АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено її зв’язок із науковими планами та програмами, мету і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, апробацію результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Правові основи організації діяльності органів прокуратури України» присвячено історично-правовому аналізу організації, становлення та розвитку органів прокуратури України, з’ясуванню сутності та структури їх адміністративно-правового статусу, уточненню правових засад організації діяльності на сучасному етапі.

У підрозділі 1.1 «Історично-правовий аналіз організації, становлення та розвитку органів прокуратури в Україні» проаналізовано загальні особливості формування та розвитку органів прокуратури України.

Визначено, що процес розвитку інституту прокуратури в Україні охоплює наступні історико-правові періоди: 1) період зародження (так званий «ранній»); 2) період функціонування інституту прокуратури за часів Речі Посполитої та козацько-гетьманської доби (так званий «допетровський період»; 3) період знаходження України у складі Російської імперії та формування прокуратури у Російській імперії (1722 - 1917 рр.); 4) період Української Народної Республіки (1917 - 1922 рр.); 5) радянський період (1922 - 1991 рр.); 6) пострадянський період (1991 – тепер. час). У свою чергу, в межах названих періодів можна виділити проміжні етапи.

Науковий аналіз літератури та нормативного матеріалу, який регулював діяльність органів прокуратури у різні періоди її розвитку, а також практику її функціонування, дозволив дійти висновку, що історично пріоритетним завданням прокуратури було здійснення «адміністративного нагляду», який згодом став називатися загальним наглядом. Зміст такого нагляду полягав у здійсненні від імені держави нагляду за законністю дій всіх органів влади, підприємств, установ, організацій, а також посадових осіб за допомогою застосування до винних осіб заходів юридичної відповідальності та опротестування дій, які порушували закон.

Обґрунтовано, що прокуратура в Україні переважно мала повноваження, які підкреслювали її незалежність та самостійність як окремого органу державного управління. При цьому зазначені повноваження характеризувалися специфічністю, багатоплановістю та важливістю для держави.

Україна як члени Ради Європи, як правова, демократична держава, на даний час проходить важливий період розвитку, спрямований на модернізацію правової системи. У створенні нового механізму захисту прав громадян і інтересів держави особлива роль має належати саме прокуратурі, яка в Україні виконує свою основну функцію – забезпечує законність у державі.

У підрозділі 1.2 «Сутність та структура адміністративно-правового статусу органів прокуратури України» зазначено, що наукове визначення статусу органів прокуратури України неможливе без визначення загального поняття адміністративно-правового статусу та його елементів.

На підставі аналізу поглядів науковців щодо елементів адміністративно-правового статусу органу державної влади обґрунтовано, що такими є: юридично закріплені цілі, завдання та функції; компетенція; організаційно-структурний компонент (нормативне регулювання порядку утворення (обрання, призначення), легалізації, реорганізації, ліквідації, підпорядкованості, встановлення та зміни внутрішньоорганізаційної структури, право на організаційне самовизначення, процедури діяльності, офіційні символи тощо); відповідальність.

Сформульовано поняття адміністративно-правового статусу органів прокуратури України. До основних характеристик адміністративно-правового статусу органів прокуратури віднесено: по-перше, він закріплюється адміністративно-правовими нормами; по-друге, його зміст становлять права та обов’язки; по-третє, він визначає місце прокуратури у системі органів державної влади; по-четверте, є засобом реалізації владних повноважень.

Підкреслено, що використання при формуванні системи органів прокуратури України закордонних аналогів, зокрема деяких європейських та американських країн, на даному етапі розвитку України є недоречним. Маючи багаторічний досвід діяльності, прокуратура України поєднує в собі різнопланові функції, які носять публічно-правовий характер. Крім того, принципи організації та діяльності органів прокуратури України не схожі на аналогічні органи у світі, що свідчить про їх специфічність та індивідуальність. На сьогоднішній день органи прокуратури України не належать до жодної з гілок державної влади, так як її функції і повноваження за своїм характером суттєво відрізняються від законодавчої, виконавчої та судової влади.

Визначено, що прокуратура – це комплексний і багатогранний правовий інститут, що є єдиною централізованою системою, виконує особливий вид державної діяльності, пов'язаний з усією системою державного механізму України і не відноситься до жодних гілок влади. Повноваження, організація і порядок діяльності органів прокуратури України визначаються окремим законом, при цьому за обсягом і характером виконуваних функцій прокуратура України відрізняється від країн Західної та Східної Європи. Реалізація компетенції прокуратури України носить публічно-правовий, імперативний характер.

Обґрунтовується, що прокуратура України на сьогоднішній день має усі необхідні знаки та атрибути, щоб посідати окреме місце у системі органів державного управління України, до таких віднесено: 1) виокремлену законодавчу самостійність прокуратури; 2) окремий адміністративно-правовий статус; 3) чіткі функції та компетенцію, що включає зокрема окреслені повноваження; 4) визначена відповідальність за виконання покладених завдань; 5) сприяння ефективній та законній діяльності органам виконавчої та судової влади; 6) здійснення нагляду за додержанням законності; 7) прокуратура здійснює свою діяльність від імені держави. На сучасному етапі розвитку України прокурорський нагляд є ефективною та доцільною формою державного контролю за додержанням та застосуванням законів.

У підрозділі 1.3 «Правове регулювання організації діяльності органів прокуратури України на сучасному етапі» досліджено систему нормативно-правових актів, які становлять правову основу функціонування органів прокуратури України.

Підкреслюється, що пріоритетними напрямками реформування органів прокуратури є: 1) підвищення статусу прокуратури як централізованого правозахисного наглядового органу, а також статусу прокурорсько-слідчих працівників; 2) більш чітке і змістовне відображення функцій і повноважень прокуратури як у Конституції України, так і в Законі «Про прокуратуру», в кримінально-процесуальному законодавстві України; 3) наділення прокуратури додатковими повноваженнями, необхідними для успішного виконання покладених на неї функцій; 4) обов'язковість виконання законних вимог прокурорів, спрямованих на усунення та попередження порушень законів, поновлення порушених прав і свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб; 5) законодавча конкретизація у процесуально-процедурному плані наглядових та інших дій прокурорів; 6) посилення правового і соціального захисту прокурорів і слідчих прокуратури та членів їхніх сімей; 7) вдосконалення організаційно-правових форм відомчого та судового контролю за законністю та обґрунтованістю рішень і дій посадових осіб прокуратури.

У підрозділі, враховуючи значення завдань, що стоять перед прокуратурою України, її роль в утвердженні законності та забезпеченні прав особи, інтересів суспільства і держави, досвіду її роботи, визначено, що існує нагальна необхідність у наступних змінах і доповненнях до чинного законодавства України. По-перше, враховуючи той факт, що ограни прокуратури в тій чи іншій мірі мають об’єктивну інформацію про рівень забезпечення законності в державі, можуть отримувати інформацію про колізії та недоліки у правовому регулюванні тих чи інших суспільних відносин, доцільно Генерального прокурора України включити до числа суб’єктів законодавчої ініціативи, для чого пропонується внести відповідні зміни до ч.1 ст. 93 Конституції України; по-друге, обґрунтовується доцільність деталізації повноважень органів прокуратури та закріплення таких з них як: нагляд за відповідністю Конституції та законам України правових актів і дій органів виконавчої влади та місцевого самоврядування; нагляд за додержанням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство; підтримання державного обвинувачення в суді і захист в суді майнових та інших інтересів держави, а також нагляд за відповідністю судових актів Конституції та закону; нагляд за додержанням законів у місцях виконання кримінального покарання, а також застосування інших заходів примусового характеру, по-третє, пропонуються зміни до Конституції України з метою закріплення на конституційному рівні принципу незалежності прокурора при здійсненні ним своїх повноважень. Це повинно створити систему захисту працівників прокуратури від незаконного впливу органів влади, управління, комерційних та інших структур.

Розділ 2 «Юридична природа і структура адміністративно-правового статусу органів прокуратури України» присвячено дослідженню обов’язків і прав як основи адміністративної правосуб’єктності органів прокуратури України; юридичної відповідальності працівників прокуратури України; з’ясуванню особливостей її правозастосовчої діяльності та взаємодії органів прокуратури України з іншими державними органами і громадськими організаціями.

У підрозділі 2.1 «Обов’язки і права як основа адміністративної правосуб’єктності органів прокуратури України» піддано ґрунтовній характеристиці обов’язки і права органів прокуратури України, які об’єднано у такі комплексні групи: 1) інформаційно-методичні; 2) забезпечувальні; 3) контрольно-наглядові, кожну з яких охарактеризовано окремо.

Визначено, що права та обов’язки органів прокуратури – це здатність реалізовувати власні повноваження, які направлені на виявлення, усунення і попередження порушень чинного законодавства всіма органами держави та їх посадовими особами і обов’язково забезпечуються державним примусом..

На підставі дослідження загальних прав та обов’язків, які закріпленні в чинному законодавстві України, дисертант визначає органи прокуратури України як одну з найвпливовіших правоохоронних структур нашої країни, яка основним і першочерговим завданням має захист законних прав, свобод і обов’язків людини та громадянина, а також інтересів держави.

У підрозділі 2.2 «Особливості правозастосовчої діяльності органів прокуратури України» визначено що органи прокуратури України – це органи, що ведуть боротьбу зі злочинністю, за всесвітнє утвердження верховенства закону та зміцнення правопорядку. Ці напрямки визначають основні змістовні та структурні елементи правозастосовчої діяльності. Але протягом останнього часу погляди на правозастосовчу діяльність органів прокуратури значно трансформуються. Це пояснюється тим, що прокуратура, здійснюючи свою діяльність, досить часто використовує інформацію, яка є недоступною для більшості населення. Саме це породжує зростання відчуження прокуратури від суспільства, що, в свою чергу, негативно впливає на правозастосовчу діяльність.

Правозастосовча діяльність органів прокуратури України – це особлива форма діяльності органів прокуратури та їх посадових осіб з підготовки та прийняття владно-розпорядчих та організуючих рішень на основі юридичних фактів щодо конкретних суб'єктів, а також направлена на конкретизацію правового регулювання і охорону соціальних цінностей.

Зроблено висновок, що захист порушених прав здійснюється шляхом визнання права, відновлення положення права, що існувало до порушення, припинення дій і забезпечення осіб цими правами, що в свою чергу, позитивно впливає на правозастосовчу діяльність органів прокуратури.

Підкреслюється, що механізм правозастосовчої діяльності органів прокуратури – це сукупність взаємоузгоджених і взаємопов'язаних засобів правового регулювання, які використовуються органами прокуратури та їх посадовими особами з метою реалізації і функціонування законного, обґрунтованого, доцільного, справедливого, гуманного та об’єктивного застосування правових норм для забезпечення і підтримання суспільного порядку.

Визначено критерії ефективності правозастосовчої прокурорської діяльності, до яких віднесено: а) дані, що характеризують процесуальні акти реагування у роботі прокуратури в цілому; б) співвідношення між даними й величинами, які характеризують вихідний стан впливу на суспільні відносини й кінцевий результат роботи; в) відповідність фактичних наслідків дій прокуратури і витрат, що мали місце в її роботі.

У підрозділі 2.3 «Юридична відповідальність працівників прокуратури України» сформульовано висновок, що юридична відповідальність працівників прокуратури – це встановлений державою примусовий захід (покарання) за недотримання встановлених законом заборон, невиконання або неналежне виконання встановлених законом обов’язків, порушення правил субординації, що застосовується до правопорушника, а також його обов'язок перетерпіти відповідні негативні наслідки, що визначені чинним законодавством.

Визначено, що метою дисциплінарної відповідальності є: по-перше, застосування покарання за неправомірні дії, що є однією з умов забезпечення належного виконання управлінських функцій; по-друге, усунення негативних наслідків вчиненого проступку та недопущення дискримінації організаційної структури, у якій проходить служба посадової особи. Поряд з цим, заходи дисциплінарної відповідальності мають превентивний характер і спрямованні на формування сумлінного виконання службових обов’язків.

У підрозділі підкреслюється, що на сьогоднішній день сам порядок притягнення прокурорсько-слідчих працівників до дисциплінарної відповідальності належним чином неврегульований. Дисциплінарний статут прокуратури, на який покладається встановлення такого порядку, не містить багатьох принципових положень здійснення такої процедури. Тому, ми вважаємо, що Дисциплінарний статут прокуратури України, який було прийнято 6 листопада 1991 року не сумісний з параметрами сучасного стану розвитку прокуратури. Це, в першу чергу, проявляється в необхідності чіткого формулювання підстав дисциплінарної відповідальності прокурорів, шляхом визначення кола службових обов’язків, порушення яких і складатиме дисциплінарний проступок, а також законодавчого закріплення поняття дисциплінарного проступку.

Обґрунтовується, що проблемні питання правового регулювання порядку реалізації юридичної відповідальності працівників органів прокуратури вимагають глибокого опрацювання та свого термінового вирішення. Недосконалий механізм застосування різноманітних видів юридичної відповідальності не забезпечує, з одного боку невідворотність відповідальності за порушення службових обов’язків, а з іншого – створює можливості для зловживань у цій сфері, призводить до помилок, і як наслідок до дезорганізації в роботі з кадрами, не сприяє закріпленню кращих з них в системі органів прокуратури. Потрібно вдосконалити механізм притягнення працівників прокуратури до юридичної відповідальності. Для досягнення цієї мети, потрібно закріпити чіткий перелік суб’єктів ініціювання юрисдикційного провадження та обсяг їх повноважень; визначити етапи юрисдикційного провадження та порядок їх реалізації; скоординувати порядок порушення юрисдикційного провадження; на законодавчому рівні закріпити реалізацію прийнятих рішень.

У підрозділі 2.4 «Взаємодія органів прокуратури України з іншими державними органами і громадськими організаціями» наголошено на тому, що саме при спільній координації та взаємодії між органами прокуратури України та іншими державними органами і громадськими організаціями буде досягнуто ефективного результату. На жаль, на сьогодні питання взаємовідносин прокуратури із законодавчою і виконавчою гілками влади до кінця не врегульоване, що негативно позначається на прокурорській практиці. Це пов'язане з тим, що правову прірву, яка утворилася в нашій державі, намагаються заповнити названі гілки влади, діючи при цьому на свій розсуд і вподобання.

У відносинах між прокуратурою та судами виокремлено такі напрями: 1) вплив судів на наглядову та іншу діяльність прокуратури; 2) вплив прокуратури на діяльність судів із здійснення правосуддя; 3) взаємодія прокуратури й судів під час реалізації спільних завдань щодо зміцнення правопорядку.

Відзначається, що державна політика щодо правового регулювання і контролю за діяльністю громадських організацій є досить неправильною і нав’язливою. Це проявляється через досить складну і тривалу процедуру їх реєстрації. Саме тому, при подальшій розробці та прийнятті нового законодавства, що стосується «третього сектору», потрібно спростити процедуру його реєстрації, створити належні умови для участі представників громадських організацій у діяльності на всіх рівнях державного управління, оскільки недостатнє врахування державними органами потреб громадського суспільства призводить до прийняття недоцільних бюрократичних рішень та створює додаткові перешкоди для прогресивного розвитку нашої держави.

Обґрунтовано, що взаємодія органів прокуратури України з іншими державними органами і громадськими організаціями має дуже важливе практичне значення для подальшого розвитку економічної, політичної та соціальної сфери нашої держави. Україна пройшла складний і довготривалий шлях утворення рівноваги між органами державної влади. Тому діяльність цих інститутів нерозривно пов’язана між собою і повинна розглядатися лише в їх сукупності. Система «стримувань та противаг», до якої належать і органи прокуратури України, слугує засобом, який сприяє забезпеченню стабільності суспільства, розвитку демократії. Головним завданням і призначенням цієї системи являється забезпечення політичної стабільності та безперервності функціонування державної влади; узгодження дій всіх гілок влади, недопущення кризи діяльності державного механізму. Саме при досягненні цих завдань Україна стане державою, якій буде притаманна європейська стабільність та економічна свобода.