АТЕСТАЦІЙНІ ПРОВАДЖЕННЯ Автореферат

Актуальність теми. Державна влада не може реалізовуватися сама по собі, вона виявляється через певні дії, які мають відповідну зовнішньо виражену форму, тобто будь-яка діяльність публічної адміністрації має зовнішнє оформлення змісту цієї діяльності. Зміст діяльності публічної адміністрації спрямований на задоволення загальних публічних інтересів. Одним з видів діяльності публічної адміністрації є визначення рівня відповідності вимогам основних стандартів, що висуваються державою до певних об’єктів, який виявляється через систему атестацій.

Атестація в перекладі з латинської означає процес оцінювання кого-небудь або чого-небудь відповідно до встановлених стандартів. Під час атестації визначається кваліфікація, рівень знань, відповідність обійманій посаді, здатність до роботи, ділові та інші якості фізичних осіб; аналіз й оцінка робочих місць; компетентність юридичних осіб; оцінка рівня розвитку науково-технічного потенціалу установ, результатів їх наукової діяльності; перевірка відповідності матеріально-технічної бази, нормативної та нормативно-технічної документації, організаційних заходів, спрямованих на забезпечення стабільності якісних показників будь-якого предмета, що виробляється; якості продукції тощо.

Атестаційна діяльність у сфері публічного управління регламентована процесуальними нормами та реалізується через специфічні атестаційні провадження, що є структурною частиною адміністративного процесу, має відповідний зміст та особливості, які полягають у регламентації процесуальної діяльності щодо визначення відповідності стандартам, встановленим державою, об’єкта, який атестується.

Дане провадження не має на меті вирішення конфлікту, що виникає у зв’язку з виконанням своїх обов’язків об’єктом, тобто воно належить до групи публічно-сервісних проваджень, якими охоплюється публічно-правова процесуальна діяльність щодо задоволення загальних публічних інтересів.

На жаль, недосконалість правового регулювання під час проведення атестації ущемляє права фізичних та юридичних осіб, не дає можливості об’єктивно оцінити реальний рівень відповідності вимогам основних стандартів, які висуваються державою до визначених об’єктів, що призводить до зниження рівня професійної придатності й подальшого функціонування відповідних об’єктів.

Водночас адміністративно-процесуальна теорія сьогодні не забезпечена ґрунтовними положеннями, на яких ґрунтується атестаційне провадження. Відсутні поняття атестаційного провадження, не визначена система суб’єктів, які забезпечують атестаційну діяльність.

До того ж донині не проведено комплексного дослідження атестаційних проваджень як окремого виду адміністративного процесу. Фундаментальні роботи до цього часу відсутні. Сучасні дослідження (В.Р. Кравця, О.В. Кузьменко) висвітлювали цю проблему фрагментарно.

Дана робота підготовлена з урахуванням досліджень, які проводили такі вчені: В.Б. Авер’янов, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, І.А. Галаган, В.А. Глозман, І.П. Голосніченко, В.М. Горшеньов, Р.А. Калюжний, Л.В. Коваль, М.В. Коваль, В.К. Колпаков, Т.О. Коломоєць, В.І. Курілов, Б.Д. Лебін, В.М. Марчук, М.Я. Масленніков, І.В. Панова, В.П. Пєтков, Н.Г. Саліщева, В.Д. Сорокін, С.С. Студенікін, Ю.О. Тихомиров, М.М. Тищенко, В.К. Шкарупа та ін.

Водночас не було проведено комплексного дослідження атестаційних проваджень як окремого виду адміністративного процесу, а відсутність монографічної літератури свідчить як про складність питання, так і про недостатню увагу до нього вчених-правознавців.

Таким чином, недостатня теоретична розробленість обраної теми, її незаперечлива наукова значимість та актуальність зумовлюють потребу в проведенні поглибленого дослідження цього явища.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до планових досліджень Міністерства внутрішніх справ (МВС) України (“Пріоритетні напрями фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ МВС України на 2005–2010 роки”) і Київського національного університету внутрішніх справ (“Основні напрями наукових досліджень Київського національного університету внутрішніх справ на 2005–2010 роки”). Її проблематика безпосередньо стосується Концепції адміністративної реформи в Україні, впровадженої Указом Президента України від 22 липня 1998 року № 810, і теми Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України “Проблеми адміністративно-правового забезпечення реформування державного управління (адміністративної реформи) в Україні” (№ 0102U001602).

Мета і завдання дослідження. Головна мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства, наукових досліджень, вітчизняного досвіду здійснити теоретичний аналіз атестаційних проваджень у структурі адміністративного процесу, а також запропонувати обґрунтовані пропозиції щодо вдосконалення правових норм, які регулюють досліджувані відносини.

Мета дослідження зумовила такі завдання:

визначити місце атестації серед форм діяльності публічної адміністрації;

здійснити поділ атестацій на види та дослідити їх особливості;

визначити правові засади проведення атестацій;

розкрити сутність, зміст, структурні особливості атестаційних проваджень;

визначити місце атестаційних проваджень у структурі адміністративного процесу;

дослідити принципи атестаційних проваджень;

розглянути особливості суб’єктів атестаційних проваджень, їх компетенцію та повноваження;

здійснити поділ та дати характеристику стадіям атестаційних проваджень;

розглянути особливості проведення атестацій щодо особового складу органів внутрішніх справ (ОВС) як контрольний захід професійної придатності у сфері публічного управління;

визначити основні критерії оцінювання професійної придатності особового складу ОВС;

визначити поняття “професійна підготовка” та “підвищення кваліфікації” особового складу ОВС;

дослідити процедуру оскарження та опротестування висновків атестації особовим складом ОВС;

розробити пропозиції щодо вдосконалення законодавства, яким регламентовано атестаційне провадження.

Об’єкт дослідження – суспільні відносини, що виникають при проведенні атестацій у системі публічного управління.

Предметом дослідження є теоретичні проблеми нормативно-правового регулювання та практична реалізація атестаційних проваджень.

Методи дослідження. У дисертації використано сукупність різних методів дослідження. Основним методом, який застосовано при здійсненні дисертаційного дослідження, є загальнонауковий діалектичний метод, що дозволив проаналізувати чинне законодавство та практику його застосування щодо різних видів атестацій (підрозділи 1.2, 1.3, 2.3, 2.4, 3.2 та ін.). За допомогою логіко-семантичного методу визначено сутність атестацій та їх особливості (підрозділи 1.1, 3.1 та ін.). Методи класифікації, групування і системно-структурний метод застосовано для визначення видів державних атестацій, стадій атестаційних проваджень, суб’єктів атестаційних проваджень, видів критеріїв оцінки персоналу ОВС. У процесі дослідження використано методи системного (підрозділи 1.2, 2.1, 2.3, 2.4 та ін.) та структурно-функціонального аналізу при розгляді місця і ролі атестації серед форм діяльності публічної адміністрації, а також місця атестаційних проваджень у структурі адміністративного процесу (підрозділи 1.1, 2.1 та ін.). Під час роботи над дисертаційним дослідженням проведено аналіз наукової літератури та нормативних актів, які стосуються теми дослідження, що дає можливість стверджувати про його об’єктивність і обґрунтованість. Використано результати попередніх розробок і публікацій автора.

Емпіричну базу дослідження становлять результати узагальнення судової практики розгляду справ про поновлення на службі за рішенням судів працівників ОВС за період 2003–2007 років (розглянуто 50 справ), статистичні дані МВС України про результати атестування у різних підрозділах особового складу ОВС за 2007 рік, а також узагальнені дані анкетування особового складу ОВС (проанкетовано 1384 особи рядового та начальницького складу ОВС Київської і Кіровоградської областей).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним з перших в Україні комплексних наукових досліджень атестаційних проваджень як складової частини адміністративного процесу, в якому ретельно проаналізовано їх зміст, принципи та структуру.

Наукова новизна дисертації характеризується тим, що в поданій роботі вперше:

визначено поняття “атестації” як форми діяльності публічної адміністрації – це юридично значуща форма діяльності, яка використовується публічною адміністрацією для визначення рівня відповідності вимогам основних стандартів, які висуваються державою до визначених об’єктів, необхідних для подальшого функціонування;

визначено поняття “форми публічного управління” – зовнішній вираз діяльності публічної адміністрації, здійснений в рамках режиму законності в межах компетенції, щодо задоволення публічних інтересів;

запропоновано класифікацію видів атестацій у системі публічного управління: 1) залежно від об’єкта: а) атестація фізичних осіб; б) атестація юридичних осіб; в) атестація предметів, технічного обладнання; г) атестація діяльності; д) атестація тварин; е) атестація виробництва; 2) залежно від управлінської стадії: а) первинна (чергова) атестація; б) періодична атестація; в) позачергова атестація; 3) залежно від мети проведення: а) кваліфікаційна атестація; б) після закінчення іспитового терміну; в) при просуванні по службі, визначенні розмірів заробітної плати або переході до іншого структурного підрозділу; г) за клопотанням власника об’єкта атестації;

виділено такі групи проваджень: а) публічно-сервісні; б) адміністративно-деліктні; в) адміністративно-судові;

виділено ознаки, завдяки яким здійснюється угруповування адміністративних проваджень у структурі адміністративного процесу: 1) фіксована нормативно-правова основа, яка регламентує окрему групу проваджень; 2) відповідне коло суб’єктів, яким надано право здійснювати процесуальну діяльність щодо певної групи проваджень; 3) визначена форма процесуальної діяльності, яка притаманна відповідній групі проваджень;

виділено групи суб’єктів атестаційних проваджень та їх особливості: а) суб’єкти атестаційної юрисдикції; б) допоміжні суб’єкти (ті, які допомагають готувати матеріали атестації, подають за вимогою додаткові матеріали); в) особи, які зацікавлені у результатах атестації;

запропоновано зміни та доповнення до Закону України “Про державну службу”; до наказу МВС України “Про затвердження інструкції про порядок проведення атестацій особового складу МВС України”; до проекту Кодексу “Про поведінку державних службовців України”;

запропоновано розробити Закон України “Атестація в системі публічного управління”, в якому передбачити глави: загальне розуміння атестації; перелік об’єктів та суб’єктів, які повинні проходити атестацію; принципи проведення атестації; завдання атестації; обов’язки суб’єктів проведення атестацій і обов’язки тих, хто підлягає атестації.

Результатами дослідження є удосконалення:

принципів атестаційних проваджень, до яких належать: верховенство права, законність, об’єктивна істина, гласність, гуманізм, демократизм, загальність атестації, принцип національної мови, об’єктивність проведення атестації, комплексність проведення атестації, колективність прийняття рішення, обґрунтованість прийнятого рішення, дієвість атестації;

стадій атестаційних проваджень: 1) відкриття справи про атестацію, здійснення атестаційно-організаційних дій; 2) розгляд атестаційної справи та прийняття рішення щодо атестації; 3) оскарження та опротестування прийнятого рішення; 4) виконання рішення за результатами проведення атестації;

поняття “принципи атестаційних проваджень” – це вихідні положення та теоретичні ідеї, які визначають механізм, завдання, функції об’єктів, відносно яких проводиться атестація;

понять “культура діяльності особового складу ОВС”, “професіоналізм особового складу ОВС” та “професіонал”.

Набуло подальшого розвитку:

поняття “адміністративне провадження”, в якому уточнюється, що однорідна група індивідуально-конкретних справ, котрі регламентуються відповідним колом нормативно-правових актів, якими визначається відповідна компетенція та конкретне коло суб’єктів, котрим надано право розглядати зазначені справи та приймати рішення в межах визначеної компетенції відповідно до встановленої процесуальної форми;

поняття “атестаційне провадження”, в якому уточнюється, що це самостійний вид проваджень в адміністративному процесі, котрий становить собою регламентовану адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених органів, під час якої вирішуються питання про ідентифікацію, інвентаризацію або встановлення міри відповідності об’єктів атестаційної системи оціночним критеріям, необхідним для подальшого функціонування у визначеній сфері.

Практичне значення одержаних результатів полягає у створенні концептуальних основ атестаційного провадження. Зроблені при цьому висновки та надані пропозиції можуть бути використані для подальшого дослідження проблем правової регламентації атестаційної діяльності в Україні.

У правозастосовній діяльності використання одержаних результатів дозволить поліпшити проведення атестації персоналу ОВС і щорічну оцінку їх діяльності. Надані пропозиції можуть бути використані як основа методичного забезпечення діяльності суб’єктів атестаційних проваджень.

У навчальному процесі – положення дисертації, теоретичні висновки, рекомендації та їх аргументація можуть бути використані при підготовці підручників та навчальних посібників, методичних матеріалів з дисциплін “Адміністративне право”, “Адміністративний процес” (акт впровадження у навчальний процес Київського національного університету внутрішніх справ від 14 травня 2007 року).

У практичній діяльності – для вдосконалення порядку та особливостей проведення атестування, процедури оскарження та опротестування висновків атестації; основних критеріїв оцінки якості діяльності особового складу ОВС, методик їх здійснення (акт впровадження в практичну діяльність від 25 листопада 2006 року № 50/11547 Солом’янського районного управління Головного управління МВС України в м. Києві); для вдосконалення атестаційного листа, який складається на осіб рядового та начальницького складу ОВС України при проведенні атестацій (акт впровадження в практичну діяльність від 30 листопада 2006 року № 938 Департаменту Державної служби охорони при МВС України).

Апробація результатів дисертації. Дисертаційне дослідження обговорено на засіданні кафедри адміністративного права і процесу Київського національного університету внутрішніх справ. Основні ідеї, положення та висновки узагальнено і сформульовано у дисертації, оприлюднено у доповідях і виступах дисертанта на всеукраїнських науково-теоретичних, науково-практичних конференціях, зокрема: “Українське адміністративне право: сучасний стан і перспективи реформування” (20–22 травня 2005 року, м. Сімферополь, Ялта), “Актуальні проблеми розвитку адміністративного законодавства в Україні” (30 листопада – 1 грудня 2006 року, с. Глибівка, Київська обл.), “Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення” (7–8 грудня 2006 року, м. Сімферополь, Ялта), “Адміністративне право і процес: шляхи вдосконалення законодавства і практики” (22 грудня 2006 року, м. Київ, Київський національний університет внутрішніх справ).

Публікації. Основні положення, висновки, пропозиції і рекомендації, сформульовані у дисертації, знайшли відображення у шести наукових публікаціях, з яких – чотири у фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України, та двох у тезах виступів на наукових і науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що включають десять підрозділів, висновків, списку використаних джерел
(189 найменувань) та п’яти додатків. Повний обсяг дисертації становить 190 сторінок.