АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ДЕТІНІЗАЦІЇ ВІДНОСИН У СФЕРІ ПОГАШЕННЯ ПОДАТКОВОГО БОРГУ Автореферат

Актуальність теми дослідження. Розвиток економічних, соціальних та правових відносин в Україні визначає й певну динаміку розвитку податкових відносин. Практика правового регулювання суспільних відносин у сфері оподаткування свідчить про те, що недосконалість системи оподаткування України зумовлює проблеми податкового адміністрування в цілому і адміністрування податкового боргу зокрема. За даними Рахункової палати України у період із 2001 року і за станом на 1 жовтня 2006 року до Державного бюджету України було мобілізовано податкових надходжень близько 270 млрд. грн. Списано податкового боргу платників податків за вказаний період 34,6 млрд. грн., або 12,8 % від суми податкових надходжень. Водночас приріст новоствореного податкового боргу за цей період складає 21,8 млрд. грн., або 63 % від списаного податкового боргу.

Аналіз практики діяльності органів державної податкової служби України (далі – органи ДПС України) свідчить, що проблема виникнення та зростання податкового боргу в значній мірі існує внаслідок недосконалого адміністративно-правового регулювання суспільних відносин, що виникають у процесі здійснення органами ДПС України функцій забезпечення погашення податкового боргу і протидії адміністративним і фінансовим правопорушенням, пов’язаним із тіньовими проявами податкових боржників. Зокрема із цією проблемою пов’язані такі негативні фактори як щорічне накопичення податкового боргу платників податків, ненадходження запланованих доходів до бюджетів і державних цільових фондів, продукування кризових економічних явищ на підприємствах–податкових боржниках, банкрутство, тінізація їхньої економічної діяльності тощо. Також залишаються нерозв’язаними й проблеми щорічного зростання кредиторської та дебіторської заборгованості платників податків, що суттєво впливає на відтворення тіньових відносин та інших проблем у сфері оподаткування, які продукують реальну загрозу економічній безпеці держави.

Теоретико-методологічне підґрунтя дослідження загальнотеоретичних проблем удосконалення організації і здійснення фінансового контролю органами ДПС України, визначення і формування інших елементів адміністративно-правового режиму детінізації відносин у сфері погашення податкового боргу склали наукові праці фахівців із адміністративного права і процесу, фінансового права та інформаційного права, зокрема: В.Б.Авер’янова, О.Ф.Андрійко, Д.Н.Бахраха, В.Т.Білоуса, Ю.П.Битяка, А.C.Васильєва, Л.К.Воронової, І.П.Голосніченка, В.М.Гаращука, Є.В.Додіна, Р.А.Калюжного, В.К.Колпакова, А.Т.Комзюка, Т.О.Коломоєць, С.В.Ківалова, І.Б.Коліушка, О.В.Кузьменко, М.П.Кучерявенка, В.І.Олефіра, О.І.Остапенка, В.П.Пєткова, В.М.Поповича, Л.А.Савченко, А.О.Селіванова, А.І.Сироти, М.Я.Швеця, Ю.С.Шемшученка, В.К.Шкарупи, В.В.Цвєткова, В.С.Цимбалюка та інших.

Окремі сторони правового регулювання діяльності органів ДПС України, вітчизняної практики та міжнародного досвіду податкового адміністрування, у т. ч. щодо погашення податкового боргу, були розглянуті у наукових працях таких вітчизняних учених, як А.В.Головача, Л.М.Касьяненко, В.В.Кириченко, Т.О.Мацелик, М.О.Мацелик, А.В.Роздайбіди та інших, а також зарубіжних учених: Д.С.Любика, О.Бєлоглавека, О.М.Козиріна, І.І.Кучерова, С.С.Маіляна, О.А.Ногіної, С.М.Петрова, В.Б.Рушайла, А.С.Тітова, Г.П.Толстоп’ятенка, У.М.Хасси, Ф.І.Шамхалова та інших.

Організаційно-правові основи детінізації економічних відносин були розглянуті у наукових працях Ю.Я. Грошовика, П.Т. Геги, Н.П. Дригваль, В.О. Мандибури, А.М. Новицького, В.М. Поповича, В.А. Предборського та інших.

Загальнотеоретичні положення щодо правових основ розвитку податкової системи, адміністративно-правових форм забезпечення контрольної і правоохоронної діяльності державних органів у сфері оподаткування, напрямів реалізації адміністративної реформи в Україні та організаційно-правових аспектів детінізації відносин, напрацьовані ученими, мають важливе наукове і практичне значення. Зазначені напрацювання доцільно урахувати при розробці проблем у сфері погашення податкового боргу.

Проте аналіз наукових джерел свідчить, що більшість проблемних питань, пов’язаних із адміністративно-правовим забезпеченням контрольної і правоохоронної діяльності у сфері погашення податкового боргу, залишаються не розв’язаними. Не зменшуючи ролі й значущості загальнотеоретичних і спеціальних робіт, зазначених вище науковців, необхідно визнати, що в Україні не було спеціальних монографічних досліджень із питань адміністративно-правового забезпечення детінізації економічних відносин і контрольної діяльності органів ДПС України у сфері погашення податкового боргу, визначення їх принципово нової суспільної ролі у цьому процесі. Не проводилися також наукові розробки з питань ефективності організаційної та функціональної структури органів ДПС України, інших уповноважених державних органів як елементів адміністративно-правового режиму детінізації відносин у досліджуваній сфері. Також актуальною є потреба у розв’язанні таких проблем, як формування економічних, організаційних і правових передумов, які б сприяли добровільному поверненню податкових боржників до легальної фінансово-господарської діяльності; розробки системи адміністративно-правових засобів щодо запобігання виникненню податкового боргу платників податків і забезпечення його своєчасного погашення; превентивної протидії адміністративним і фінансовим правопорушенням, пов’язаним із тіньовими проявами податкових боржників.

Зазначені вище проблеми та їхня недостатня розробленість, необхідність пошуку шляхів їхнього розв’язання свідчать про актуальність та обґрунтованість теми дисертаційного дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження здійснювалось як один із напрямів реалізації положень Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України „Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” від 22 липня 1998 року № 810/98, із змінами і доповненнями (далі – Концепція адмінреформи в Україні); Указу Президента України „Про Заходи щодо детінізації економіки України на 2002-2004 роки” від 5 березня 2002 року № 216.

Дисертація виконана відповідно до плану кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Національної академії ДПС України щодо науково дослідної роботи на тему „Організаційно-правові аспекти правоохоронної діяльності в сфері оподаткування” (державний реєстраційний № 0105U000657), а також відповідно до плану досліджень Науково-дослідного центру з проблем оподаткування Національної академії ДПС України на 2004 рік як частина науково-дослідної роботи на тему „Економіко-правові засади зміцнення партнерських взаємовідносин між податковими органами та платниками податків у Податковому кодексі України” (державний реєстраційний № 0104U006029); на 2005–2006 рр. як частина науково-дослідної роботи на тему „Організаційно-правові основи протидії податковим та суміжним правопорушенням при здійсненні господарських операцій з використанням Inte
et” (державний реєстраційний № 0105U003868).

Роль автора у виконанні науково-дослідних робіт полягає у розробці пропозицій щодо удосконалення організаційної і функціональної структури органів ДПС України у сфері погашення податкового боргу як елементів системи протидії тіньовим проявам податкових боржників; доведенні необхідності впровадження системи обов’язкової державної реєстрації найбільш ризикових правочинів.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає у тому, щоб на основі врахування досягнень юридичної й економічних наук, аналізу вітчизняного і міжнародного законодавства та практики його застосування розкрити проблеми адміністративно-правового регулювання суспільних відносин, що виникають у процесі здійснення органами ДПС України, інших уповноважених державних органів функцій забезпечення погашення податкового боргу і протидії адміністративним і фінансовим правопорушенням, пов’язаним із тіньовими проявами податкових боржників; сформулювати пропозиції щодо вдосконалення національного законодавства, а також уточнити нову суспільну роль органів ДПС України у цьому процесі. Для досягнення цієї мети були поставлені такі завдання:

– визначити стан та особливості адміністративно-правового регулювання відносин у сфері погашення податкового боргу;

– виявити причини і умови виникнення та зростання податкового боргу платників податків;

– розкрити сутність поняття „адміністративно-правовий режим детінізації відносин у сфері погашення податкового боргу”;

– охарактеризувати функції органів ДПС України щодо забезпечення погашення податкового боргу і протидії адміністративним і фінансовим правопорушенням, а також основні аспекти міжнародного досвіду здійснення контрольних і правоохоронних функцій у сфері погашення податкового боргу;

– сформулювати практичні пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання контрольної діяльності органів ДПС України, інших уповноважених державних органів, їх взаємодії та протидії адміністративним і фінансовим правопорушенням, пов’язаним із тіньовими проявами податкових боржників, а також уточнити нову суспільну роль органів ДПС України у цьому процесі;

– дослідити документообіг, що відображає стан активів податкових боржників і супроводжує реєстраційно-дозвільні функції органів ДПС України, пов’язані із погашенням податкового боргу;

– визначити роль документообігу у системі детінізації відносин у предметній сфері;

– визначити структуру та зміст джерел тіньових проявів і способів тіньової діяльності у сфері погашення податкового боргу;

– розкрити економічні, організаційні та правові передумови детінізації відносин у досліджуваній сфері;

– визначити шляхи вдосконалення адміністративно-правового режиму запобігання виникненню податкового боргу платників податків і забезпечення своєчасного його погашення, превентивної протидії адміністративним і фінансовим правопорушенням, пов’язаним із тіньовими проявами податкових боржників.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері погашення податкового боргу.

Предметом дослідження є правові норми у сфері оподаткування, а також практика їх застосування органами ДПС України та іншими контролюючими органами; науково-методичні джерела, що визначають систему наукових поглядів і розробок щодо діяльності органів ДПС України.

Методи дослідження. Загальнонаукову методологію дослідження складають положення діалектичного підходу щодо взаємозв’язку і єдності теорії та практики, змісту і форми, загального, особливого й одиничного, єдності і боротьби протилежностей. Конкретнонауковою методологію дослідження є теорія адміністративного, фінансового та інформаційного права, загальна частина теорії детінізації економіки, структуроутворюючі елементи якої лягли в основу визначення і дослідження проблемної ситуації у сфері погашення податкового боргу.

Застосування історичного підходу дозволило встановити закономірності розвитку адміністративно-правового регулювання суспільних відносин у сфері погашення податкового боргу в Україні, а також вплив соціально-економічних перетворень на тінізацію відносин у досліджуваній сфері (підрозділи 1.1, 2.2).

За допомогою догматичного підходу здійснено аналіз правових норм, що регулюють контрольні, фінансові, деліктні та інформаційні правовідносини у досліджуваній сфері діяльності. Такий аналіз дозволив визначити певні недоліки організаційно-правового характеру, які прямо або опосередковано сприяють тінізації відносин у сфері погашення податкового боргу (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 3.2).

Використання діалектичного підходу пізнання соціальних процесів дозволило врахувати всі взаємозв’язки явищ, що розглядаються, об’єктивно оцінити ефективність діяльності органів ДПС України у сфері погашення податкового боргу (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.2).

Під час дослідження позитивного досвіду роботи уповноважених державних органів, які здійснюють функції податкового контролю у сфері погашення податкового боргу в Україні та інших країнах, застосовувався порівняльно-правовий аналіз (підрозділ 1.2).

За допомогою методу екстраполяції раніше отриманих знань визначено поняття „детінізація відносин у сфері погашення податкового боргу”, „тіньові відносини у сфері погашення податкового боргу”, „фактори відтворення тіньових відносин у сфері погашення податкового боргу” та ін. (підрозділи 2.1, 2.2, 3.1).

Застосування системно-структурного та формально-догматичного аналізу дозволило дослідити структуру і фактори відтворення тіньових відносин, економічні організаційні та правові складові адміністративно-правового режиму детінізації відносин у досліджуваній сфері (підрозділи 2.1, 2.2, 3.1). У роботі також використані методи структурно-функціонального і статистичного аналізу. Теоретичні та емпіричні джерела дослідження складають законодавчі й підзаконні нормативно-правові акти; архівні матеріали адміністративної та судової практики діяльності органів ДПС України; рішення Вищого господарського суду України щодо узагальнення судової практики у сфері оподаткування в Україні; висновки про виконання Державного бюджету України Рахункової палати України за 1998–2006 рр.; дані вітчизняної та зарубіжної наукової літератури, публікації в періодичних виданнях, довідкової і статистичної літератури, звітні та аналітичні матеріали Державної податкової адміністрації України (далі – ДПА України).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним з перших у вітчизняній юридичній науці спеціальним монографічним дослідженням правових проблем формування, функціонування і шляхів удосконалення адміністративно-правового режиму детінізації відносин у сфері погашення податкового боргу.

Визначення і всебічний аналіз зазначених вище проблем дозволили обґрунтувати ряд висновків, рекомендацій і пропозицій. Зокрема,

вперше:

– сформульовано поняття „адміністративно-правовий режим детінізації відносин у сфері погашення податкового боргу” як урегульована адміністративно-правовими нормами функціональна і організаційна структура органів державної податкової служби України, інших уповноважених державних органів у сфері погашення податкового боргу та порядок їхньої діяльності, спрямований на запобігання виникненню податкового боргу і забезпечення його своєчасного погашення, протидію вчинення адміністративних і фінансових правопорушень, пов’язаних із тіньовими проявами з боку податкових боржників;

– розроблено такі поняття, як: „сфера погашення податкового боргу”, „адміністрування податкового боргу”, „контроль за погашенням податкового боргу”, „тінізація відносин у сфері погашення податкового боргу”, „фактори відтворення тіньових відносин у сфері погашення податкового боргу”, „детінізація відносин у сфері погашення податкового боргу”, які найбільш повно і адекватно визначають зміст досліджуваних правовідносин;

– здійснено класифікацію основних джерел тіньових проявів, пов’язаних із фінансово-господарською діяльністю податкових боржників і контрольною діяльністю спеціальних підрозділів податкових органів, а також способів вчинення адміністративних і фінансових правопорушень та специфічних факторів відтворення тіньових відносин у сфері погашення податкового боргу;

– розроблено комплексну систему детінізації відносин у сфері погашення податкового боргу, що включає систему заходів, спрямованих на: 1) забезпечення створення уповноваженими органами державної влади сприятливих економіко-правових умов для здійснення податковими боржниками легальної фінансово-господарської діяльності; 2) удосконалення організаційно-правової інфраструктури превентивної протидії вчиненню адміністративних і фінансових правопорушень, пов’язаних із тіньовими проявами з боку податкових боржників;

– обґрунтовано доцільність створення й запропоновано інфраструктуру автоматизованого робочого місця „Податковий керуючий” і автоматизованої інформаційної системи „Адміністративний арешт активів платника податків”, необхідних для інформаційно-аналітичного забезпечення здійснення запобіжного податкового контролю й удосконалення контрольної і правоохоронної діяльності органів ДПС України у досліджуваній сфері;

удосконалено:

– механізм правового регулювання адміністративного арешту активів платника податків шляхом уточнення його елементів;

– механізм правового регулювання адміністративної відповідальності у сфері погашення податкового боргу шляхом обґрунтування і розробки пропозицій щодо внесення доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення, а також у проекті Кодексу України про адміністративні проступки у частині систематизації і встановлення адміністративно-деліктних норм щодо порушення порядку адміністрування податкового боргу;

уточнено:

– роль органів ДПС України у сфері погашення податкового боргу, що полягає у посиленні їх діяльності на організацію і здійснення контролюючих, інформаційно-аналітичних функцій щодо запобігання виникненню податкового боргу і забезпечення його своєчасного погашення, протидії деліктності податкових боржників;

– поняття „адміністрування податків, зборів та інших обов’язкових платежів (податкове адміністрування)”, як діяльність не лише уповноважених державних контролюючих органів, але й платників податків щодо реалізації основного податкового обов’язку;

– поняття „стягнення податкового боргу платників податків”, як другий адміністративно-процесуальний етап адміністрування податкового боргу;

– поняття „податковий боржник”, як платник податків, на якого згідно з законами покладено обов’язок утримувати та/або сплачувати податковий борг;

– класифікацію видів податкових боржників за ознаками показників фінансової стійкості та рівня економічної безпеки;

– процедури, пов’язані із адмініструванням податкового боргу та документо-обігом в системі детінізації відносин у сфері погашення податкового боргу;

запропоновано:

– удосконалити організаційну і функціональну структуру регіональних центрів із питань відновлення платоспроможності підприємств і банкрутства;

– впровадження системи обов’язкової державної реєстрації найбільш ризикових правочинів відчуження, використання і ліквідації активів податкових боржників, що стане одним із елементів адміністративно-правового режиму протидії деліктності і тінізації відносин у сфері погашення податкового боргу.

Практичне значення одержаних результатів роботи полягає в тому, що вони використані:

– у правозастосовній практиці органів ДПС України, що виконують функції забезпечення погашення податкового боргу (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у практичну діяльність ДПА України від 19.10.2005 № 1259/241118);

– у навчальному процесі при викладанні курсу „Адміністративне право” (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження в навчальний процес Національної академії ДПС України від 05.10.2005 № 3044/01-12) та спецкурсу „Стягнення податкової заборгованості платників податків”;

– у науково-дослідній сфері: для подальшого удосконалення законодавства у сфері оподаткування, організаційної та функціональної структури органів ДПС України, прогнозування і планування заходів запобігання виникненню податкового боргу платників податків, забезпечення його своєчасного погашення, превентивної протидії адміністративним і фінансовим правопорушенням, пов’язаним із тіньовими проявами податкових боржників (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у науково-дослідну діяльність Національного університету ДПС України від 10.11.2006 № 1510/01-12);

– у правотворчу діяльність – запропоновано внесення змін та доповнень до проекту Податкового кодексу України та Законів України „Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами”, „Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом”, „Про місцеве самоврядування”, Кодексу України про адміністративні правопорушення та ін.

Особистий внесок здобувача. Дисертація виконана особисто автором. Пропозиції та положення дисертації ґрунтуються на власних дослідженнях здобувача, критичному аналізі наукових і нормативних джерел.

Апробація результатів дисертації. Основні положення, висновки і рекомендації, розроблені в процесі дослідження, обговорювалися на розширеному засіданні кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Національного університету ДПС України. Окремі теоретичні положення та практичні рекомендації, що містяться в дисертації, доповідалися під час виступів на науково-практичних конференціях: „Розвиток податкових відносин та модернізація податкової служби України” (м. Ірпінь, 19 грудня 2002 року); „Економічна безпека України: сучасний стан, проблеми, шляхи вирішення” (м. Київ, 23 квітня 2005 року); „Податкова політика України та механізми її реалізації в Податковому кодексі” (м. Ірпінь, 23 травня 2005 року), а також міжнародного круглого столу „Актуальні проблеми правового регулювання суспільних відносин у сфері інформаційно-комунікаційних технологій” (м. Ірпінь, 28 вересня 2006 року); міжнародної науково-практичної конференції „Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення”(м. Сімферополь-Ялта, 7-8 грудня 2006 року).

Публікації. Основні результати дослідження – положення, висновки, пропозиції, практичні рекомендації, відображено в одинадцяти публікаціях надрукованих у збірниках, журналах і тезах доповідей, виданих за матеріалами науково-практичних конференцій – вісім із них у фахових наукових виданнях. Усі опубліковані праці є авторськими.

Структура та обсяг дисертації. Відповідно до мети, об’єкта та предмета дослідження дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, семи підрозділів, висновків, списку використаних джерел (270 найменувань) і додатків (шістнадцять). Обсяг основного тексту роботи 192 сторінки. Загальний обсяг дисертації складає 292 сторінки.