АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ ЗАХИСТ ПРАВ МІГРАНТІВ ПРАВООХОРОННИМИ ОРГАНАМИ УКРАЇНИ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено її зв’язок з науковими планами та програмами, мету і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено відомості про апробацію результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Теоретико-правові основи адміністративно-правового захисту громадян у міграційній діяльності правоохоронних органів України» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Еволюційний розвиток адміністративно-правового захисту прав громадян у міграційній діяльності правоохоронних органів України» дисертант зазначає, що на сучасному етапі розбудови правової держави України її найхарактернішою ознакою є демократизація суспільного життя, яка виявляється в поглибленні уваги до практичного захисту прав і свобод людини та громадянина, в тому числі й у сфері прав мігрантів.

Здобувач наголошує, що захист прав мігрантів є складним конгломератом суспільних відносин, у сфері якого відбувається реалізація значного обсягу прав і свобод громадян або створюються передумови для їх реалізації. При цьому автор підкреслює, що реальною можливістю реалізації цих прав є не тільки загальновизнані гарантії: політичні, економічні, ідеологічні тощо, – а й такий рівень правопорядку в досліджуваній сфері, стан якого забезпечував би оптимальні умови для їх реалізації.

У підрозділі здійснено ретроспективний аналіз діяльності підрозділів у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб ОВС України. Враховуючи думки зазначених вище дослідників, автор вважає доцільним зупинитися на періодизації історії розвитку вказаних підрозділів. Історія розвитку підрозділів, які відповідають за міграційну складову діяльності органів внутрішніх справ, складається з історії їх формування та розвитку, відокремлення їх адміністративних повноважень від інших підрозділів, забезпечення ними прав та інтересів громадян у міграційних процесах.

У дисертації досліджується еволюція завдань та функцій, методів та форм роботи паспортних підрозділів, підрозділів віз і реєстрації (Вір), паспортної, реєстраційної та міграційної роботи (ПРіМР), підрозділів у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб (ГІРФО) та їх поступовий перехід від використання методів адміністративного впливу на мігрантів до методів і форм роботи сервісного та облікового характеру, що притаманно демократичним державам. Формування нормативного підґрунтя діяльності Державної міграційної служби України відбувається з урахуванням кращих надбань нормотворчості та практики правозастосування не тільки країн СНД та Європи, але й власних.

Підрозділ 1.2 «Права мігрантів як об’єкт адміністративно-правового захисту» розпочинається дослідженням співвідношення таких понять, як «охорона прав мігрантів», «адміністративно-правові відносини, які пов’язані з правами мігрантів», що, у свою чергу, дозволило більш ґрунтовно підійти до вивчення предмета дослідження.

Права мігрантів як об’єкт адміністративно-правового захисту мають подвійне походження: по-перше, вони залежать від органів державної влади (прийняття законів у сфері міграційного права та ін.); по-друге, незалежно від державних інституцій мігранти можуть обирати можливість свого перебування.

Сукупність прав мігрантів як об’єкта адміністративно-правового захисту – це унормована можливість мігрантів свідомо та з власної волі перетинати державні та адміністративно-правові кордони з метою зміни місця проживання або без його зміни, можливість зміни громадянства, отримання дозволу на проживання, отримання притулку, заборони видачі, можливість активної участі в трудових відносинах, у різних видах підприємницької діяльності (в тому числі інвестиційної та зовнішньоекономічної) незалежно від місця проживання, а також звернення до державних органів та їх посадових осіб з метою відновлення порушених прав, відшкодування збитків та притягнення винної посадової особи до відповідальності.

Стосовно прав мігрантів дисертант наголошує, що наведена правова категорія тісно перетинається з обов’язками. Обов’язки мігрантів, на нашу думку, – це міра належної поведінки. Мігранти повинні дотримуватися запроваджених чинним адміністративно-правовим законодавством положень, не завдаючи при цьому неправомірної шкоди. Необхідно звернути увагу на те, що відповідальність мігрантів за невиконання своїх обов’язків має певні особливості. Так, окрім санкцій, передбачених адміністративною чи кримінальною відповідальністю, існують такі специфічні санкції, як скорочення терміну перебування, заборона в’їзду в Україну, адміністративне та примусове видворення за межі держави.

У підрозділі 1.3 «Адміністративно-правове регулювання захисту прав мігрантів у діяльності правоохоронних органів України» розглянуто особливості нормативно-правового регулювання захисту прав мігрантів. Зазначено, що правове регулювання має бути спрямоване на: визначення кола суспільних відносин, які потребують захисту суб’єктами публічного управління та судом; чітке визначення їх повноважень щодо забезпечення реалізації прав мігрантів; закріплення видів відповідальності працівників за невиконання або неналежне виконання зазначених повноважень.

Конституцією України закріплено основні права, свободи та обов’язки, гарантії здійснення прав мігрантів та можливість їх правового захисту. Сучасний законодавець продовжив регламентування права учасників міграційних відносин. У законах України «Про імміграцію», «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», «Про біженців та осіб, які потребують додаткового чи тимчасового захисту», «Про порядок виїзду з України та в’їзду в Україну громадян України» окреслено можливості мігрантів як об’єкту адміністративно-правового захисту прав мігрантів.

Аналізуючи стан захисту прав мігрантів у законодавстві України, автор вказує, що особливістю цього законодавства є значна кількість відомчих нормативних актів, якими врегульовано процедури організації порядку реєстрації та обліку, чому сприяє значна кількість відсильних норм у законодавчих актах. Для посадовців ці документи нерідко є єдиним керівництвом до дії, оскільки вони перебувають у прямому підпорядкуванні органу, який видав інструкцію. Автор доходить висновку, що системні недоліки законодавства в міграційній політиці посилюють залежність мігрантів від держави, і наголошує на необхідності його суттєвого вдосконалення.

Розділ 2 «Адміністративно-правовий механізм захисту прав громадян у міграційній діяльності правоохоронних органів України» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Поняття адміністративно-правового механізму захисту прав громадян у міграційній діяльності правоохоронних органів України» за допомогою аналізу як українських, так і зарубіжних теоретичних наукових праць обґрунтовано використання авторського визначення поняття: «адміністративно-правовий механізм захисту прав громадян у міграційній діяльності правоохоронних органів України» – це сукупність політичних, організаційних, правових, економічних, соціально-культурних, ідеологічних засобів здійснення суб’єктами управління (правоохоронними органами) при вирішенні питань щодо захисту прав мігрантів у межах Конституції і законів України.

Базовими категоріями терміна «адміністративно-правовий механізм захисту прав громадян у міграційній діяльності правоохоронних органів України» є категорії «механізм адміністративно-правового забезпечення прав і свобод людини» і «адміністративно-правовий механізм державного управління».

У дослідженні наголошено на необхідності розгляду таких правових категорій, як: «суб’єкти адміністративно-правового захисту», «адміністративно-правові засоби захисту» та «адміністративно-правові гарантії захисту». Саме ці категорії найбільш повно розкривають зміст поняття «адміністративно-правовий механізм захисту прав громадян у міграційній діяльності правоохоронних органів України».

У підрозділі 2.2 «Суб’єкти адміністративно-правового захисту прав громадян у міграційній діяльності правоохоронних органів України» йдеться про правовий статус, завдання та функції суб’єктів адміністративно-правового захисту прав громадян в імміграційній діяльності підрозділів ОВС України. Суб’єктів адміністративно-правового захисту прав мігрантів визначено як державні, самоврядні та громадські інституції, наділені повноваженнями щодо поновлення порушеного права, припинення таких порушень, а також створення необхідних умов для притягнення до юридичної відповідальності винних у вчиненні протиправних дій, внаслідок яких було завдано шкоди правам та законним інтересам мігрантів. Визначено найсуттєвіші недоліки як у правовому статусі таких суб’єктів, так і в організації їхньої правозахисної діяльності.

Здобувач доходить висновку, що систему суб’єктів адміністративно-правового захисту прав учасників міграційних відносин становлять: 1) представницькі органи державної влади (Верховна Рада України, Президент України); 2) органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство закордонних справ України, Державна міграційна служба України, місцеві державні адміністрації тощо); 3) правоохоронні та правозахисні органи України (ОВС України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, представництво Управління Верховного комісара ООН у справах біженців в Україні (УВКБ ООН) тощо); 4) органи прокуратури; 5) органи судової влади України; 6) громадські об’єднання, які захищають права мігрантів.

Наголошено, що головними суб’єктами адміністративно-правового захисту прав мігрантів є саме органи виконавчої влади, що відповідає адміністративному характеру цієї діяльності. Серед них особливе місце посідають підрозділи ДМС України, що виконують адміністративно-юрисдикційну функцію в окресленій сфері. Цілі їхньої діяльності – забезпечення виявлення адміністративних та дисциплінарних проступків; прийняття скарг на дії та рішення посадових осіб ДМС України; повний і всебічний розгляд обставин адміністративної справи; винесення рішення, що відповідає принципам справедливості й суворого дотримання суб’єктивних прав мігрантів; ужиття дієвих заходів щодо поновлення порушених прав.

Підрозділ 2.3 «Адміністративно-правові засоби захисту прав громадян у міграційній діяльності правоохоронних органів України» присвячено розкриттю поняття та характеристиці адміністративно-правових засобів захисту прав громадян у сфері міграційної діяльності підрозділів ОВС України. Визначено, що специфіка цієї сфери, особливість прав громадян, що реалізовуються в ній, зумовлюють специфіку тих засобів, за допомогою яких здійснюється захист. При цьому автор зосереджує свою увагу на розкритті змісту саме прав, що реалізовуються у сфері міграційної політики держави.

Виокремлено такі види адміністративно-правових засобів захисту прав мігрантів: 1) переконання і примусу; 2) державного контролю; 3) адміністративного судочинства. Проаналізовано кожну з названих груп засобів, визначено їхні характерні риси та особливості застосування.

У дисертації також обґрунтовано тезу, відповідно до якої в науці адміністративного права поняття «адміністративно-правові засоби захисту» найбільш повно розкривається через призму категорії адміністративно-правового примусу. При цьому до засобів адміністративно-правового примусу автор пропонує відносити як адміністративно-юрисдикційні заходи, застосовувані в разі установлення порушень законодавства (заходи припинення порушень норм законодавства, заходи процесуального забезпечення встановлення факту та складу правопорушення, заходи відновлення законних прав мігрантів та заходи адміністративної відповідальності), так і примусові заходи, застосовувані з метою попередження правопорушень (контроль і нагляд).

У підрозділі 2.4 «Адміністративно-правові гарантії захисту прав громадян у міграційній діяльності правоохоронних органів України» на підставі детального аналізу правової природи адміністративно-правових гарантій захисту прав мігрантів автором установлено, що вони реалізовуються в рамках публічних (адміністративно-правових) правовідносин, які тісно пов’язані з державними інституціями та державним примусом і є невід’ємною складовою державного управління у сфері безпеки мігрантів.

Адміністративно-правовими гарантіями захисту прав громадян у міграційній діяльності підрозділів ОВС України слід вважати встановлені законом та підзаконними нормативно-правовими документами, актами ДМС, міжнародно-правовими документами засоби реалізації захисту прав мігрантів з метою охорони прав і законних інтересів.

Гарантії захисту прав громадян у міграційній діяльності підрозділів ОВС України доречно розглядати у двох аспектах: з одного боку, вони є встановленими державою на конституційному та законодавчому рівнях, а з іншого боку, їх набувають у ході реалізації державних гарантій, що отримує відображення в актах, прийнятих МВС України та його структурними підрозділами, насамперед підрозділами у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб ОВС України.

У підрозділі сформульовано поняття та наведено класифікацію адміністративно-правових гарантій захисту прав мігрантів. Автор окремо зауважує, що на рівні законодавства систему адміністративно-правових гарантій захисту прав мігрантів закріплено в правовій категорії «державне управління у сфері міграційної політики». У дисертації розроблено класифікацію форм державного управління у сфері міграції.

Розділ 3 «Особливості здійснення адміністративно-правового захисту прав громадян у міграційній діяльності правоохоронних органів України та шляхи його вдосконалення» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Права та обов’язки працівників підрозділів державного департаменту в справах громадянства, імміграцій та реєстрації фізичних осіб МВС України у сфері захисту прав іммігрантів» акцентовано увагу на важливості активного та дієвого запровадження та функціонування форм адміністративно-правового захисту прав мігрантів. Це зумовлено, насамперед, реалізацією охоронної функції, спрямованої на врегулювання розбіжностей, наявних між державними органами та суспільством. Визначення ефективних форм захисту прав мігрантів є одним із пріоритетних напрямів державної політики в зазначеній сфері.

Дисертант, використовуючи метод порівняльного аналізу, досліджує права та обов’язки співробітників органів та підрозділів Державного департаменту в справах громадянства, імміграцій та реєстрації фізичних осіб МВС України (ДДГІРФО МВС України) та ДМС України у сфері захисту прав іммігрантів, визначає співвідношення їх повноважень, правову природу їх юридичного забезпечення, аналізує засоби адміністративного впливу, а також процеси їх удосконалення за останні 15-20 років.

Визначено, що реалізація завдань ДДГІРФО МВС України (згідно з п. 3 Положення про Державний департамент у справах громадянства, імміграцій та реєстрації фізичних осіб МВС України) здійснюється через забезпечення адміністративного впливу та захисту прав мігрантів. Виступаючи головним суб’єктом серед підрозділів у справах громадянства, імміграцій та реєстрації фізичних осіб МВС України, Департамент консолідує роботу підрозділу, планує заходи, які необхідно здійснити, щоб поліпшити роботу підлеглих.

У зв’язку з формуванням територіальних органів та підрозділів ДМС України проведено порівняльний аналіз повноважень співробітників ДДГІРФО МВС України і ДМС України та зроблено теоретичні висновки щодо їх відповідності завданню адміністративно-правового захисту прав мігрантів.

У підрозділі 3.2 «Адміністративно-юрисдикційні повноваження підрозділів департаменту в справах громадянства, імміграцій та реєстрації фізичних осіб МВС України у сфері захисту прав іммігрантів» дисертантом основну увагу зосереджено на тому, що сукупність методів, застосовуваних суб’єктами адміністративно-правового захисту прав мігрантів у своїй повсякденній діяльності, не є однаковою для всіх суб’єктів. Можливість застосування тих чи інших методів залежить від правового статусу останніх і визначена його компетенцією для кожного суб’єкта окремо. Обсяг компетенції нарівні з правами, обов’язками, відповідальністю та іншими елементами правового статусу зумовлює види й характер форм і методів, використовуваних для реалізації функцій і досягнення мети й завдань, поставлених перед конкретними суб’єктами системи захисту прав мігрантів.

Автор наголошує, що важливим у реформуванні органів внутрішніх справ на цей час є налагодження системи ефективного інформування про діяльність підрозділів у справах громадянства, імміграцій та реєстрації фізичних осіб МВС України, які здійснюють захист прав іммігрантів, прийняття рішень у процесі реалізації визначених завдань.

Підрозділ 3.3 «Шляхи вдосконалення адміністративно-правового забезпечення захисту прав громадян у міграційній діяльності правоохоронних органів України» присвячено розгляду можливості доповнення механізму адміністративно-правового забезпечення прав мігрантів науковими положеннями, формулюванню на їх основі практичних рекомендацій щодо ефективного захисту їх прав. Доведено, що ефективність цього механізму безпосередньо залежить від розвитку та вдосконалення всіх його елементів: реалізації, охорони, захисту та відновлення.

Під час роботи над дисертацією автором було проведено опитування осіб, які покликані захищати права мігрантів, а також самих мігрантів щодо проблем захисту прав останніх. Результати анкетування свідчать про те, що, на жаль, жоден з опитаних не є повністю вдоволеним рівнем публічного захисту прав мігрантів на теренах української держави: переважна кількість респондентів (80,7 %) визначила його стан як «незадовільний» і тільки 15,3 % – як «задовільний».

Для поліпшення адміністративно-правового захисту означених прав майже всі опитані автором мігранти вимагають від органів державної влади вдосконалення законодавства в цій сфері (95,7 %), удосконалення ефективності управлінської діяльності державних органів (35,8 %), викорінення корупції (46,8%), підвищення рівня правового виховання мігрантів (30,6 %), посилення юридичної відповідальності (15,6 %), в тому числі й відповідальності посадових осіб.