БАНКИ ЯК УЧАСНИКИ АДМІНІСТРАТИВНО-ДЕЛІКТНИХ ВІДНОСИ У СФЕРІ БАНКІВСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

summary

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Адміністративно-деліктні відносини в механізмі правового регулювання банківської діяльності» присвячено теоретичному аналізу місця адміністративно-деліктних відносин у механізмі правового регулювання банківської діяльності.

У підрозділі 1.1 «Механізм правового регулювання банківської діяльності» розглядаються елементи механізму правового регулювання банківської діяльності. Аналіз праць науковців та чинного законодавства дав авторові можливість визначити банківські правовідносини як урегульовані нормами права суспільні відносини, які виникають у процесі створення та  функціонування спеціальних суб’єктів (банків) з приводу здійснення банківської діяльності та через які опосередковується грошово-кредитна політика держави. При цьому механізм правового регулювання банківської діяльності дисертант визначає як систему правових засобів, через які  здійснюється правовий вплив на відносини, що виникають у процесі здійснення банківської діяльності. Також автор встановив, що особливості механізму правового регулювання у сфері банківської діяльності обумовлені тим, що йому притаманні риси, властиві і механізму цивільно-правового регулювання, і механізму адміністративно-правового регулювання. У межах механізму правового регулювання банківської діяльності можна виділити механізм цивільно-правового регулювання банківської діяльності та механізм адміністративно-правового регулювання банківської діяльності.

Підрозділ 1.2 «Загальна характеристика адміністративно-деліктних відносин та їх особливості в механізмі правового регулювання банківської діяльності» присвячений характеристиці адміністративно-деліктних відносин та визначенню їх особливостей у механізмі правового регулювання банківської діяльності.

Автор показує, що основними видами актів реалізації норм, що регулюють банківську діяльність, є акти правозастосування Національного банку України. При цьому, залежно від підстав правозастосування, відповідні акти можуть бути актами позитивного правозастосування або актами юрисдикційного правозастосування. У результаті юрисдикційного правозастосування виникають адміністративно-деліктні відносини у сфері банківської діяльності, які пов’язані з застосуванням в адміністративному порядку заходів впливу за порушення банківського законодавства.

Розділяючи сформульовані в науковій літературі традиційні підходи щодо структури адміністративно-деліктних правовідносин та їх динаміки, у цьому підрозділі дисертант доводить, що особливостями правовідносин, пов’язаних із застосуванням в адміністративному порядку заходів впливу за порушення банківського законодавства, є: а) їх специфічний суб’єктний склад – однією із сторін обов’язково є Національний банк України як єдиний уповноважений державною орган, наділений правом застосування в адміністративному порядку заходів впливу за порушення банківського законодавства та нормативно-правових актів Національного банку України, та банківські установи; б) особливі юридичні факти – специфічні підстави застосування заходів впливу; в) те, що застосування заходів впливу за порушення банківського законодавства є складовою банківського нагляду.

У підрозділі 1.3 «Поняття та зміст правосуб’єктності Національного банку України та інших банків в адміністративно-деліктних відносинах» досліджується така характеристика Національного банку України та інших банків, як правосуб’єктність. Аналізуючи положення чинного законодавства, автор приходить до висновку, що використання терміна «адміністративно-деліктна правосуб’єктність» по відношенню до Національного банку України є некоректним, оскільки до нього не можуть бути застосовані передбачені законодавством для інших банків заходи впливу.

Водночас обстоюється думка про те, що Національному банку України як уповноваженому державою органу притаманна адміністративно-юрисдикційна правосуб’єктність. При цьому зазначається, що адміністративно-юрисдикційна правосуб’єктність Національного банку України має особливості, які зумовлені його статусом, і може бути визначена як здатність бути суб’єктом адміністративно-деліктних відносин, що наділений правом застосовувати в адміністративному порядку заходи впливу до банківських установ за порушення банківського законодавства та нормативно-правових актів НБУ. На думку автора, адміністративно-юрисдикційна правосуб’єктність є похідною від права Національного банку України видавати нормативно-правові акти, які є обов’язковими до виконання всіма суб’єктами банківської діяльності, а також здійснювати контроль за їх дотриманням.

Для інших банків в адміністративно-деліктних відносинах характерна адміністративно-деліктна правосуб’єктність. Автором обґрунтовується  думка про те, що адміністративно-деліктна правосуб’єктність банків як юридичних осіб набувається разом із набуттям особою правового статусу «банк», що відбувається у два етапи, а саме через процедуру реєстрації банку та процедуру ліцензування банківської діяльності. При цьому адміністративно-деліктна правосуб’єктність банків визначається як врегульована нормами права здатність та можливість юридичної особи, що набула правового статусу «банк», бути учасником відносин, пов’язаних із застосуванням до неї в адміністративному порядку заходів впливу за порушення банківського законодавства та нормативно-правових актів НБУ.

Розділ 2 «Національний банк України як суб’єкт адміністративно-деліктних відносин у сфері банківської діяльності» присвячено дослідженню правового статусу Національного банку як суб’єкта адміністративно-деліктних відносин у сфері банківської діяльності.

Підрозділ 2.1 «Генезис та еволюція адміністративно-юрисдикційної правосуб’єктності Національного банку України як учасника адміністративно-деліктних відносин у сфері банківської діяльності» присвячений дослідженню процесу становлення Національного банку України як органу адміністративної юрисдикції у сфері банківської діяльності.

На підставі аналізу відповідних нормативно-правових актів, що визначали повноваження Національного банку України в різні періоди, доводиться, що правовий статус Національного банку України повноцінно почав формуватися з моменту проголошення незалежності України. При цьому наголошується на тому, що правосуб’єктність Національного банку України в аспекті його юрисдикційних повноважень на початковому етапі функціонування мала загальний характер і визначалась лише в загальних рисах. Окремо акцентується увага на тому, що нормативно-правові акти лише надавали відповідні юрисдикційні повноваження Національному банку України, механізми реалізації яких він самостійно визначав у власних нормативних актах. Дисертантом обстоюється думка про те, що в результаті саме такого процесу становлення правового статусу Національний банк України в кінцевому результаті він отримав право самостійно визначати власну правосуб’єктність через прийняття нормативно-правових актів у сфері банківської діяльності і, відповідно, формувати власні юрисдикційні повноваження.

У підрозділі 2.2. «Адміністративно-юрисдикційні повноваження Національного банку України» аналізуються повноваження Національного банку України, які визначають його адміністративно-юрисдикційну правосуб’єктність.

Для реалізації визначених у законодавстві функцій Національному банку України надано велику кількість повноважень, у тому числі тих, що визначають його адміністративно-правовий статус. До основних із них, на думку автора, слід віднести: а) право здійснювати банківське регулювання шляхом видання нормативно-правових актів; б) повноваження щодо здійснення банківського нагляду; в) повноваження щодо застосування заходів впливу за порушення банківського законодавства. При цьому, на думку автора, власне юрисдикційними повноваженнями можна визнати лише банківський нагляд та застосування заходів впливу за порушення банківського законодавства.

Зміст адміністративно-юрисдикційних повноважень прямо залежить від реалізації НБУ нормотворчої функції. Автор відзначає, що нормотворча діяльність Національного банку України здійснюється шляхом прийняття підзаконних нормативно-правових актів у формі постанов Правління Національного банку України. На відміну від інших державних органів, що здійснюють регулювання в різних сферах економіки та суспільного життя, НБУ сам створює нормативно-правову базу для здійснення банківської діяльності, сам здійснює нагляд за дотриманням вимог цих нормативно-правових актів банками і сам застосовує заходи впливу за їх порушення. При цьому процедури реалізації своїх юрисдикційних повноважень НБУ також визначає самостійно.

Оскільки реалізація адміністративно-юрисдикційних повноважень НБУ  залежить від якості відповідного правового регулювання, для поліпшення ситуації з доведенням змісту нормативно-правових актів Національного банку України до відома всіх зацікавлених осіб автор пропонує на законодавчому рівні закріпити обов’язковість оприлюднення нормативно-правових актів Національного банку України в офіційних друкованих виданнях. Крім того, пропонується запровадити механізм погодження з НБУ нормативно-правових актів інших державних органів, якщо вони стосуються сфер регулювання НБУ. 

Найважливішими складовими банківського нагляду, а відтак і регулювання банківської діяльності, яке здійснюється Національним банком України, є активні впорядковані дії у вигляді застосування певних заходів впливу. Шляхом застосування заходів впливу реалізується правозастосовча діяльність Національного банку України, що поряд з нормотворчою діяльністю відображає реалізацію правових форм державного управління у сфері банківської діяльності, а різноманітність заходів впливу, у свою чергу, відображає велику кількість засобів примусового впливу на порушників режиму законності у сфері банківської діяльності.

Розділ 3 «Банки як суб’єкти адміністративно-деліктних відносин у сфері банківської діяльності» присвячено дослідженню правового статусу банків як суб’єктів адміністративно-деліктних відносин у сфері банківської діяльності.

Підрозділ 3.1. «Поняття та зміст адміністративно-деліктної правосуб’єктності комерційних банків» присвячено дослідженню адміністративно-деліктної правосуб’єктності інших банків. У процесі дослідження автор дотримується тієї точки зору, згідно з якою правосуб’єктність як юридичної особи взагалі, так і банку зокрема включає до себе правоздатність та дієздатність, а деліктоздатність є складовою дієздатності. При цьому зміст адміністративно-деліктної правосуб’єктності комерційних банків розкривається через категорію «деліктоздатність».

Виникнення та існування деліктоздатності як будь-якої юридичної особи, так і банку залежить від її якісних характеристик, які можна вважати умовами існування деліктоздатності. Для юридичної особи такими умовами є мета діяльності, наявність відокремленого майна та державне визнання.

Автором обстоюється думка про те, що фактичними умовами виникнення деліктоздатності можна вважати: а) проходження процедури державної реєстрації – при цьому юридична особа отримує загальну деліктоздатність; б) проходження процедури ліцензування – при цьому юридична особа отримує спеціальну деліктоздатність. Під загальною деліктоздатністю слід розуміти здатність і можливість суб’єкта бути учасником відносин юридичної відповідальності взагалі.

Адміністративну (спеціальну) деліктоздатність, і відповідно адміністративно-деліктну правосуб’єктність, юридична особа набуває лише після проходження процедури ліцензування, у результаті чого розширюється сфера її діяльності, в якій юридична особа може бути учасником відносин юридичної відповідальності. Тобто процедура ліцензування визначає адміністративно-правову природу спеціальної деліктоздатності, оскільки, по-перше, вона виникає на підставі акту, який має чітко виражений адміністративний характер, а по-друге – базується на відносинах влади і підпорядкування, оскільки уповноважений державою орган наділений правом надавати ліцензію на право здійснення певних видів діяльності або відмовити в її наданні.

Таким чином, автор визначає адміністративну деліктоздатність юридичної особи як визнану державою здатність та можливість суб’єкта бути учасником відносин, пов’язаних із застосуванням в адміністративному порядку заходів впливу, а адміністративну деліктоздатність банку – як  визнану шляхом державної реєстрації, ліцензування та отримання письмового дозволу здатність банківської установи, яка відповідає вимогам чинного законодавства та нормативно-правовим актам Національного банку України, бути суб’єктом відносин щодо застосування заходів впливу за порушення банківського законодавства та нормативно-правових актів НБУ.

З урахуванням умов виникнення деліктоздатності банківської установи  виділяються: загальна деліктоздатність банку, яку він набуває після державної реєстрації; адміністративна деліктоздатність банку, яка набувається після проходження процедури ліцензування, та розширена адміністративна деліктоздатність, яку банк набуває разом з отриманням письмового дозволу Національного банку України на здійснення окремих видів операцій.

У підрозділі 3.2 «Заходи впливу, що застосовуються до банків за порушення банківського законодавства» дається характеристика заходів впливу, що застосовуються в адміністративному порядку Національним банком України до банків за порушення банківського законодавства.

Заходи впливу в цьому підрозділі розглядаються з позицій їх зв’язку з тими характеристиками банку, яки визначають його адміністративно-деліктну правосуб’єктність. Так, наприклад, розміри штрафів, що накладаються на банки, прямо пов’язане з розміром статутного капіталу, значна частина заходів впливу пов’язана з кількісними та якісними характеристиками банківських операцій, а також особливостями управління банківською установою.

На думку автора, заходи впливу можна визначити як систему нормативно встановлених засобів регулювання банківської діяльності з метою недопущення порушення банківського законодавства її суб’єктами. При цьому залежно від характеру впливу на банківську установу всі заходи впливу можна поділити на три групи, а саме: а) превентивні; б) каральні; в) змішані.

Превентивні заходи впливу застосовуються до банківських установ з метою недопущення виникнення негативних явищ при здійсненні банківською установою банківської діяльності.

До превентивних заходів впливу можна віднести: а) письмове застереження щодо припинення порушення та вжиття необхідних заходів для виправлення ситуації, зменшення невиправданих витрат банку, обмеження невиправдано високих процентних виплат за залученими коштами, зменшення чи відчуження неефективних інвестицій; б) укладення письмової угоди з банком, за якою банк чи визначена угодою особа зобов'язується вжити заходів для усунення порушень, поліпшення фінансового стану банку тощо; в) скликання загальних зборів учасників, спостережної ради банку, правління (ради директорів) банку для прийняття програми фінансового оздоровлення або плану реорганізації банку.

Більш жорсткими заходами впливу, що характеризуються безпосереднім втручанням Національного банку України в діяльність банківських установ, є каральні заходи впливу та змішані заходи впливу.

Каральні заходи застосовуються тоді, коли Національний банк України, враховуючи характер порушення чинного законодавства банківською установою, вважає за необхідне застосувати стягнення в грошовому вигляді або матеріальне стягнення.

До каральних заходів впливу можна віднести: а) розпорядження щодо накладання штрафів на: керівників банків у розмірі до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; банки - в розмірі не більше одного відсотка від суми зареєстрованого статутного фонду; б) розпорядження щодо примусової реорганізації банку; в) відкликання банківської ліцензії та ініціювання процедури ліквідації банку.

Застосування змішаних заходів впливу має на меті недопущення виникнення негативних наслідків здійснення банківською установою банківської діяльності та її покарання за порушення чинного банківського законодавства та нормативно-правових актів Національного банку України.

До змішаних заходів впливу можна віднести: а) розпорядження щодо зупинення виплати дивідендів чи розподілу капіталу в будь-якій іншій формі; б) розпорядження щодо встановлення для банку підвищених економічних нормативів; в) розпорядження щодо підвищення резервів на покриття можливих збитків за кредитами та іншими активами; г) розпорядження щодо обмеження, зупинення чи припинення здійснення окремих видів здійснюваних банком операцій з високим рівнем ризику; е) розпорядження щодо заборони надавати бланкові кредити тощо.

Таким чином, заходи впливу, які застосовуються Національним банком України до банківських установ за порушення ними банківського законодавства, по-перше, обумовлені якісними характеристиками банківської установи, по-друге, вони при застосуванні прямо впливають на вказані якісні характеристики, певним чином коригуючи їх.

Підрозділ 3.3 «Підстави застосування заходів впливу за порушення банківського законодавства» присвячений дослідженню підстав застосування заходів впливу Національним банком України з погляду їх обумовленості характеристиками, що визначають адміністративно-деліктну правосуб’єктність банку.

На думку автора, підставою застосування Національним банком України заходів впливу до банківських установ за порушення банківського законодавства є правопорушення, як винне діяння банківської установи, яке вчинене у формі, передбаченій нормами права. При цьому звертається увага на те, що в чинному законодавстві та нормативно-правових актах НБУ переважають два види конструкцій складу правопорушення у сфері банківської діяльності – конструкція класичного правопорушення та конструкція складу правопорушення з використанням інтегрального показника.

Як інтегральний показник розглядається результат оцінки банку за рейтинговою системою CAMELS, яка включає в себе оцінки за шістьма параметрами банку та його діяльності (капітал, активи, менеджмент, надходження, ліквідність та чутливість до ринкового ризику).  Тобто використовуються характеристики як суб’єкта, так і об’єктивної сторони діяння.

У цьому ж підрозділі робиться спроба визначити суб’єктивну сторону підстав застосування заходів впливу НБУ. Зокрема, на думку автора, під виною банківської установи у вчиненні правопорушення слід розуміти суб’єктивне ставлення до правопорушення фізичних осіб, які входять до складу банківської установи – особи-порушника або перебувають з нею в іншому правовому зв’язку і трудова діяльність чи управлінські повноваження яких пов’язані з вчиненням протиправного діяння. Застосування Національним банком України заходів впливу за порушення банківського законодавства до банківської установи можливе лише за наявності вини уповноважених осіб, які усвідомлюють протиправний характер дій банківської установи і те, що вони є наслідком їхніх власних дій.

У Висновках сформульовані найбільш суттєві результати і положення дисертаційного дослідження, наведені теоретичні узагальнення та нові підходи до вирішення завдань, пов’язаних з участю банків в адміністративно-деліктних відносинах у сфері банківської діяльності. До найголовніших з них можна віднести:

1. Механізм правового регулювання банківської діяльності можна визначити як систему правових засобів, через які  здійснюється правовий вплив на відносини, що виникають у процесі здійснення банківської діяльності. Особливості механізму правового регулювання у сфері банківської діяльності обумовлені тим, що йому притаманні риси, властиві і механізму цивільно-правового регулювання, і механізму адміністративно-правового регулювання. У межах механізму правового регулювання банківської діяльності можна виділити механізми цивільно-правового та адміністративно-правового регулювання банківської діяльності.

2. Особливістю адміністративно-деліктних відносин у сфері банківської діяльності є: а) їх суб’єктний склад – Національний банк України як єдиний уповноважений державною орган, наділений правом застосування в адміністративному порядку заходів впливу за порушення чинного банківського законодавства та нормативно-правових актів Національного банку України, та банківські установи; б) специфічні підстави застосування заходів впливу (в тому числі делікти); в) застосування заходів впливу за порушення банківського законодавства є складовою банківського нагляду;

Здатність і можливість банків бути учасниками адміністративно-деліктних відносин визначається для НБУ через адміністративно-юрисдикційну правосуб’єктність, а для інших банків – через адміністративно-деліктну правосуб’єктність. 

3. Адміністративно-юрисдикційна правосуб’єктність Національного банку України має особливості, які обумовлені його статусом. Вона визначається як здатність бути учасником відносин, пов’язаних із застосуванням в адміністративному порядку  заходів впливу за порушення банківського законодавства в ролі суб’єкта,  який здійснює таке застосування.

4. Адміністративно-юрисдикційні повноваження Національного банку України розвивались поступово, при цьому розвиток ішов у бік постійного їх розширення, причому на сучасному етапі НБУ самостійно визначає зміст значної частини наданих йому законом юрисдикційних повноважень.

5. Адміністративно-деліктна правосуб’єктність банків як юридичних осіб набувається з процедурою їх державної реєстрації та набуття повного статусу „банк”, який проходить у два етапи, а саме через процедуру реєстрації банку та процедуру ліцензування банківської діяльності. Вона визначається як врегульована нормами права здатність та можливість юридичної особи, що набула статусу «банк», бути учасником відносин, пов’язаних із застосуванням до неї в адміністративному порядку заходів впливу за порушення банківського законодавства та нормативно-правових актів Національного банку України. Зміст адміністративно-деліктної правосуб’єктності банку визначається через категорію “адміністративна деліктоздатність”.

Адміністративна деліктоздатність банку – це визнана шляхом державної реєстрації, ліцензування та отримання письмового дозволу здатність банківської установи, яка відповідає вимогам чинного законодавства та нормативно-правовим актам Національного банку України, бути суб’єктом відносин, пов’язаних із застосуванням в адміністративному порядку заходів впливу за порушення банківського законодавства.

6. Умовами виникнення та існування адміністративної деліктоздатності банку є: а) наявність специфічної функції – здійснення банківської діяльності; б) наявність матеріального субстрату – сукупності матеріальних та нематеріальних ресурсів, що використовуються банківською установою для здійснення банківської діяльності; в) наявність визнання зовнішнім авторитетом – ліцензування Національним банком України. При цьому визнання Національним банком України можливості банківською установою здійснювати банківську діяльність впливає на наявність видів деліктоздатності.

Враховуючи умови виникнення деліктоздатності банківської установи, можна виділити загальну деліктоздатність банку, яка з’являється в нього після державної реєстрації; спеціальну деліктоздатність банку, яка з’являється після проходження процедури ліцензування, та розширену адміністративну деліктоздатність, яку банк набуває разом з отриманням письмового дозволу Національного банку України.

7. Зміст заходів впливу НБУ обумовлюється тими самими характеристиками, що визначають адміністративно-деліктну правосуб’єктність банку. При цьому заходи впливу, що застосовуються Національним банком України до банків за порушення чинного законодавства, можна поділити на три групи: а) превентивні; б) каральні; в) змішані.

До превентивних заходів впливу можна віднести: а) письмове застереження щодо припинення порушення та вжиття необхідних заходів для виправлення ситуації, зменшення невиправданих витрат банку, обмеження невиправдано високих процентних виплат за залученими коштами, зменшення чи відчуження неефективних інвестицій; б) укладення письмової угоди з банком, за якою банк чи визначена угодою особа зобов'язується вжити заходів для усунення порушень, поліпшення фінансового стану банку тощо; в) скликання загальних зборів учасників, спостережної ради банку, правління (ради директорів) банку для прийняття програми фінансового оздоровлення або плану реорганізації банку.

До каральних заходів впливу можна віднести: а) розпорядження щодо накладання штрафів на: керівників банків – у розмірі до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; банки – в розмірі не більше одного відсотка від суми зареєстрованого статутного фонду;
б) розпорядження щодо примусової реорганізації банку; в) відкликання банківської ліцензії та ініціювання процедури ліквідації банку.

До змішаних заходів впливу можна віднести: а) розпорядження щодо зупинення виплати дивідендів чи розподілу капіталу в будь-якій іншій формі; б) розпорядження щодо встановлення для банку підвищених економічних нормативів; в) розпорядження щодо підвищення резервів на покриття можливих збитків за кредитами та іншими активами; г) розпорядження щодо обмеження, зупинення чи припинення здійснення окремих видів здійснюваних банком операцій з високим рівнем ризику; е) розпорядження щодо заборони надавати бланкові кредити тощо.

8. Зміст підстав застосування Національним банком України заходів впливу до банківських установ за порушення банківського законодавства переважно обумовлений характеристиками, які визначають адміністративно-деліктну правосуб’єктність банків. Такими підставами є правопорушення як винне діяння банківської установи, яке вчинене у формі, передбаченій нормами права. При цьому, в чинному законодавстві та нормативно-правових актах НБУ переважають два види конструкцій складу правопорушення у сфері банківської діяльності – конструкція класичного правопорушення та конструкція складу правопорушення з використанням інтегрального показника. Як інтегральний показник використовується результат оцінки банку за рейтинговою системою CAMELS, яка включає до себе оцінки за шістьма параметрами банку та його діяльності (капітал, активи, менеджмент, надходження, ліквідність та чутливість до ринкового ризику).  Тобто використовуються характеристики як суб’єкта,так і об’єктивної сторони діяння.