VACANCIES AND COOPERATION

У вступі обґрунтовано актуальність теми, вказано на її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, визначено мету і завдання, об’єкт, предмет дослідження, його методологічну основу, наукову новизну одержаних результатів, їх практичне значення, наведено дані про апробацію та публікації результатів дослідження, структуру й обсяг роботи.

Розділ 1. «Теоретико-правові засади діяльності омбудсмана в Україні» складається з трьох підрозділів, присвячених визначенню стану теоретичної розробленості досліджуваної теми, сучасного стану здійснення контролю за додержанням прав і свобод людини й громадянина та захисту їх прав омбудсманом як в Україні, так і за кордоном.

У підрозділі 1.1. «Стан правового забезпечення та наукової розробки адміністративно-правових засад діяльності омбудсмана в Україні» автор здійснює аналіз нормативних правових актів, які визначають різні напрямки діяльності інституту омбудсмана, а також характеристику наукових джерел, які торкаються наукової розробки проблем його функціонування.

Автором відзначено, що «базовий» закон (Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини»), що визначає сферу відносин, які пов’язані із захистом прав людини через функціонування інституту омбудсмана, має адміністративно-правову природу. Такий висновок робиться на підставі того, що його головним призначенням, виходячи зі змісту, є не визначення засад парламентського контролю, а формування організаційних передумов діяльності омбудсмана в Україні. Дослідження правових актів, які визначають різні аспекти його діяльності, було проведено за допомогою розподілення та аналізу в залежності від юридичної сили. Зокрема, зазначається, що закони (крім Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини») мають характер пасивного правового впливу й опосередковано торкаються діяльності омбудсмана. Підзаконне правове регулювання функціонування цього інституту є небагаточисельним і стосується його матеріального та фінансового забезпечення. Власна нормативно-розпорядча діяльність омбудсмана України спрямовується на упорядкування внутрішньоорганізаціної діяльності. Міжнародні документи даної сфери розподіляються на ті, які регулюють питання захисту прав людини, і ті, які стосуються міжнародної співпраці омбудсмана.

Аналіз спеціальних наукових досліджень, присвячених діяльності омбудсмана, переважно засвідчує, їх конституційно-правове спрямування, при цьому значна кількість проблемних питань залишені поза увагою вчених. Це, зокрема питання визначення адміністративно-правової природи його діяльності, управління та менеджменту у діяльності омбудсмана, процесу прийняття управлінських рішень, організаційної побудови його апарату, які в сучасних наукових роботах досліджені недостатньо. Узагальнення наукових та нормативних джерел також засвідчує відсутність однозначного розуміння правової природи діяльності омбудсмана.

У підрозділі 1.2. «Сучасний стан здійснення контролю за додержанням прав і свобод людини й громадянина та захисту їх прав омбудсманом в Україні» проаналізовано основні показники організації та діяльності Уповноваженого.

Вивчення сучасного стану дотримання прав та свобод людини і громадянина в Україні за допомогою інституту омбудсмана було проведено за допомогою таких авторських критеріїв:

1) за правовим статусом осіб, які одержували правову допомогу омбудсмана;

2) за категоріями справ (за предметом розгляду правового спору), які допомагав вирішувати омбудсман особам, права яких були порушені;

3) за способами захисту прав, які застосував омбудсман для правової допомоги особам, права яких були порушені;

4) за видами державних органів та недержавних організацій, з якими взаємодіяв омбудсман під час захисту прав людини.

За результатами проведеного дослідження названих критеріїв було з’ясовано, що: 1) перші роки існування інституту омбудсмана (приблизний період 1998-2002 рр.) розпочалися доволі продуктивно через активний розгляд звернень громадян, детальний моніторинг порушень прав людини, встановлення відносин з міжнародними правозахисними організаціями тощо; 2) показником до втрати створеної довіри до омбудсмана (період 2003-2009 рр.) стала низка помилок у його діяльності: застосування подвійних стандартів, порушення законів, надання недостовірної інформації, заняття двох посад одночасно, політизація інституту омбудсмана; недосконала інформаційна політика тощо; 3) останні роки (2010-2012 рр.) ознаменовані активізацією інституту омбудсмана через такі фактори: збільшення звернень нього як фізичних, так і юридичних осіб; активізація роботи у таких напрямах, як експертиза законопроектів та застосування телефонної «гарячої лінії»; реформа шляхом затвердження нової структури Секретаріату, створення Консультативної ради, обласних представництв омбудсмана на всій території України; акцент на співробітництво з недержавними організаціями.

Підрозділ 1.3. «Міжнародний досвід організаційної побудови інституту омбудсмана» присвячено дослідженню зарубіжного досвіду організаційної побудови та діяльності омбудсманів.

Шляхом вивчення історико-правових джерел було досліджено започаткування 1809 року у Швеції інституції омбудсмана з метою надання допомоги громадянам оскаржувати рішення державних органів, що має незалежність від виконавчої гілки влади, достатні правові та організаційні важелі для збору даних у конкретних юрисдикційних справах. Визначено, що, починаючи з ХХ століття, цей інститут здобув загальносвітове поширення, починаючи з інших скандинавських країн та країн Британської Співдружності.

Пошук національних особливостей сучасної діяльності омбудсманів дисертант здійснює шляхом вивчення законодавства та практики його реалізації країн класичної моделі (Швеція, інші скандинавські та прибалтійські країни Норвегія, Естонія, Латвія, Данія); омбудсманів континентального типу, поширеного в Центральній Європі (Франція, Австрія); омбудсманів країн англосаксонської системи права (Великобританія, Ірландія). Функціонування омбудсманів країн перехідного типу було здійснено на основі аналізу досвіду країн із Центральної й Східної Європи (Румунії, Польщі, Російської Федерації). Висвітлюючи американський досвід діяльності омбудсманів, головної уваги було приділено Канаді та США. Вивчаючи країни Азії, було розглянуто організаційні засади діяльності омбудсманів у Гонконгу, Малайзії, Пакистані, Індії, Таїланді, Південній Кореї, Індонезії, Китайській Народній Республіці, Філіппінах, Японії.

Також було опрацьовано іноземний досвід функціонування спеціальних омбудсманів (проти етнічної та релігійної дискримінації, дискримінації за ознакою сексуальної орієнтації, уповноважених з рівних можливостей, з прав інвалідів, прес-омбудсманів, дитячих омбудсманів та інших).

Розділ 2. «Адміністративно-правове забезпечення функціонування інституту омбудсмана в Україні» складається із чотирьох підрозділів і присвячений визначенню місця інституту омбудсмана в системі органів публічної адміністрації в Україні, характеристиці його як суб’єкта адміністративного права, дослідженню управлінської діяльності, організації допоміжних органів, а також державної служби, пов’язаної із його діяльністю.

У підрозділі 2.1. «Місце інституту омбудсмана в системі органів публічної адміністрації в Україні» дисертант шляхом вивчення праць науковців та практиків детально характеризує різні бачення щодо місця і ролі інституту омбудсмана.

Зокрема, детально охарактеризовано позицію, що цей інститут не належить до конкретної гілки влади, є інститутом у системі «стримувань і противаг», який створюється для дотримання прав і свобод людини та громадянина та має повноваження, які не обмежуються законодавчою, виконавчою чи судовою владою. Ця позиція обґрунтовується такими ознаками інституту омбудсмана: обрання омбудсмана парламентом держави, що забезпечує його незалежність від усіх гілок влади; широка юрисдикція омбудсмана, яка поширюється як на органи державної влади, включаючи суди, так і на органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб; заборона втручання в його діяльність органів державної влади, політичних партій, громадських організацій, засобів масової інформації, у тому числі заборона вимагати пояснення по суті справ, що знаходились або знаходяться в його провадженні; заборона притягувати омбудсмана до кримінальної відповідальності та піддавати його заходам адміністративного стягнення без згоди на це Верховної Ради України; наявність достатніх фінансових ресурсів для виконання повноважень, передбачених окремою статтею Державного бюджету України; незалежність у здійсненні кадрової та організаційної політики, з огляду на персоніфікованість інституції; можливість безпосереднього звернення до омбудсмана широких верств населення; гнучкість та неформальність процедури, свобода дій щодо відкриття провадження в тій чи іншій справі та ін.

У підрозділі 2.2. «Омбудсман України як суб’єкт адміністративного права» автором констатується, що актуальність дослідження статусу омбудсмана як суб’єкта адміністративного права зумовлюється його особливим місцем у системі інституціональних гарантій прав і свобод людини та громадянина в сучасній демократичній правовій державі.

Специфіка адміністративно-правового статусу цього інституту дозволяє йому, по-перше, вступати у відносини із суб’єктами державного управління; по-друге, користуючись власними засобами реагування, впливати на окремі рішення органів публічної адміністрації; по-третє, виступати особливим елементом механізму захисту прав людини і громадянина, сприяючим не тільки відновленню порушених індивідуальних прав, але й викоріненню загальних дефектів функціонування адміністративної системи, і, по-четверте, служити додатковим засобом контролю над виконавчою владою.

Поряд із загальноконституційними обов’язками, законом передбачається, що омбудсман зобов’язаний дотримуватися певної сукупності адміністративних обов’язків: забезпечувати виконання покладених на нього функцій та повною мірою використовувати надані йому права, зберігати конфіденційну інформацію, нести відповідальність за її розголошення тощо.

Омбудсман України як суб’єкт адміністративного права є носієм адміністративної правосуб’єктності, яка характеризує цей інститут, з одного боку, як державно-правовий інститут, спрямований на здійснення на постійній основі парламентського контролю за додержанням прав і свобод людини та громадянина й захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції, з другого – як учасника управлінських відносин, наділеного правами, обов’язками, повноваженнями, компетенцією, відповідальністю, здатністю вступати в адміністративно-правові відносини.

Основними елементами адміністративно-правового статусу омбудсмана України є: сукупність прав та обов’язків, обумовлених його адміністративною правосуб’єктністю; адміністративно-правові функції та повноваження; адміністративно-правова деліктоздатність; гарантії діяльності.

У підрозділі 2.3. «Управлінська діяльність омбудсмана України та організація його допоміжних органів» аналізується організаційна складова функціонування інституту омбудсмана, а також його діяльність в якості керівника.

Особа омбудсмана в самій сутності цього інституту виступає в ролі декількох постатей: державного діяча, який здійснює парламентський контроль та вступає у відносини з державними та недержавними інституціями, а також міжнародні відносини; діяча-правозахисника, який спрямовує власні зусилля на відносини, що виникають під час реалізації прав і свобод людини та громадянина лише між громадянином України, незалежно від місця його перебування, іноземцем чи особою без громадянства, які перебувають на території України, та органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами; менеджера, керівника спеціально утвореного апарату, який спрямований на забезпечення ефективної діяльності омбудсмана.

Управлінська діяльність у межах інституту омбудсмана полягає в тому, що здійснюється цілеспрямований, упорядковуючий вплив на процеси, пов’язані з організацією діяльності спеціально утворених обслуговуючих та допоміжних підрозділів (внутрішній управлінський вплив), а також процеси, пов’язані з організацією відносин як контрольно-наглядового характеру, так і координаційного характеру з іншими державними та недержавними органами, організаціями (зовнішня управлінська діяльність).

Мета управління в діяльності інституту омбудсмана пов’язана з досягненням двох результатів: на загальнодержавному рівні у чинному законодавстві визначена мета організації здійснення парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини й громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції; зазначена мета досягається забезпеченням ефективного управління на локальному рівні – досягненням мети діяльності кожного структурного підрозділу Секретаріату.

Автор зазначає, що тріада: Уповноважений – його Секретаріат – Консультативна рада ‑ складає організаційну структуру інституту омбудсмана.

Серед іншого, у підрозділі аналізуються проблеми, які виникають у діяльності Секретаріату Уповноваженого, а також шляхи їх вирішення.

У підрозділі 2.4. «Характеристика державної служби, пов’язаної із діяльністю омбудсмана в Україні» аналізується правовий статус працівників Секретаріату та представників омбудсмана і пропонуються шляхи його вдосконалення.

Під поняттям «державна служба», яка пов’язана з діяльністю інституту омбудсмана, розуміється професійна діяльність посадових осіб, на яких згідно із законодавством розповсюджується правовий статус державних службовців з підготовки пропозицій щодо формування державної політики, забезпечення її реалізації та надання адміністративних послуг у сфері здійснення парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод громадян, захисту прав кожного громадянина, іноземця, особи без громадянства на території України та у межах її юрисдикції, а також організаційного, правового, наукового, консультативного, інформаційно-аналітичного, експертного, контрольного, матеріально-технічного, фінансового та іншого забезпечення діяльності Уповноваженого.

Правовий статус працівників Секретаріату та представників омбудсмана характеризується як змішаний: з одного боку, він обумовлений специфічною сферою здійснення парламентського контролю у сфері захисту прав людини, з другого – характеризує цього посадовця як державного службовця.

Розділ 3. «Удосконалення системи правового та організаційного забезпечення діяльності окремих спеціалізованих уповноважених в Україні» складається з двох підрозділів і присвячений формуванню напрямків удосконалення функціонування двох різновидів спеціалізованих омбудсманів: ювенального та пенітенціарного.

У підрозділі 3.1. «Проблеми функціонування в Україні інституту ювенального омбудсмана та шляхи їх вирішення» зазначається, що впровадження уповноважених з прав дитини є загальносвітовим цивілізаційним явищем.

Інститут омбудсмана з прав дитини, що знаходиться поза проблемами політики, покликаний спостерігати за становищем дітей, виявляти й вирішувати недоліки в суспільстві, що безпосередньо стосуються прав дітей. Важливо, щоб інститут захисту прав дитини був вільним від зовнішніх впливів: незалежне фінансування, самостійно зорганізована команда, можливість вільних виступів і дій за власною ініціативою.

Питання впровадження в Україні ювенального омбудсмена досліджене шляхом порівняння нормативних основ та практики діяльності Уповноваженого Президента України з прав дитини, порівняння цих засад з іншими державними і громадськими структурами захисту прав дитини, вивчення кращих практик діяльності дитячих омбудсманів у зарубіжних країнах.

Сучасний рівень повноважень та незалежності уповноваженого Президента України з прав дитини потребує розвитку його правових та організаційних основ діяльності, виходу його з адміністрації Президента та формування достатнього апарату з можливістю впливу на ситуацію на місцях.

У підрозділі 3.2. «Формування організаційної та правової основи діяльності пенітенціарних омбудсманів в Україні», на підставі міжнародного досвіду та вітчизняної практики захисту прав людини в системі виконання покарань, автором сформовано пропозиції, спрямовані на інституалізацію спеціалізованого уповноваженого із захисту прав засуджених – пенітенціарного омбудсмана.

Автор відстоює позицію, згідно з якою, інститут даного спеціалізованого омбудсмана повинен стати складовою механізму налагодження діалогу між інститутами громадянського суспільства та системою виконання покарань держави. Такий інститут повинен поєднувати засади контролю із засадами взаємодії.

У підрозділі також розроблено пропозиції щодо внесення змін до чинного законодавства в питаннях створення цього спеціалізованого інституту, а також проект структури Положення «Про пенітенціарного омбудсмана» (відображено у висновках дисертації).