АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ УПРАВЛІННЯ ГОСПОДАРСЬКОЮ ДІЯЛЬНІСТЮ З ВИДОБУТКУ ТА ПОДАЛЬШОЇ РЕАЛІЗАЦІЇ НАФТИ ТА ПРИРОДНОГО ГАЗУ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами‚ мета і задачі, об’єкт і предмет, методи дослідження, обґрунтовуються наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані щодо апробації результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Методологічні засади управління господарською діяльністю з видобутку та подальшої реалізації нафти та природного газу» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Поняття та завдання державного управління господарською діяльністю з видобутку та подальшої реалізації нафти та природного газу» встановлено сутність і зміст таких правових категорій як «державне управління», «державне регулювання», «державна політика» по відношенню до господарської діяльності з видобутку та подальшої реалізації нафти та природного газу, а також визначено завдання та функції державного управління в нафтогазовій галузі.

Державне управління господарською діяльністю з видобутку та подальшої реалізації нафти та природного газу визначено як особливий вид діяльності держави, яка полягає у владному впливі шляхом здійснення регулювання за допомогою права і системи правових засобів на суспільні відносини, що складаються і протікають з питань здійснення відповідними суб’єктами господарської діяльності з видобутку та подальшої реалізації нафти та природного газу, з метою їх впорядкування, юридичного закріплення, охорони та розвитку.

У широкому розумінні призначенням державного управління господарською діяльністю з видобутку та подальшої реалізації нафти та природного газу визнається формування та забезпечення функціонування встановленого порядку здійснення такої господарської діяльності. До конкретних завдань державного управління господарською діяльністю з видобутку та подальшої реалізації нафти та природного газу пропонується віднести завдання, пов’язані із забезпеченням безпеки при використанні нафти і природного газу як вибухо- та пожежонебезпечних природних ресурсів; завдання, пов’язані із забезпеченням дотримання вимог щодо належного і раціонального використання природних ресурсів; а також завдання, пов’язані із забезпеченням перспективного природокористування такими природними ресурсами як нафта та природний газ.

У підрозділі 1.2 «Особливості господарської діяльності з видобутку та подальшої реалізації нафти та природного газу як об’єкта державного управління» виявлено специфіку такої господарської діяльності, а також досліджено взаємозв’язок особливостей господарювання в нафтогазовій галузі України та змісту адміністративно-правового регулювання. Визначено, що видобуток нафти та природного газу здійснюється в процесі користування нафтогазоносними надрами, яке поряд із видобутком цих корисних копалин включає в себе ще й геологічне вивчення і розробку нафтогазоносних надр з метою пошуку та розвідки родовищ нафти й газу, зберігання нафти й газу, захоронення супутніх і стічних вод, інших відходів, що видобуваються в процесі розвідки і розробки родовищ нафти і газу.

Видобуток нафти та природного газу зводиться до суто технологічного процесу вилучення з родовища нафти, природного газу та супутніх їм корисних компонентів, що здійснюється на основі відповідних проектних документів. До господарської діяльності з видобутку нафти та природного газу не може бути віднесена дослідно-промислова розробка родовища нафти і природного газу, що є стадією геологічного вивчення родовища, а видобуток з родовища нафти та природного газу хоч і здійснюється, але в обмеженій кількості та з метою визначення його промислової цінності та обґрунтування вибору раціонального методу промислової розробки родовища.

Обґрунтовано доцільність комплексного й послідовного підходу до врахування та найбільш повного відображення об’єктивних природних особливостей провадження господарської діяльності з видобутку та подальшої реалізації нафти та природного газу у адміністративно-правовому регулюванні, нормативного визначення як загальних засад такої господарської діяльності, так і специфіки організації і здійснення окремих етапів видобутку та подальшої реалізації нафти та природного газу.

У підрозділі 1.3 «Принципи та публічно-правові засади управління господарською діяльністю з видобутку та подальшої реалізації нафти та природного газу» встановлено зміст і значення принципів і публічно-правових засад у формуванні та реалізації державного управління господарюванням в нафтогазовій галузі України. Підкреслено, що правове регулювання у нафтогазовій галузі України, зважаючи на його державно-публічний характер, має чітко виражену адміністративно-правову природу.

Зроблено висновок, що державне управління господарською діяльністю з видобутку та подальшої реалізації нафти та природного газу ґрунтується на таких засадах як підконтрольність народові, верховенство права, пріоритет прав та свобод людини і громадянина, раціонального природокористування, прозорість, науковість, ефективність, дієвість, об’єктивність, сучасність, свобода господарської діяльності тощо.

Обґрунтовано потребу у виокремленні як самостійного принципу адміністративно-правового регулювання господарювання принципу відповідальності органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб за порушення прав осіб у сфері господарської діяльності з видобутку та подальшої реалізації нафти та природного газу.

У підрозділі 1.4 «Сучасний стан адміністративного законодавства, яке регулює управління господарською діяльністю з видобутку та подальшої реалізації нафти та природного газу» послідовно розглянуто процес формування адміністративного законодавства з цих питань, визначено зміст і основні риси адміністративного законодавства як джерела державного управління господарювання в нафтогазовій галузі України. Зокрема система управління господарською діяльністю з видобутку та подальшої реалізації нафти та природного газу характеризується такими ознаками як складність, внутрішня організованість і взаємна обумовленість.

Зазначається, що такі питання як постачання видобутого природного газу, як і інших форм його реалізації, суб’єктами господарювання недержавного сектору економіки наразі залишаються законодавчо неврегульованими. Нормативно невизначеним є також повний перелік засобів і форм державного управління у нафтогазовій галузі України. При тому, що цілком прийнятним є збереження різнорівневої практики адміністративно-правового регулювання на засадах поєднання комплексної законодавчої та підзаконної регламентації окремих аспектів такої господарської діяльності на основі відповідних банкетних норм, обґрунтовується доцільність практичного втілення засад єдності та взаємоузгодженості адміністративно-правового регулювання господарювання у нафтогазовій галузі України. Підкреслено пріоритетність такого напрямку законодавчого забезпечення як правовий статус і компетенція суб’єктів, а також форми відповідного державного управління та регулювання у нафтогазовій галузі України.

Розділ 2 «Напрями адміністративно-правового регулювання управління господарською діяльністю з видобутку та подальшої реалізації нафти та природного газу» складається з п’ятьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Поняття та особливості ліцензійно-дозвільної діяльності з видобутку та подальшої реалізації нафти та природного газу» визначено правову природу такого засобу державного управління господарською діяльністю як ліцензійно-дозвільна діяльність, проведено співвідношення між ліцензуванням і наданням спеціальних дозволів на користування надрами. Зокрема, якщо необхідність одержання спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами передбачається для тих різновидів господарювання у нафтогазовій галузі, що пов’язані, передусім, з видобутком нафти та природного газу, то ліцензійний порядок у більшій мірі стосується саме подальшої реалізації вказаних корисних копалин.

Обґрунтовано відмінність ліцензування від державного контролю щодо господарської діяльності з видобутку та подальшої реалізації нафти та природного газу, позаяк ліцензування є об’єктом державного нагляду і контролю, що здійснюється шляхом проведення планових і позапланових перевірок. Завданням ліцензування господарської діяльності з видобутку та подальшої реалізації нафти та природного газу визнається здійснення державного впливу на відповідні суспільні відносини з метою задоволення розумних потреб споживачів, забезпечення ефективного природокористування й охорони навколишнього природного середовища.

Зазначається, що надання спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами та ліцензування як засіб державного регулювання суспільних відносин, пов’язаних із здійсненням господарської діяльності з видобутку та подальшої реалізації нафти та природного газу, є різновидом адміністративних правовідносин між державою в особі її органів і посадових осіб та відповідними суб’єктами господарювання, що мають намір здійснювати таку господарську діяльність.

У підрозділі 2.2 «Управління створенням, зберіганням, оновленням та використанням мінімальних запасів нафти та природного газу» досліджено проблеми формування в Україні мінімальних запасів нафти та природного газу відповідно до Директив Європейського Союзу, співвідношення мінімальних запасів нафти та природного газу з державним матеріальним резервом, а також встановлено взаємозв’язок створення, зберігання, оновлення та використання мінімальних запасів нафти та природного газу з господарюванням в нафтогазовій галузі України.

Наголошується на відносній новизні такого напрямку державної діяльності як створення в Україні мінімальних запасів нафти та природного газу, що, у першу чергу, зумовлюється наслідками світової енергетичної кризи, яка негативно позначається на економічному розвитку України, та зовнішньополітичним напрямком інтеграції України до Європейського Співтовариства.

Підкреслено правову невизначеність створення мінімальних запасів природного газу, у зв’язку з чим зроблено висновок, що адміністративно-правове регулювання формування мінімальних запасів нафти за своїм змістом може повною мірою застосовуватись і до створення відповідних резервів природного газу. Це ґрунтується як на однаковості технологічного процесу вилучення з родовищ нафти та природного газу, подібності умов їх зберігання та спорідненості напрямків задоволення потреб споживачів, так і на єдиних засадах правового регулювання господарювання у нафтогазовій галузі України.

Оскільки зберігання мінімальних запасів як нафти, так і природного газу протягом тривалого часу вимагає запровадження системи їх оновлення з метою підтримання відповідного якісного рівня існуючих в державі резервів нафти та природного газу, пропонується розглядати оновлення таких запасів нафти та природного газу як одну з форм їх використання, внаслідок чого частина закладених обсягів нафти та природного газу може бути реалізована.

Визначено, що потреба у створенні в Україні мінімальних запасів нафти та природного газу зумовлюється не тільки об’єктивними умовами недостатнього обсягу власного видобутку вказаних корисних копалин, але й політико-правовими причинами, серед яких і необхідність дотримання відповідних вимог ЄС. Це вимагає спрямування внутрішньодержавного правового регулювання на забезпечення та підтримання значних обсягів видобутку нафти й створення дієвої системи її подальшої реалізації з метою задоволення потреб споживачів. Оскільки видобуток нафти в Україні здійснюється на засадах вільного підприємництва, виникає потреба у такому напрямку державного управління як підвищення економічної привабливості промислової розробки важковидобувних родовищ нафти.

У підрозділі 2.3 «Забезпечення належних умов експлуатації та охорони магістральних трубопроводів нафти та природного газу» розглядаються правові засади їх експлуатації та охорони, зокрема у напрямку забезпечення належних для цього умов. При цьому, надійність та безперервність використання магістральних трубопроводів для транспортування нафти та природного газу об’єктивно вимагає запровадження відповідного комплексу заходів з підтримання його належного стану та здатності задовольняти потреби господарського обігу.

Зроблено висновок, що чинне адміністративне законодавство не досить повно визначає організаційно-правові засади забезпечення належних умов експлуатації та охорони транспортування нафти та природного газу магістральними трубопроводами. Обґрунтовується доцільність використання саме консолідованого правового регулювання однорідних суспільних відносин шляхом вироблення єдиних Ліцензійних умов транспортування магістральними трубопроводами нафти, нафтопродуктів і природного газу.

Встановлено, що нормативно визначено лише окремі заходи, які здійснюються для охорони об’єктів магістрального трубопровідного транспорту, хоча їх перелік недостатній з огляду на стратегічне значення та потенційну небезпеку транспортування нафти та природного газу магістральними трубопроводами. Так, невідривно від організації охорони об’єктів та впровадження автоматизованих систем виявлення несанкціонованого втручання сторонніх осіб у роботу об’єктів мають здійснюватись й заходи, спрямовані на забезпечення безпеки функціонування магістральних трубопроводів. Як один із основних принципів регулювання відносин в охоронних зонах об’єктів магістральних трубопроводів пропонується виокремити комплексність заходів, спрямованих на забезпечення, з одного боку, дотримання технологічних режимів постачання продуктів транспортування споживачам, а з іншого, – безаварійного функціонування магістральних трубопроводів.

У підрозділі 2.4 «Контрольно-наглядова діяльність за видобутком та подальшою реалізацією нафти та природного газу» розкривається сутність контрольно-наглядової діяльності відносно господарської діяльності за видобутком та подальшою реалізацією нафти та природного газу, визначається специфіка державного контролю та нагляду, пропонується розмежування сфер їх застосування щодо господарювання в нафтогазовій галузі України. Так, метою контролю та нагляду визнається забезпечення законності та дисципліни, реальності встановленого правового режиму, дотримання прав суб’єктів господарювання в діяльності з видобутку та подальшої реалізації нафти та природного газу.

Визначено суб’єктів контрольно-наглядової діяльності за видобутком і подальшою реалізацією нафти та природного газу, якими є Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів та його територіальні підрозділи, а також у частині проведення державного гірничого нагляду – центральний орган виконавчої влади з питань гірничого нагляду, в частині проведення державного геологічного контролю – центральний орган виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр. Така розгалужена система суб’єктів контрольно-наглядової діяльності за видобутком і подальшою реалізацією нафти та природного газу актуалізує практичну необхідність формування єдиної системи контрольно-наглядових органів і не лише в галузі екологічного контролю, але й усіх напрямків контролю за господарською діяльністю з видобутку та подальшою реалізацією нафти та природного газу. Вихідним положенням такої оптимізації має бути не збільшення кількості суб’єктів контролю і нагляду і не розширення їх повноважень, а забезпечення повного та організованого контролю (нагляду) за господарюванням з боку усіх ланок публічної влади, усуваючи при цьому випадки дублювання чи неефективного розподілу повноважень.

Актуальним визнається запровадження паралельно з державним громадського контролю за окремими напрямками господарської діяльності з видобутку та подальшої реалізації нафти та природного газу.

У підрозділі 2.5 «Шляхи удосконалення адміністративно-правових засад управління господарською діяльністю з видобутку та подальшої реалізації нафти та природного газу» визначено напрямки усунення існуючих недоліків і подальшої оптимізації системи адміністративно-правового регулювання господарювання в нафтогазовій галузі України. Зазначається, що адміністративне законодавство серед засобів державного управління господарською діяльністю з видобутку та подальшої реалізації нафти та природного газу не приділяє належної уваги економічному стимулюванню підприємств нафтогазової галузі України, тоді як надання інвестиційних, податкових та інших пільг, а також надання дотацій, компенсацій та субсидій визнається основним засобом регулюючого впливу держави на діяльність суб’єктів господарювання.

Як самостійний напрямок оптимізації господарювання в нафтогазовій галузі України пропонується невідкладно забезпечити належну правову регламентацію створення, зберігання, оновлення та використання мінімальних запасів нафти та природного газу.

Іншим напрямком вдосконалення адміністративно-правового регулювання має стати приведення існуючої системи ліцензування та надання спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами у відповідність із нагальними потребами господарювання в нафтогазовій галузі України. Тому першочерговим названо вироблення стратегії збалансування та комплексного застосування даних засобів державного управління в рамках єдиної ліцензійно-дозвільної діяльності щодо певних видів такої господарської діяльності.

Визнається також необхідним чітке визначення сфер природних монополій, що мають обмежуватись виключно транспортуванням вказаних корисних копалин. Види господарської діяльності, що здійснюються на основі вільної конкуренції, не повинні допускати випадків нерівності окремих суб’єктів господарювання, створюючи при цьому відповідні умови практичної реалізації принципу конкуренції господарювання в нафтогазовій галузі України. З метою забезпечення принципу найбільш оптимального поєднання засад державного регулювання та свободи господарювання доцільним названо спрямування адміністративно-правового регулювання на розмежування об’єктів і напрямів державного впливу в процесі ліцензування та регулювання функціонування природних монополій, а також встановлення дієвої системи державного контролю і нагляду за ліцензійно-дозвільною діяльністю в нафтогазовій галузі України.