АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРАВА НА ДОСТУП ДО ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ Автореферат

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено її зв’язок з науковими планами, темами, мету, завдання, об’єкт та предмет дослідження, описано методи дослідження, сформульовано наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості про їх апробацію та публікації, визначено структуру й обсяг роботи.

Розділ 1 «Історичні та теоретичні засади адміністративно-правового регулювання права на доступ до державної служби» складається з трьох підрозділів. У ньому розглянуто історіографію досліджень доступу до державної служби, державну службу як сферу реалізації права на доступ до служби та право на доступ до державної служби, як складову права на державну службу.

Підрозділ 1.1. «Історіографія досліджень доступу до державної служби» присвячено аналізу наукових праць учених, в яких розглядалися питання доступу до державної служби.

Проаналізовано наукові дослідження дореволюційного періоду (друга половина ХIХ – початок ХХ ст.) та зазначено, що їх особливістю було те, що інститут державної служби та окремі питання державної служби розглядалися науковцями у межах характеристики органів управління державою, в рамках якої науковці описували процедуру формування складу цих органів, вимоги, що висувалися до осіб, які претендували на заміщення тих чи інших посад, а також у межах висвітлення проблем державного управління та різних галузей права: державного права, поліцейського права тощо.

Серед відомих науковців цього періоду, які у своїх наукових працях розглядали теоретичні питання організації і нормативного регулювання державної служби, необхідно назвати: А.Я. Антоновича, І.Є. Андреєвського, А.І. Єлістратова, В.В. Івановського, М.М. Коркунова, М.О. Куплеваського, М.І. Лазаревського, О.Є. Назімова, М.К. Нелідова, В.М. Ренненкампфа, М.М. Сперанського.

Радянський період досліджень доступу до державної служби, у свою чергу, розглянуто в три етапи: 1) дослідження інституту державної служби в рамках науки трудового права (з 20-х до середини 40-х рр. ХХ ст.), який характеризувався тим, що радянське законодавство, з урахуванням негативного ставлення до чиновництва, регулювало питання державної служби та державних службовців разом із правовим регулюванням праці звичайних робітників. У зв’язку із цим інститут державної служби все більше і більше підпадав під вплив норм трудового права і тому все частіше ставав предметом досліджень представників науки трудового права. Але, враховуючи особливості (умови та обмеження) заміщення деяких посад, учені-адміністративісти (В.А. Власов, І.І. Євтихієв) продовжували вивчати інститут державної служби у межах адміністративного права. Спеціальне адміністративно-правове регулювання доступу до державної служби практично не здійснювалося та не досліджувалося; 2) дослідження інституту державної служби в рамках протиборства адміністративного і трудового права (друга половина 40-х рр. ХХ ст.) визначалися наявністю різних точок зору науковців із приводу віднесення державної служби до трудового (А.Є. Пашерстник) або ж до адміністративного права (С.С. Студенікін). Суттєвими досягненнями цього етапу можна назвати поступову зміну поглядів учених на галузеву приналежність інституту державної служби, у тому числі норм, що регулюють доступ до державної служби, та віднесення його до системи адміністративного права; 3) дослідження інституту державної служби як інституту адміністративного права (50-ті – 90-ті рр. ХХ ст.) відзначилися тим, що свої напрацювання з питань державної служби вчені висвітлювали не лише у підручниках з радянського адміністративного права, але й в окремих працях, в яких розглядали радянську державну службу та службовців радянського державного апарату. Що стосується питань доступу до державної служби, то науковці розглядали їх фрагментарно.

Серед праць цього періоду необхідно назвати роботи Ю.М. Козлова, В.М. Манохіна, І.М. Пахомова, Г.І. Петрова, В.І. Попової, Ю.О. Розенбаума, М.С. Студенікіної, Ю.О. Тихомирова, О.М. Якуби та ін.

Період незалежності (90-ті рр. ХХ ст. – теперішній час) відзначається підвищеною увагою науковців до інституту державної служби, про що свідчить значна кількість наукових досліджень, при цьому вони проводяться не лише в рамках адміністративного права, але й державної служби, державного управління та трудового права. Незважаючи на зосередженість багатьох науковців на проблемах державної служби, у наукових працях недостатньо уваги приділяється праву на доступ до державної служби. Крім того, при дослідженні доступу науковці акцентують увагу в основному на обмеженнях доступу та процедурних моментах, залишаючи поза увагою умови та гарантії реалізації цього права. Важливим внеском у розвиток інституту державної служби цього періоду стали праці В.Б. Авер’янова, Ю.П. Битяка, Л.Р. Білої-Тіунової, І.П. Голосніченка, С.Д. Дубенко, С.В. Ківалова, Н.М. Колісніченко, Г.І. Лелікова, В.Я. Малиновського, Н.Р. Нижник, О.Ю. Оболенського та ін.

У підрозділі 1.2. «Державна служба як сфера реалізації права на доступ до державної служби» зосереджено увагу на проблемі виокремлення сфери державної служби, в якій громадяни можуть реалізувати своє право на доступ, та зазначено, що ця сфера може не співпадати із законодавчим визначенням державної служби та її окремих видів. Зазначено, що визначення цієї сфери є надзвичайно важливим, оскільки для реалізації права на доступ до державної служби громадянам необхідно чітко розуміти, до яких саме органів необхідно звертатися для реалізації цього права. Для визначення сфери реалізації права на доступ до державної служби з’ясовано співвідношення державної служби з такими суміжними категоріями, як «служба», «публічна служба», «служба в органах місцевого самоврядування».

У підрозділі 1.3. «Право на доступ до державної служби як складова права на державну службу» звертається увага на те, що право на доступ до державної служби вперше було закріплено у Конституції України 1996 року, хоча право на державну службу було закріплено трохи раніше в Законі України «Про державну службу» 1993 р.

З’ясовано, що право на доступ до державної служби є складовою (елементом) права на державну службу, яке включає також право на проходження державної служби. Розглянуто право на доступ до державної служби як передбачене законодавством України та гарантоване державою право громадян України при їх відповідності певним умовам та після проходження певних процедур заміщувати посади в державних органах та їх апаратах. Зазначено, що суб’єктами права на доступ до державної служби в Україні можуть бути лише її громадяни, та підкреслено, що аналогічна ситуація склалася у переважній більшості країн світу. Водночас зазначено, що деякі країни повністю або частково відмовилися від надання доступу особам, які не є громадянами відповідних держав.

Розділ 2 «Адміністративно-правові умови, обмеження та гарантії реалізації права на доступ до державної служби» складається з трьох підрозділів. У ньому визначено, охарактеризовано та проаналізовано умови, обмеження та гарантії реалізації права на доступ до державної служби.

У підрозділі 2.1. «Умови реалізації права на доступ до державної служби» увагу зосереджено на визначенні умов реалізації права на доступ до державної служби, детальній їх характеристиці та формулюванні пропозицій щодо доцільності закріплення тих чи інших умов на законодавчому рівні.

Обґрунтовано доцільність поділу умов реалізації права на доступ до державної служби на дві групи: загальні та спеціальні. Загальні – умови, яким повинні відповідати державні службовці будь-якого виду служби, і які мають бути чітко зазначеними в Законі України «Про державну службу». Спеціальні (додаткові) – умови, які додатково висуваються до осіб, що мають намір реалізувати своє право на доступ до державної служби у спеціалізованій або ж мілітаризованій державній службі та передбачаються у спеціальних нормативних актах, що їх регулюють.

Зазначено, що загальними умовами реалізації права на доступ до державної служби має бути закріплено такі: 1) громадянство України; 2) перебування у межах певного віку; 3) вільне володіння державною мовою; 4) повна вища освіта і професійна підготовка; 5) фізична (медична) придатність; 6) проходження конкурсного відбору або іншої процедури, передбаченої законодавством.

Визначено, що до спеціальних (додаткових) умов необхідно віднести умови щодо наявності стажу роботи у відповідній галузі, проживання на території України протягом певного часу, володіння іноземними мовами тощо. Доведено, що чітке визначення та закріплення на законодавчому рівні умов реалізації права на доступ до державної служби є необхідним для належної реалізації такого права громадянами та для недопущення неправомірних обмежень у процесі його реалізації.

          У підрозділі 2.2. «Обмеження реалізації права на доступ до державної служби» зазначено, що обмеженнями реалізації права на доступ до державної служби є передбачені адміністративним законодавством обставини, на час існування яких особа тимчасово позбавляється можливості реалізувати право на доступ до державної служби.

          Розглянуто та охарактеризовано такі обмеження щодо реалізації громадянами права на доступ до державної служби: 1) визнання особи в установленому порядку недієздатною; 2) визнання особи в установленому порядку обмежено дієздатною;               3) наявність в особи судимості, що є несумісною із зайняттям посади, судимості за вчинення умисного та корисливого злочинів; 4) накладення на особу адміністративного стягнення за вчинення корупційного правопорушення;                         5) безпосередня підпорядкованість або підлеглість особи, у разі прийняття на державну службу, особам, які є її близькими родичами чи свояками (близькими особами);  6) інші випадки, передбачені законами України.

Відзначено, що відсутність вичерпного переліку обмежень доступу громадян до державної служби у ст. 12 Закону України «Про державну службу» є негативним моментом, оскільки не дає змоги особі встановити наявність або відсутність у неї обставин, що унеможливлюють реалізацію нею права на доступ до державної служби.

Зазначено, що обмеження реалізації права на доступ до державної служби мають тимчасовий характер, оскільки після припинення їх існування особа отримує можливість реалізувати право на доступ.

У підрозділі 2.3. «Адміністративно-правові гарантії реалізації права на доступ до державної служби» зазначається, що недостатньо визнати та закріпити в законодавстві права громадян, необхідно, щоб громадяни мали змогу реалізувати ці права, для цього потрібно гарантувати їх реалізацію. Таким чином, гарантії забезпечуватимуть фактичну можливість для громадян реалізувати право на доступ до державної служби та захистити його у разі порушення.

Реалізація права на доступ до державної служби забезпечується, в основному, нормами адміністративного права, тому важливими та необхідними для реалізації права на доступ до державної служби є адміністративно-правові гарантії. При здійсненні дослідження було охарактеризовано такі адміністративно-правові гарантії реалізації права на доступ до державної служби, як: право знати свої права; закріплення у нормативних актах адміністративних процедур щодо реалізації права на доступ до державної служби; адміністративно-процесуальні гарантії, що забезпечують перебіг (проведення) адміністративних процедур щодо реалізації цього права; закріплення порядку фактичної реалізації права на доступ до державної служби; діяльність громадян щодо здійснення захисту своїх прав; установлення відповідальності за корупційні правопорушення, пов’язані із здійсненням неправомірного сприяння призначенню особи на посаду.

Розділ 3 «Адміністративно-правовий механізм реалізації права на доступ до державної служби» складається з трьох підрозділів та присвячений дослідженню адміністративних правовідносин, пов’язаних з реалізацією права на доступ до державної служби, характеристиці конкурсу як основного способу реалізації цього права та способів позаконкурсного заміщення посад.

У підрозділі 3.1. «Адміністративні правовідносини, пов’язані з реалізацією права на доступ до державної служби» з’ясовано, що реалізацію права на доступ до державної служби супроводжує і безпосередньо забезпечує комплекс адміністративних правовідносин.

За результатами здійсненого аналізу адміністративних правовідносин, які пов’язані з реалізацією права на доступ до державної служби, визначено сукупність цих адміністративних правовідносин та, в залежності від обов’язковості вступу до них особи для реалізації такого права, здійснено їх поділ на три групи: обов’язкові, умовно-обов’язкові та факультативні.

Обов’язковими визначено правовідносини, вступ до яких громадян при реалізації такого права є обов’язковим. Установлено, що до них належать правовідносини, пов’язані з: 1) перевіркою наявності або відсутності обмежень, пов’язаних з можливістю особи реалізувати право на доступ до державної служби; 2) декларуванням майнового стану і доходів; 3) проходженням конкурсу або іншої, передбаченої законом процедури; 4) прийняттям присяги державного службовця.

Умовно-обов’язковими названо правовідносини, вступ до яких є обов’язковим для особи лише у передбачених законодавством випадках і залежить від наявності певних законодавчо установлених умов (вимог) при заміщенні тієї чи іншої посади або ж передбачається в документі про прийняття особи на державну службу. До цієї групи правовідносин віднесено правовідносини, пов’язані з: 1) проходженням випробування; 2) оформленням допуску до відомостей, які становлять державну таємницю; 3) встановленням медичної придатності.

          Визначено, що факультативними є правовідносини, вступ до яких для реалізації особою права на доступ до державної служби не є обов’язковим, хоча при безпосередній реалізації такого права надає особам, які були суб’єктами таких відносин, певні переваги. До цієї групи правовідносин включено правовідносини, пов’язані з: 1) перебуванням особи у кадровому резерві; 2) проходженням стажування;  3) підготовкою особи до державної служби.

          У підрозділі 3.2. «Конкурс як спосіб реалізації права на доступ до державної служби» зазначається, що основним і найбільш демократичним способом, який забезпечує реалізацію права на доступ до державної служби, є конкурс, переваги якого полягають у тому, що конкурсна процедура: 1) забезпечує створення рівних можливостей для всіх громадян при реалізації ними права на доступ до державної служби; 2) дозволяє забезпечити об’єктивність, прозорість та виключити протекціонізм і суб’єктивізм при реалізації громадянами права на доступ до державної служби; 3) забезпечує можливість оскарження рішення конкурсної комісії та рішення керівника державного органу.

Незважаючи на переваги конкурсної процедури, з позиції реалізації права на доступ до державної служби, вона також має й недоліки: 1) формування складу конкурсної комісії лише з працівників державного органу, в якому оголошено конкурс, не забезпечує абсолютної незалежності комісії у прийнятті рішення від керівництва цього органу; 2) законодавство не закріплює, в якому саме виданні публікується оголошення про проведення конкурсу та не називає офіційного засобу масової інформації, через який його також може бути поширено; 3) законодавство не передбачає, яким чином оголошення про проведення конкурсу доводиться до відома працівників органу, в якому оголошується конкурс.

З’ясовано, що конкурс у різних його модифікаціях застосовується у більшості європейських країн, а також США, уже досить давно. В Україні ж інститут конкурсного заміщення посад державних службовців на законодавчому рівні було запроваджено Законом України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р. Ураховуючи важливість конкурсу для реалізації громадянами права на доступ до державної служби, здійснено детальний аналіз порядку проведення конкурсної процедури, на підставі чого виокремлено й охарактеризовано її стадії та етапи.

У підрозділі 3.3. «Позаконкурсне заміщення посад у механізмі реалізації права на доступ до державної служби» на підставі аналізу законодавства та наукової літератури з’ясовано, що процедурами (способами) позаконкурсного заміщення посад є: призначення, обрання й зарахування. Для визначення доцільності виокремлення цих способів розглянуто та охарактеризовано кожен із них.

Зазначено, що найбільш поширеним способом позаконкурсного заміщення посад є призначення, суть якого полягає у тому, що наказом або іншим актом про призначення посадової особи їй надаються права розпорядчого характеру. Правове регулювання призначення здійснюється великою кількістю нормативно-правових актів, що пов’язано із значним переліком посад, право на доступ до яких реалізується шляхом призначення, та органів і посадових осіб, що наділені правом його здійснювати. На жаль, немає єдиного акта, який передбачав би всі випадки призначення осіб на державну службу та закріпив процедуру його проведення.

У контексті досліджуваного питання розглянуто процедуру призначення з виокремленням та характеристикою стадій та етапів її проведення, на підставі чого з’ясовано, що з точки зору реалізації права на рівний доступ до державної служби, призначення не забезпечує належної реалізації цього права, оскільки у процедурі призначення не передбачено публікацію оголошення про наявність вакантних посад, про умови доступу до них, не всі стадії та етапи мають строкові межі тощо. Особливістю реалізації права на доступ до державної служби шляхом призначення є те, що в передбачених законодавством випадках особи, які призначаються, отримують право на її проходження лише на певний період (наприклад, голови місцевих державних адміністрацій).

Розглянуто такий спосіб заміщення посад, як обрання (вибори), та зазначено, що в Законі України «Про державну службу» 1993 р. такий спосіб не передбачено, хоча у п. 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 17 червня 1994 р. № 423 «Про деякі питання застосування ст.ст. 4, 15 і 27 Закону України «Про державну службу» мова йде про можливість прийняття на державну службу державних службовців на посади керівників, які згідно із законодавством обираються або затверджуються колегіальним органом.

Акцентується увага на тому, що, незважаючи на прогнози радянських учених про те, що виборність у майбутньому буде основним способом формування керівних кадрів державних органів, сьогодні на державній службі шляхом обрання заміщується досить незначне коло посад. Зазначено, що обрання (вибори), як процедура (спосіб) позаконкурсного заміщення посад, передбачається лише стосовно певних колегіальних органів та посад у них (Центральної виборчої комісії, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення тощо), а в законодавчих актах, що регулюють діяльність цих органів, детально описується процедура його проведення. Зазначено, що, на відміну від державної служби, на службі в органах місцевого самоврядування цей спосіб заміщення посад активно використовується і чітко закріплений у Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Обґрунтовано, що одним із способів позаконкурсного заміщення посад на державній службі є зарахування. На підставі аналізу наукових досліджень зазначено, що зарахування є досить цікавим і водночас дискусійним способом, який має як своїх прибічників (В.М. Манохін, Л.Р. Біла-Тіунова), так і супротивників (О.О. Гришковець). Законодавство ж взагалі не передбачає такого способу, хоча водночас закріплює випадки, коли особи приймаються на державну службу або заміщують ту чи іншу посаду не за конкурсом, не за призначенням і не шляхом обрання. У зв’язку із цим визначено за необхідне виокремлення та закріплення на законодавчому рівні такого способу заміщення посад, як зарахування, закріплення вичерпного переліку випадків його застосування, процедури проведення з визначенням строків і механізмів контролю, а також правами та обов’язками осіб, які реалізовуватимуть право на доступ шляхом використання цього способу, що, у свою чергу, сприятиме реалізації громадянами права на доступ до державної служби.