Афанасієв Р. В. Адміністративно-правовий режим об\'єктів права власності на природні ресурси

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, охарактеризовано ступінь її наукової розробки, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету і завдання, об’єкт і предмет дослідження, методологічну базу дослідження, розкрито наукову новизну одержаних результатів та їх теоретичне і практичне значення, зазначено відомості про апробацію та публікації положень дисертації, наведено інформацію про її структуру та обсяг.

Розділ 1. „Адміністративно-правові засади реалізації та забезпечення права власності на природні ресурси” складається з трьох підрозділів і присвячений визначенню поняття та характеристики адміністративно-правового режиму об’єктів права власності на природні ресурси, дослідженню природи, ознак і різновидів його складових елементів, аналізу адміністративно-правових аспектів права власності на природні ресурси.

У підрозділі 1.1. „Поняття та характеристика адміністративно-правового режиму об’єктів права власності на природні ресурси” досліджуються особливості адміністративно-правового регулювання діяльності по реалізації і забезпеченню права власності на природні ресурси під кутом зору його адміністративно-правового режиму. Введення в науковий обіг цієї категорії дозволяє в концентрованому вигляді виділити особливий характер правового регулювання в зазначеній сфері, показати специфіку реалізації управлінського і регулюючого впливу на відносини власності на природні ресурси, а також розкрити особливості і обґрунтувати необхідність адміністративно-правових засобів забезпечення і регулювання реалізації права власності на природні ресурси. Механізм реалізації і забезпечення права власності на природні ресурси належить до нормативних утворень, які використовують переважно адміністративно-правові механізми регулювання. Це обумовлено адміністративно-правовим характером відносин, що виникають з приводу реалізації і забезпечення права власності на природні ресурси і специфічними засобами правового регулювання цих відносин. Серед них засоби адміністративно-правового характеру мають домінуюче значення, створюючи особливий адміністративно-правовий напрямок, модель правового регулювання.

Аналіз праць науковців та чинного законодавства дав авторові можливість визначити адміністративно-правовий режим об’єктів права власності на природні ресурси як сукупність адміністративно-правових засобів забезпечення і регулювання реалізації права власності на природні ресурси, виражених у характері і обсязі правомочностей по реалізації права власності на конкретні об’єкти, а також в його забезпеченні. Розкриваючи сутність цієї категорії, автор звертається до наукового аналізу адміністративно-правових підрежимів окремих об’єктів: надр, землі, тваринного світу, вод, лісів і характерних для них груп адміністративно-правових засобів.

Підрозділ 1.2. „Адміністративно-правові аспекти права власності на природні ресурси” присвячено характеристиці права власності на природні ресурси, як об’єкта адміністративно-правового регулювання і забезпечення, та формулюванню його окремих адміністративно-правових аспектів.

Автор показує, що право власності на природні ресурси має адміністративно-правові аспекти, які проявляються у механізмах його реалізації і забезпечення. Одним із ключових аспектів адміністративного характеру правовідносин з приводу природних ресурсів є саме публічний інтерес в природних об’єктах права власності. Тому право власності на природні ресурси потребує адміністративного забезпечення за допомогою адміністративно-правових засобів. Дисертант, ґрунтуючись на положеннях чинного законодавства, зауважує, що правомочності власника на природні ресурси здійснюють управомочені на те суб’єкти – органи державної влади і органи місцевого самоврядування. В зазначених особливостях полягає адміністративний характер реалізації права власності на природні ресурси.

Аналізуючи адміністративні правовідносини, що складаються з приводу здійснення і забезпечення права власності на природні ресурси, автор виділяє дві взаємопов’язані групи таких відносин: управлінські і неуправлінські адміністративні правовідносини. Управлінські – складаються з приводу здійснення права власності на природні ресурси органами державної влади та в процесі здійснення і поряд з ним – забезпечення цього права. Неуправлінські публічно-сервісні правовідносини складаються з приводу забезпечення органами державної влади реалізації права громадян користуватися природними об’єктами права власності народу та захисту державою приватних інтересів в рамках забезпечення публічного інтересу в сфері охорони права власності на природні ресурси.

Підрозділ 1.3. „Складові адміністративно-правового режиму об’єктів права власності на природні ресурси, їх основні ознаки і різновиди” присвячений дослідженню адміністративно-правових засобів забезпечення і регулювання реалізації права власності на природні ресурси, які утворюють адміністративно-правовий режим.

Автор визначає адміністративно-правові засоби забезпечення і регулювання реалізації права власності на природні ресурси як комплекс закріплених в законодавстві адміністративно-правових ресурсів (інструментарію і юридичних дій по його використанню) регулятивного, контрольного, забезпечувального характеру, що застосовуються в юрисдикційній діяльності уповноваженими органами державної влади і місцевого самоврядування в напрямках упорядкування здійснення права власності на природні ресурси, його охорони і захисту. Зокрема, виділено такі засоби, як видання актів (в тому числі і індивідуальних актів, приписів), здійснення впорядкування, ведення просторово-територіального устрою, здійснення державної реєстрації відповідних прав і юридичних операцій, здійснення державного контролю та багато інших засобів.

Обґрунтовано, що теоретичне і практичне значення має класифікація адміністративно-правових засобів забезпечення і регулювання реалізації права власності на природні ресурси за напрямками реалізації функцій держави в цій сфері на засоби упорядкування здійснення права власності на природні ресурси відповідно до вимог законодавства і публічних інтересів (зокрема, встановлення, затвердження і реалізація стандартів, нормативів, норм і правил, також умов, лімітів, тощо) та засоби охорони і захисту права власності на природні ресурси (зокрема, затвердження і впровадження державних охоронних програм, встановлення захисних смуг і припинення (обмеження) діяльності в них, тощо).

Розділ 2. „Структура адміністративно-правового режиму об’єктів права власності на природні ресурси” складається з чотирьох підрозділів і присвячений аналізу системи адміністративно-правових засобів впорядкування здійснення, охорони, захисту права власності на природні ресурси, дослідженню адміністративної відповідальності і державного контролю в сфері адміністративно-правового забезпечення і регулювання реалізації права власності на природні ресурси.

У підрозділі 2.1. „Адміністративно-правові засоби впорядкування здійснення права власності на природні ресурси” досліджується адміністративно-правовий регулятивний вплив в сфері здійснення права власності на природні ресурси. Автор зауважує, що основними елементами адміністративно-правового підрежиму здійснення права власності на природні ресурси є відповідні адміністративно-правові засоби впорядкування здійснення права власності на природні ресурси, під час якого створюються позитивні публічні умови для такого здійснення. За допомогою цих засобів держава врегульовує відносини, задовольняючи як публічні, так і приватні інтереси в зазначеній сфері.

Дисертант обґрунтовує поділ зазначеної групи засобів на дві підгрупи: адміністративно-правові засоби, за допомогою яких створюються умови для публічного використання та публічного розпорядження правом власності на природні ресурси відповідно до вимог законодавства і публічних інтересів (зокрема, затвердження і впровадження балансів, схем комплексного використання об’єктів, введення спеціального і загального користування по відношенню до окремих природних ресурсів, тощо), а також адміністративно-правові засоби, за допомогою яких створюються публічні умови сприяння приватним суб’єктам у належному, відповідно до вимог законодавства і публічних інтересів, здійсненні права власності на природні ресурси (зокрема, діяльність по встановленню, реалізації і забезпеченню правил, норм, умов, лімітів, квот, тощо). В цьому підрозділі проаналізовано систему адміністративно-правових засобів упорядкування здійснення права власності на природні ресурси, окреслено актуальні практичні проблеми цієї сфери і пропозиції щодо їх вирішення.

Підрозділ 2.2. „Адміністративно-правові засоби охорони, захисту права власності на природні ресурси” присвячено аналізу системи адміністративно-правових засобів, за допомогою яких держава забезпечує охорону і захист природних ресурсів і права власності на них.

Автор робить висновок, що адміністративно-правова охорона і захист права власності на природні ресурси – це передбачена законодавством України складна і багатогранна система адміністративно-правових засобів, що застосовуються уповноваженими органами державної влади і органами місцевого самоврядування, спрямованих на збереження власності на природні ресурси і запобігання її пошкодженню або знищенню, оптимізацію якісного стану природних ресурсів, відновлення їх і відтворення при раціональному використанні, припинення протиправної діяльності відносно об’єктів права власності на природні ресурси і застосування покарання до винних осіб, а також публічну організацію управлінської діяльності в сфері охорони в тому числі і з приводу доцільного організуючого впливу на всіх суб’єктів, що здійснюють право власності на природні ресурси.

Залежно від виду державного примусу, мети застосування та способу адміністративно-правового забезпечення, в одних випадках адміністративно-правова охорона і захист права власності на природні ресурси забезпечується засобами організаційного і адміністративно-попереджувального (запобіжного) характеру (зокрема, планування, прогнозування охорони, організація проведення санітарної діяльності в лісах, тощо), в інших – адміністративно-правовими засобами припинення і відновлення (зокрема, припинення діяльності, права, організація відновлювальних робіт, тощо), в третіх – засобом адміністративної відповідальності.

Проведений аналіз системи засобів охорони, захисту права власності на природні ресурси, а також практики їх застосування, дозволив дослідити їх потенціал та визначити напрямки подальшого реформування.

У підрозділі 2.3. „Адміністративна відповідальність у системі засобів забезпечення права власності на природні ресурси” аналізується крайній примусовий адміністративно-правовий засіб реалізації охоронної функції держави – застосування адміністративної відповідальності. Він полягає у вжитті заходів адміністративного стягнення до винної особи з метою її покарання за вчинене правопорушення, а також попередження повторення правопорушення з боку такої особи та інших осіб. Проведене дослідження дозволило дисертанту запропонувати зміни до КУпАП.

При аналізі цього специфічного адміністративно-правового засобу автор виходить з позицій охоронно-захисної, каральної, управлінської, публічно-сервісної концепцій адміністративної відповідальності. Обґрунтовано багатопланове розуміння застосування адміністративної відповідальності в якості засобу реалізації примусового методу державного управління, засобу забезпечення прав та інтересів суб’єктів у відносинах, що знаходяться поза межами державного управління в сфері відносин власності на природні ресурси, засобу застосування каральних санкцій за вчинення адміністративного проступку в цій сфері, а також засобу охорони права власності на природні ресурси і, в цілому, забезпечення такого права.

Дисертант доводить, що застосування адміністративної відповідальності є невід’ємною складовою механізму адміністративно-правового забезпечення права власності на природні ресурси. Будучи ефективним адміністративно-правовим засобом, адміністративна відповідальність не є панацеєю від усіх негараздів і має застосовуватися в узгодженій системі з іншими адміністративно-правовими засобами забезпечення і регулювання реалізації права власності на природні ресурси.

У підрозділі 2.4. „Державний контроль у сфері адміністративно-правового забезпечення і регулювання реалізації права власності на природні ресурси” акцентується увага на з’ясуванні найбільш актуальних і проблемних питань державного контролю в розглядуваній сфері.

Обґрунтовано, що застосування контролю дозволяє правильно визначати і оперативно застосовувати належні адміністративно-правові засоби забезпечення і регулювання реалізації права власності на природні ресурси, з’ясовувати їх ефективність і динамічно корегувати окремі засоби в межах системи для налагодження ситуації, що потребує публічного втручання. Тому державний контроль в цій сфері – це універсальний адміністративно-правовий засіб, який є необхідним елементом адміністративно-правових підрежимів усіх об’єктів права власності на природні ресурси, застосовується в галузі державного управління, а також в неуправлінській сфері, і полягає у спостереженні, аналізі, перевірці об’єктів контролю. Особливості такого контролю полягають у запровадженні його стосовно окремих природних об’єктів, у поширенні його на всіх без винятку власників (користувачів) природних ресурсів незалежно від їх публічної підпорядкованості, у функціонуванні спеціальних державних органів контролю.

В цьому підрозділі визначено природу окремих поширених форм та методів (засобів) контролю і їх комбінацій, таких як здійснення перевірок, інспектування, обстеження, ведення державного моніторингу, організація і проведення державної експертизи, проаналізовано їх значення, а також сформульовано пропозиції щодо підвищення ефективності контролю у сфері адміністративно-правового забезпечення і регулювання реалізації права власності на природні ресурси.

У Висновках сформульовані найбільш суттєві результати і положення дисертаційного дослідження, наведені теоретичні узагальнення та нові підходи до вирішення наукового завдання щодо адміністративно-правового режиму об’єктів права власності на природні ресурси. До найголовніших з них можна віднести:

1. Запропоновано вперше визначити адміністративно-правовий режим об’єктів права власності на природні ресурси, як сукупність адміністративно-правових засобів забезпечення і регулювання реалізації права власності на природні ресурси, виражених у характері і обсязі правомочностей по реалізації права власності на конкретні об’єкти, а також в його забезпеченні. Адміністративно-правові підрежими окремих об’єктів права власності на природні ресурси складаються із закріпленої в законодавстві сукупності взаємодіючих адміністративно-правових засобів. Ці засоби упорядковують правовідносини, гарантують належне, тобто відповідне вимогам законодавства і публічних інтересів, здійснення права власності на природні ресурси і комплексну охорону та захист такого права.

Адміністративно-правове забезпечення і регулювання реалізації права власності на природні ресурси полягає в упорядкуванні здійснення права власності на природні ресурси, в створенні державою, за допомогою адміністративно-правових засобів, позитивних публічних умов для здійснення права власності на природні ресурси відповідно до вимог законодавства і публічних інтересів, а також в охороні і захисті цього права власності.

2. Визначено адміністративні аспекти права власності на природні ресурси, які проявляються у механізмі його реалізації і забезпечення. В адміністративному аспекті право власності на природні ресурси передбачає і гарантує право держави від імені Українського народу за допомогою адміністративно-правового механізму, представницьким шляхом здійснювати можливі правомочності власника щодо природних ресурсів через управлінські субординаційні адміністративні правовідносини. Через неуправлінські публічно-сервісні адміністративні правовідносини ним забезпечується реалізація органами державної влади конституційного права кожного громадянина користуватися природними ресурсами, і виконувати дієвий захист державою приватних інтересів кожного індивіда в суспільстві в рамках забезпечення публічного інтересу в сфері системної охорони права власності на природні ресурси, як основного національного багатства. Хоча право власності традиційно вважається інститутом цивільного права, норми, що регламентують порядок реалізації і забезпечення права власності на природні ресурси мають комплексний характер і значна їх частина відноситься до адміністративного права. Фактично адміністративні аспекти зазначеного права власності обумовлюють особливості механізму його адміністративно-правового забезпечення і регулювання реалізації.

3. Адміністративно-правові засоби забезпечення і регулювання реалізації права власності на природні ресурси – комплекс закріплених в законодавстві адміністративно-правових ресурсів (інструментарію і юридичних дій по його використанню) регулятивного, контрольного, забезпечувального характеру, що застосовуються в юрисдикційній діяльності уповноваженими органами державної влади і місцевого самоврядування в напрямках упорядкування здійснення права власності на природні ресурси, його охорони і захисту. За їх допомогою задовольняються публічні і приватні інтереси суб’єктів права власності на природні ресурси, суспільства і держави, а саме: упорядковуються відносини, створюються надійні умови як для публічного здійснення права власності на природні ресурси (їх використання і розпорядження), так і публічні умови сприяння іншим (приватним) суб’єктам у належному, відповідному до вимог законодавства і публічних інтересів, здійсненні цього права, у тому числі, гарантується продуктивне, ощадливе, економне, екологічно безпечне використання природних ресурсів та їх постійне відтворення, а також охороняється і захищається право власності на природні ресурси.

4. Запропонована класифікація адміністративно-правових засобів забезпечення і регулювання реалізації права власності на природні ресурси за напрямками реалізації функцій держави в цій сфері (основна класифікація), яка має такий вигляд:

1) адміністративно-правові засоби упорядкування здійснення права власності на природні ресурси відповідно до вимог законодавства і публічних інтересів:

а) адміністративно-правові засоби, за допомогою яких створюються умови для публічного здійснення (використання, розпорядження) права власності на природні ресурси відповідно до вимог законодавства і публічних інтересів (наприклад, затвердження і впровадження балансів, схем комплексного використання об’єктів, введення спеціального і загального користування, встановлення (зміна) основного цільового призначення об’єктів, здійснення державної реєстрації, надання гірничих відводів, надання дозволів, ліцензій, тощо);

б) адміністративно-правові засоби, за допомогою яких створюються публічні умови сприяння приватним суб’єктам у належному, відповідному до вимог законодавства і публічних інтересів, здійсненні права власності на природні ресурси (наприклад, діяльність по встановленню, запровадженню і забезпеченню стандартів, нормативів, умов, лімітів, квот, здійснення зонування, тощо);

2) адміністративно-правові засоби охорони і захисту права власності на природні ресурси:

а) адміністративно-правові засоби організаційного і попереджувального (запобіжного) характеру (наприклад, планування, прогнозування охорони, затвердження і впровадження державних охоронних програм, організація проведення санітарної діяльності, тощо);

б) адміністративно-правові засоби припинення і відновлення (наприклад, припинення діяльності підприємств або заборона введення в дію підприємств, споруд та інших об’єктів, що впливають на стан природних ресурсів, заборона скидання у водні об’єкти відходів і сміття, організація відновлювальних робіт, тощо);

в) адміністративно-правовий засіб відповідальності (накладення різних видів стягнень на суб’єктів за вчинені адміністративні правопорушення).

Допоміжна класифікація може здійснюватися за критеріями класифікації правових засобів взагалі, як категорії, які можуть застосовуватися і при класифікації адміністративно-правових засобів забезпечення і регулювання реалізації права власності на природні ресурси, наприклад, за видом правового регулювання, за характером, за значимістю наслідків, за часом дії, за кількістю використання, тощо.

5. Адміністративно-правове забезпечення і регулювання реалізації права власності на природні ресурси здійснюється в рамках адміністративно-правового режиму об’єктів права власності на природні ресурси. Держава застосовує правові засоби регулятивного та охоронно-захисного характеру, які утворюють адміністративно-правові підрежими здійснення та охорони і захисту права власності на природні ресурси. Виділено два основні взаємообумовлені напрями комплексного адміністративно-правового впливу: регулювання права власності на природні ресурси – в сфері його здійснення, а також забезпечення цього права – в сфері його охорони та захисту. Відокремлення здійснення від охорони, а регулювання від забезпечення – умовне і розглядається „як дві сторони однієї медалі”.

6. До першого напрямку адміністративного впливу належать адміністративно-правові засоби упорядкування здійснення права власності на природні ресурси відповідно до вимог законодавства і публічних інтересів. З одного боку, держава створює умови для публічного здійснення права власності на природні ресурси відповідно до вимог законодавства і публічних інтересів, тобто сприятливі умови для його публічного використання і публічного розпорядження цим правом в особі уповноважених органів державної влади або органами місцевого самоврядування. З іншого боку, за допомогою цих засобів, держава створює публічні умови сприяння приватним суб’єктам у належному, відповідно до вимог законодавства і публічних інтересів, здійсненні права власності на природні ресурси.