АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ПРАЦІВНИКА ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, формулюється мета та завдання роботи, розкривається наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані щодо їх апробації.

Розділ перший “Загально-теоретична характеристика адміністративно-правового статусу працівника податкової служби” складається з двох підрозділів і висновків, в яких проведено аналіз теоретико- методологічних засад адміністративно-правового статусу працівника податкової служби, розкрито зміст та подано визначення поняття “працівник податкової служби”, проаналізовано ступінь наукової розробки проблеми розмежування понять “посадова особа” і “службова особа” та особливості правового застосування даних понять.

У підрозділі 1.1 “Працівник податкової служби як суб’єкт адміністративного права” визначається, що функціонування органів державної податкової служби ґрунтується на професійній діяльності їх працівників – осіб, які займають посади в державних податкових адміністраціях, державних податкових інспекціях, перебувають на службі в підрозділах податкової міліції, мають спеціальні звання та ранги, встановлені законодавством.

Дисертантом акцентується увага на те, що в законі України “Про державну податкову службу України” на сьогоднішній день відсутня пряма вказівка, що особи, які займають керівні та службові посади в органах податкової служби є державними службовцями, однак, автор вважає, що працівники податкової служби як суб’єкти публічної державно-владної діяльності повинні мати статус державного службовця.

Працівники податкової служби є суб’єктами реалізації управлінських та інших функцій держави, залишаючись при цьому індивідуальними суб’єктами адміністративного права. Це визначається тим, що працівник податкової служби має дві основні ознаки суб’єкта адміністративного права: а) виступає в суспільних відносинах як носій державної влади; б) є носієм прав і обов’язків, бере участь у правовідносинах на основі правових норм.

У нормативно-правовій лексиці існує значна кількість термінів, які використовуються сьогодні для визначення усієї сукупності працівників того або іншого органу державної податкової служби — “персонал”, “кадри”, “особовий склад”, це пов’язано з широким колом поглядів серед науковців і практиків щодо їх тлумачення та використання. Дисертант підтримує думки тих авторів, які вважають ці поняття синонімами та пропонує визначення поняття “працівника податкової служби” – державного службовця, що є суб'єктом адміністративного права, тобто реальним учасником адміністративно-правових відносин, який володіючи адміністративно-правовим статусом, бере участь в організації публічного управління, в самій управлінській діяльності, а також у процесі здійснення контрольно-наглядової та юрисдикційної діяльності в сфері оподаткування.

Дисертантом зазначено, що поняття “працівник податкової служби” досить широке і включає в себе посадових осіб податкової служби та посадових і службових осіб податкової міліції - відповідного спеціального підрозділу по боротьбі з податковими правопорушеннями, що виконує правоохоронну функцію державної податкової адміністрації України.

Відсутність єдності переконань щодо використання термінів “посадова особа” і “службова особа” пояснюється тим, що українське законодавство перебуває в процесі реформування та вимагає розробки нових та удосконалення багатьох існуючих положень вітчизняного законодавства, в тому числі і нормативно-процесуальних актів, в яких чітко було б сформульовано поняття “посадової особи” та “службової особи” та їх ознаки. На нашу думку, виокремлення законодавцем у вказаному Законі саме “службових осіб податкової міліції” не є коректним, оскільки службовими особами державної податкової служби можуть бути не лише податкові міліціонери, а й наприклад, податкові інспектори, з врахуванням меж їх компетенції, а також змісту службових повноважень, які визначають їх роль в управлінському процесі.

В роботі досліджено думки науковців щодо критеріїв розмежування понять “посадова особа” і “службова особа” та запропоновано авторське розмежування за родовою та видовою ознаками, коли відбувається перехід від родового поняття “службової особи” до видового посадової особи” (обмеження) або від видового “посадової особи” до родового “службової особи” (узагальнення). Мова йде про два поняття, обсяг одного з яких становить частину обсягу іншого поняття (включається в обсяг іншого поняття, однак не вичерпує його). Вони співвідносяться як вид і рід. Тобто службовими особами варто вважати тих осіб, які виконують певні обов’язки за спеціальними повноваженнями, що пов’язані з характером їхньої служби, а службових осіб, які займають керівні посади і мають, окрім спеціальних, ще й посадові повноваження (наприклад, начальник податкової інспекції) вважати посадовими особами.

За обсягом видове поняття “посадова особа” є вужчим, ніж родове поняття “службова особа”, але за змістом видове поняття “посадова особа” включає в себе родове поняття “службова особа”, яке не пов’язане із зайняттям керівної посади і визначається характером службової діяльності особи. У деяких

випадках статус посадової особи і статус службової особи збігаються.

У підрозділі 1.2 “Юридична природа адміністративно-правового статусу працівника податкової служби” підкреслюється, що юридичну природу адміністративно-правового статусу працівників податкової служби можна з’ясувати через їх службово-трудові правовідносини, учасниками яких вони стають з моменту вступу на державну службу.

Дисертант у дослідженні визначає, що адміністративно-правовий статус працівника податкової служби – це правова інституція, що визначає юридичне становище особи відносно інших учасників суспільних відносин, характер і зміст якого прямо залежить від нормативно-встановлених цілей, функцій і завдань, а також специфіки діяльності державного податкового органу, у якому співробітник проходить службу. Сукупність юридично закріплених елементів динамічного характеру, що утворюють складну диференційовану систему з метою своєчасної реалізації завдань і функцій органів державного управління в сфері податкового регулювання, складають і розкривають юридичну природу адміністративно-правового статусу працівників податкової служби.

Адміністративно-правовий статус працівника податкової служби – це один з “видових” статусів порівняно із адміністративно-правовим статусом державного службовця, проте і сам він є “родовим” щодо правових статусів з більшим рівнем конкретизації: статусу неатестованого працівника податкової служби та статусу атестованого працівника податкової служби, які співвідносяться між собою як дві частини одного цілого та визначають в цілому роль податківця у системі суспільного розподілу праці як суб’єкта правовідносин, врегульованих адміністративно-правовими нормами.

Адміністративно-правовий статус працівників податкової служби є сукупністю прав, свобод, обов’язків, обмежень, морально-правових вимог, заборон, гарантій у сфері проходження посадовим особами податкової служби, їх соціально-правового захисту та юридичної відповідальності за невиконання чи неналежне виконання своїх посадових обов'язків.

Розділ другий “Поняття, зміст та склад адміністративно-правового статусу працівника податкової служби” складається з трьох підрозділів і висновків, які присвячені дослідженню сутності та змісту адміністративно-правового статусу працівника податкової служби, визначенню особливостей набуття та втрати громадянином адміністративно-правового статусу працівника податкової служби та з’ясуванню теоретично - методологічних засад реалізації адміністративно-правового статусу працівника податкової служби в правовідносинах.

В підрозділі 2.1 “Сутність та склад адміністративно-правового статусу працівника податкової служби” визначено, що адміністративно-правовий статус працівника податкової служби безпосередньо пов'язаний із юридичним статусом податкових органів як державного формування і прямо пропорційний нормативно-встановленим цілям, функціям і завдання останніх.

Юридичний статус державної податкової служби України включає в себе

два статуси: 1) правовий статус державної податкової служби як контролюючого органу, завданнями якого передбачено здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов'язкових платежів), а також неподаткових доходів, установлених законодавством тощо; 2) правовий статус державної податкової служби як правоохоронного органу, який здійснює запобігання злочинам та іншим правопорушенням, віднесеним законом до компетенції податкової міліції, їх розкриття, припинення, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Акцентується увага, що головною особливістю адміністративно-правового статусу працівника податкової служби є те, що він фактично поєднує в собі юридичні статуси двох різних категорій осіб: атестованих посадових і службових осіб (податкові міліціонери) та неатестованих службових осіб, як керівного та і не керівного складу державних податкових органів.

Відповідно до юридичного закріплення статусу працівників державної податкової служби виокремлено дві категорії службовців:

1) неатестованих працівників податкової служби, яким присвоєно спеціальні ранги державних службовців, встановлені ст. 15 Закону України “Про державну податкову службу в Україні”;

2) атестованих працівників податкової міліції, яким присвоєно спеціальні звання начальницького складу податкової міліції, передбачені ст. 24 Закону України “Про державну податкову службу в Україні”.

Уточнено ряд визначальних ознак адміністративно-правового статусу працівників податкової служби: а) статус працівника податкової служби об’єднує в собі дві категорії службовців: атестованих і неатестованих осіб; б) повноваження працівників не можуть виходити за межі компетенції податкових органів, в яких вони перебувають на державній службі; в) завдання працівників податкової служби визначаються через функції податкової служби; г) особливість працівників податкової служби визначається через єдність службових прав та обов'язків, яка полягає в тому, що їхні права одночасно є обов’язками, так як вони повинні використовуватися в інтересах служби, а обов’язки – правами, з метою забезпечення виконання останніх; д) наявність у працівників значної кількості повноважень, пов’язаних із застосуванням засобів адміністративного примусу з метою попередження і припинення правопорушень в сфері оподаткування; е) здійснення працівниками своїх прав та обов’язків гарантується законодавством; є) законні приписи і вимоги посадових осіб органів державної податкової служби повинні виконуватися всіма, кому вони адресовані; ж) нормативно-правовими актами для працівників податкової служби визначено порядок і умови просування по службі, тобто забезпечення права на службову кар’єру; з) передбачені обмеження їхніх загальногромадянських прав з метою ефективності службової діяльності; і) як компенсація за правообмеження для них передбачені певні пільги; ї) працівники податкової служби несуть підвищену відповідальність за вчинення правопорушень.

В підрозділі 2.2 “Особливості адміністративно-правового статусу

працівника податкової служби у правовідносинах” наголошується, що громадянин набуває адміністративно-правового статусу працівника податкової служби з виникненням державно-службових правовідносин, в яких з одного боку виступає особа - претендент на державну службу, а з другого – держава в особі органу ДПС (до повноважень якого належить вирішення питань щодо прийому на службу).

Виникнення державно-трудових відносин у особи можливе лише за досягнення відповідного віку - обмеженої цивільної дієздатності. Це і є загальним правилом, якщо на доповнення до нього спеціальними законодавчими або нормативними актами не встановлено іншого віку, наприклад, на службу в органи податкової міліції приймаються особи, які досягли 18 років, а для вступу в Національний університет ДПС України – 17 років, за наявності середньої освіти, високих особистих, ділових і моральних якостей. Крім того, для проходження служби в органах податкової міліції повинні бути спеціальна освіта, стан здоров’я і рівень фізичної підготовки, що дозволяють виконувати покладені на них обов’язки.

Трудові відносини є передумовою виникнення управлінських відносин учасником яких стає працівник податкової служби у зв'язку з реалізацією організаційно-управлінських чи службових повноважень. Працівник податкової служби виступає учасником трудових правовідносин на підставі трудового договору, який регулює відносини щодо найму працівника в процесі яких він зобов'язується виконувати певну роботу, а наймач(державний орган) — забезпечувати умови праці і виплачувати заробітну плату.

В процесі дослідження було зроблено висновок, що адміністративно-правовий статус працівника податкової служби особа набуває не в момент прийняття на службу (видання наказу про прийняття на службу), а в момент підписання тексту присяги державних службовців. Це стосується насамперед тих осіб, які вступають на державну податкову службу вперше. Ті ж особи, які поновлюються на посади працівників державної податкової служби набувають статусу працівника державної податкової служби з моменту призначення на відповідну посаду.

Втрачається адміністративно-правовий статус працівника податкової служби з припиненням державно-службових відносин в день звільнення з державної податкової служби, тобто в момент завершення працівником виконання службових повноважень за посадою в останній робочий день.

В підрозділі 2.3 “Реалізація адміністративно-правового статусу працівника працівника податкової служби в правовідносинах” підкреслюється, що працівники податкової служби виступають носіями повноважень по забезпеченню виконання фіскальної і правоохоронної функцій держави. Превалює, звичайно, фіскальна функція, а роль правоохоронної полягає у забезпеченні здійснення останньої. Виконуючи свої службові обов’язки, податківці виступають від імені державної податкової служби, що передбачає виникнення різного роду правовідносин, які регулюються великою кількістю нормативно-правових актів. Оскільки специфіка роботи неатестованих працівників податкової служби відрізняється від повноважень, форм і методів діяльності атестованого особового складу податкової міліції, то регулювання правовідносин, відповідно, здійснюється широким спектром джерел: від Конституції України до відомчих нормативно-правових актів, що значно ускладнює функціонування податкової служби в цілому, так як велика частина законодавчих документів визначає її компетенцію не безпосередньо, а опосередковано.

У підрозділі аналізується адміністративно-правовий статус як складова частина правовідносин, в яких він відбувається і існує. Відмічено, що головна роль у визначенні змісту адміністративно-правових відносин належить суб’єктам, між якими виникають структурні взаємозв'язки, з однієї сторони працівниками податкової служби, а іншої – платниками податків. Сформульовано доцільність правової регламентації юридичного становища працівника податкової служби у співвідношенні з іншими суб’єктами правовідносин, тобто визначенні поведінки не тільки однієї сторони (податківців), але й інших суб’єктів виникаючих правовідносин, тому що їх поведінка безпосереднім чином впливає на ефективність реалізації повноважень працівників податкової служби з одночасним закріпленням конкретних гарантій (юридичної відповідальності, відшкодування збитків тощо) пов’язаних з тим, що реалізація своїх повноважень працівниками податкової служби зачіпає права та законні інтереси іншої сторони правовідносин.

Встановлено, що залежно від способів реалізації адміністративно-правового статусу працівника податкової служби правовідносини поділяються на регулятивні та охоронні. Регулятивні в свою чергу поділяються на загальні регулятивні та конкретні регулятивні.

До загальних регулятивних правовідносин належать ті, що виконують в основному функцію закріплення кола суб’єктів права і визначення їхнього статусу відносно інших осіб. Конкретнорегулятивні відносини закріплюють конкретну поведінку суб’єктів, зміст їхніх прав і обов’язків.

До охоронних правовідносин належать ті, що пов'язані з реалізацією правоохоронної функції податкових органів. До них належать відносини, що складаються з приводу порушення особою юридичного обов’язку зі сплати податків та притягнення винної особи до відповідальності за порушення податкового законодавства. Так, неатестовані працівники мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення з подальшим притягненням до відповідальності винних осіб, а атестовані працівники податкової служби (податкові міліціонери) мають можливість ще й застосування примусу як методу державного управління, тобто права потенційного використання спеціальних примусових заходів (фізичної сили, спеціальних засобів, вогнепальної зброї).

Розділ третій “Елементи адміністративно-правового статусу працівника податкової служби та їх правове регулювання” складається з трьох підрозділів і висновків, в яких розглядаються основні складові адміністративно-правового статусу працівника податкової міліції: обов’язки та правообмеження, права та гарантії їх забезпечення, а також особливості юридичної відповідальності.

В підрозділі 3.1 “Основні обов’язки працівника податкової служби” встановлено, що головною складовою адміністративно-правового статусу працівника податкової служби виступають його обов’язки, які визначають міру належної поведінки і виступають у вигляді приписів діяти відповідним чином.

Зроблено висновок, що встановити повне коло обов’язків працівника податкової служби можливо лише виходячи з функцій та завдань органів державної податкової служби, а також шляхом аналізу багатьох законодавчих документів. Так, окрім Податкового Кодексу України та Закону України “Про державну податкову службу в Україні”, обов’язки працівників податкових органів передбачені і в інших нормативно-правових актах, таких як: Закон України “Про міліцію”, Закон України “Про дисциплінарний статут органів внутрішніх справ” і т.д. Незважаючи на об’єктивно існуючий їх широкий перелік, вони у систематизованому, конкретному вигляді не узагальнені, це ускладнює їх використання у правозастосовчій діяльності. Крім того, сформульований перелік функцій, а не обов’язків податкових органів даний у Законі України “Про державну податкову службу в Україні”, призводить до неоднозначного їх тлумачення. Шляхом розв’язання цієї проблеми є, на погляд дисертанта, внесення змін до Закону України “Про державну податкову службу в Україні” з метою повного та всебічного визначення кола обов’язків працівників податкової служби.

Як різновид обов’язків, обмеження та заборони є невід’ємними елементами адміністративно-правового статусу працівника податкової служби, для реалізації яких необхідно утримуватися від учинення певних дій, що пов’язані з прийняттям на державну службу та проходження державної служби. Під правообмеженнями, пов'язаними з проходженням державної служби в податкових органах, потрібно розуміти зумовлені загальними і спеціальними нормативно-правовими актами умови, що ставлять працівника податкової служби в певні юридичні рамки, за порушення яких передбачено притягнення до різного виду відповідальності.

В підрозділі 3.2 “Основні права працівника податкової служби” зазначено, що особливістю суб’єктивних прав працівників податкової служби є те, що вони регламентовані Податковим кодексом України та законами України “Про міліцію”, “Про дисциплінарний статут органів внутрішніх справ” Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ. Повноваження посадових і службових осіб передбачені у вказаних Законах, включають у себе абсолютно різні суб’єктивні права, які спрямовані на реалізацію спільної мети – забезпечення повної і своєчасної сплати податків, зборів та інших обов’язкових платежів платниками податків до бюджетів всіх рівнів.

У роботі визначено, що права, надані атестованим працівникам податкової служби, в більшій мірі врегульовані Законом України “Про міліцію”, незважаючи на те, що дані працівники в першу чергу є представниками контролюючого органу. Оскільки державна податкова служба не є повному розумінні правоохоронним органом, це підтверджується в статті 4 Закону України “Про державну податкову службу в Україні” в якій йдеться: “...Органи державної податкової служби України координують свою діяльність з …. органами служби безпеки, внутрішніх справ...”, а у ст.41 Податкового Кодексу України визначено, що органи державної податкової служби є контролюючими органами. Відповідно до ст. 2 Закону України “Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів” органи державної податкової служби є правоохоронними органами.

Дисертантом висловлено пропозицію про необхідність закріплення всіх суб’єктивних прав як атестованих, так і неатестованих працівників податкової служби в єдиному нормативно-правовому акті - Законі України “Про державну податкову службу в Україні” з метою забезпечення своєчасності і повноти виконання завдань, передбачених для органів державної податкової служби.

В результаті дослідження запропоновано систематизувати суб’єктивні права працівників державної податкової служби залежно від організаційно-штатної побудови органів державної податкової служби:

а) права працівників ДПА України;

б) права працівників державних ДПА Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя;

в) права працівників державних податкових інспекцій;

г) права працівників податкової міліції.

Важливість такої класифікації прав працівників державної податкової служби, полягає в тому що за допомогою вказаних повноважень здійснюється організація управління в цілому органами державної податкової служби, а також контроль за додержанням платниками податків податкового законодавствам та боротьба з правопорушеннями в сфері оподаткування. А тому необхідно враховувати розподіл конкретних ролей між певними ланками ієрархічної фіскально-адміністративної системи.

В розділі проаналізовано юридичні гарантії, що встановлені на весь період проходження служби, спрямовані на забезпечення фактичної реалізації правових можливостей особи та стимулюють процес проходження служби. Це неподільна система закріплених діючим законодавством засобів спрямованих на забезпечення здійснення службових повноважень працівниками органів податкової служби. Залишаючись запорукою реалізації прав, наданих працівнику для виконання ним службових і посадових завдань, вони мають свій зовнішній прояв в адміністративно-правовому статусі працівника податкової служби.

В підрозділі 3.3 “Юридична відповідальність працівника податкової служби” зазначено, що юридична відповідальність як важлива складова адміністративно-правового статусу працівника податкової служби включає в себе такі види: адміністративну, цивільно-правову, матеріальну, кримінальну та дисциплінарну , і є вагомим засобом забезпечення законності й дисципліни в органах податкової служби. Дисертант акцентує увагу на аналізі особливостей застосування адміністративної і дисциплінарної відповідальності до працівників податкової служби.

Адміністративна відповідальність працівника податкової служби, як спеціального суб’єкта – особи, що уповноважена на виконання функцій держави, передбачена діючим законодавством про адміністративні правопорушення, встановлюється за невиконання та неналежне виконання працівником податкової служби лише окремих обов’язків, що входять до його адміністративно-правового статусу, а саме, не вчиняти корупційних правопорушень. Притягнення працівника податкової служби до адміністративної відповідальності за вчинення корупційних правопорушень є можливим тільки за умови, що вчинене ним діяння не містить складу злочину.

Притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників податкової служби полягає у застосуванні заходів дисциплінарного впливу в порядку службового підпорядкування за винні порушення правил державної податкової служби, невиконання чи неналежне виконання покладених на нього обов’язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням служби, а також за вчинок, який ганьбить його як податківця або дискредитує податкові органи.

Питання застосування до атестованого працівника податкової служби дисциплінарної відповідальності регулюються Законом України “Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України”.

В разі притягнення неатестованого працівника податкової служби до дисциплінарної відповідальності застосовується норма ст. 14 Закону України “Про державну службу”, як загальна норма щодо дисциплінарної відповідальності державних службовців.

У підрозділі детально проаналізовано та визначено відмінності між адміністративним проступком та дисциплінарним проступком, при цьому дано авторське формулювання поняттю “дисциплінарний проступок”. Обґрунтовано необхідність проведення службової перевірки по факту правопорушення (проступку) як необхідного елемента в механізмі реалізації притягнення працівників податкової служби до дисциплінарної відповідальності, яка полягає у комплексній діяльності спеціально створеної комісії відповідного структурного підрозділу, що проводиться з метою з’ясування обставин, що призвели до правопорушення та причетності до його скоєння посадових чи службових осіб. Проведення службової перевірки стосовно факту дисциплінарного проступку та встановлення особи, що вчинила такий проступок є підставою для проведення службового розслідування з метою визначення ступеня винності цієї особи та обрання міри дисциплінарного стягнення.