових режимів адміністративно-політичної сфери визначають специфіку їх забезпечення органами внутрішніх справ.

Запропоновано класифікацію адміністративно-правових режимів на такі види: за ступенем належності до забезпечення безпеки: 1) адміністративно-правові режими, спрямовані на забезпечення зовнішньої безпеки; 2) адміністративно-правові режими, спрямовані на забезпечення внутрішньої безпеки; за галузями: 1) адміністративно-правові режими в галузі оборони; 2) адміністративно-правові режими в галузі внутрішніх справ; 3) адміністративно-правові режими в галузі зовнішніх справ; 4) адміністративно-правові режими в галузі юстиції.

Доведено, що органи внутрішніх справ є основним суб’єктом забезпечення адміністративно-правових режимів у галузі внутрішніх справ, об’єктом яких є громадська безпека та одним із суб’єктів – забезпечення інших адміністративно-правових режимів, об’єктом яких є національна безпека (наприклад, оперативно-розшукової діяльності; воєнного стану; прикордонного тощо).

Доведено, що об’єктом адміністративно-правових режимів у галузі внутрішніх справ є громадська безпека.

У підрозділі 3.2. «Громадська безпека як об’єкт адміністративно-правових режимів у галузі внутрішніх справ» досліджено зміст та основні підходи до визначення поняття «громадської безпеки» та його співвідношення з поняттям «громадський порядок». Громадський порядок у вузькому розумінні, як об’єкт поліцейської діяльності, пропонується розглядати як систему суспільних відносин, що виникають та розвиваються в громадських місцях у процесі спілкування між людьми, правове регулювання яких забезпечує як особисту безпеку людини, так і громадську безпеку, та охорона яких законодавством віднесена до компетенції органів внутрішніх справ. Доведено, що громадський порядок є складовою громадської безпеки.

Сформульовано поняття громадської безпеки як об’єкта адміністративно-правових режимів у галузі внутрішніх справ. Це стан захищеності таких життєво важливих цінностей суспільства, як життя та здоров'я людей, власності, довкілля, нормальної діяльності підприємств, установ та організацій від протиправних посягань, джерел підвищеної небезпеки та інших надзвичайних подій.

Під адміністративно-правовим режимом громадської безпеки пропонується розуміти правову форму функціонування правовідносин у сфері громадської безпеки, які забезпечуються специфічним комплексом правових засобів пливу, з метою попередження, локалізації та ліквідації умов та факторів, що створюють потенційну або реальну загрозу життєво важливим цінностям суспільства.

Сфера забезпечення громадської безпеки має складну систему, що включає в себе різноманітні види суспільних відносин, пов’язаних зі здійсненням заходів охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю, розкриттям і розслідуванням злочинів, захисту об’єктів усіх форм власності, забезпечення безпеки дорожнього руху, здійснення дозвільного режиму, контролю за перебуванням на території України іноземців та осіб без громадянства, виправлення і перевиховання засуджених, паспортизацією населення, здійснюваних громадянами при реалізації їхніх прав і свобод (реєстрація місця проживання, автотранспорту, зброї тощо).

Доведено, що громадська безпека досягається за допомогою системи адміністративно-правових режимів, серед яких органи внутрішніх справ забезпечують такі: адміністративно-правовий режим громадського порядку; адміністративно-правовий режим безпеки дорожнього руху; адміністративно-правовий режим обігу небезпечних для суспільства речей; адміністративно-правовий режим охорони об’єктів; адміністративно-правовий режим перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства; паспортно-реєстраційний адміністративно-правовий режим.

Обґрунтовано, що під забезпеченням органами внутрішніх справ адміністративно-правового режиму громадської безпеки слід розуміти систему теоретико-методологічних, нормативно-правових, інформаційно-аналітичних, організаційно-управлінських, кадрових, науково-технічних, ресурсних та інших заходів, спрямованих на попередження, локалізацію та ліквідацію умов та факторів, що створюють потенційну або реальну загрозу життєво важливим цінностям суспільства.

У підрозділі 3.3. «Адміністративно-правовий режим забезпечення громадської безпеки у надзвичайних ситуаціях» досліджено сутність цих ситуацій, створено авторську концептуальну модель цього режиму, в рамках якої виокремлено спеціальні ознаки режиму, визначено його місце у системі адміністративно-правових режимів, досліджено діяльність органів внутрішніх справ щодо його забезпечення.

Сформульовано поняття адміністративно-правового режиму забезпечення громадської безпеки у надзвичайних ситуаціях як адміністративно-правової форми функціонування правовідносин у надзвичайних ситуаціях, які забезпечуються за допомогою специфічного комплексу правових засобів з метою здійснення охоронного і захисного впливу правового регулювання цих відносин у визначених часі та просторі.

В умовах дії адміністративно-правового режиму забезпечення національної та громадської безпеки у надзвичайних ситуаціях на органи внутрішніх справ покладаються особливі завдання та функції, що стосуються найважливіших напрямків життєзабезпечення населення. Обґрунтовано наукові пропозиції щодо покращення: 1) організації психологічної підготовки працівників органів внутрішніх справ до дій в умовах адміністративно-правового режиму забезпечення громадської безпеки в надзвичайних ситуаціях; 2) діяльності міліції під час проведення спортивних масових заходів, зокрема «Євро-2012».

Обґрунтовано доцільність прийняття Закону України «Про заходи безпеки під час проведення спортивних масових заходів», в якому повинні бути відображені всі аспекти діяльності та взаємодії органів державної влади, правоохоронних органів України та інших держав під час проведення спортивних масових заходів, та окремим розділом передбачені особливості забезпечення громадської безпеки під час проведення «Євро-2012».