Батанов О.В. Функції територіальних громад як суб\'єктів місцевого самоврядування в Україні

summary

У вступі висвітлюється актуальність теми дослідження, ступінь наукового опрацювання проблеми, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета та завдання, об’єкт та предмет дослідження, характеризуються методологічна основа, наукова новизна, практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача, апробація одержаних результатів, структура і обсяг дисертації.

Перший розділ – “Основи теорії функцій територіальних громад як суб’єктів місцевого самоврядування” – присвячений дослідженню поняття, правової природи, змісту, сутності та форми функцій територіальних громад як суб’єктів місцевого самоврядування, проблемам співвідношення функцій територіальних громад з функціями інших суб’єктів системи місцевого самоврядування, а також з функціями органів місцевої державної виконавчої влади.

Спираючись на досвід дослідження функцій інших суб’єктів публічно-владних відносин, зокрема функцій держави, функцій органів управління, функцій органів місцевого самоврядування тощо, автор визначає основні функції територіальних громад як основні напрями та види муніципальної діяльності цих спільностей, які виражають волю і інтереси місцевих жителів та забезпечують здійснення ними відносин з державою, її органами, суб’єктами місцевого самоврядування в межах Конституції і законів України. Дане формулювання дозволяє відобразити основоположні моменти в розумінні функцій територіальних громад як суб’єктів місцевого самоврядування. По-перше, воно орієнтує ці суб’єкти на досягнення єдиної мети для всієї системи територіальної самоорганізації — вирішення питань місцевого значення, забезпечує поєднання інтересів загальнодержавних з інтересами певної території. По-друге, розкриває зміст діяльності цих суб’єктів муніципального права та її динамічну спрямованість. По-третє, відображає місце територіальних громад в системі місцевого самоврядування як первинного суб’єкту.

Теоретичний аналіз категорій “завдання”, “цілі”, “принципи” місцевого самоврядування та їх співвідношення з поняттям “функція територіальної громади” доводить про вихідне системоутворююче значення останньої категорії  в системі досліджуваних явищ. Приєднуючись до точки зору вітчизняних та зарубіжних авторів (В.Б. Авер’янов, Б.М. Лазарєв, В.Ф. Погорілко тощо) щодо категорії “компетенція” автор робить висновок про її похідний характер щодо категорії “функція територіальної громади”.

Спираючись на тезу про те, що функції визначають організаційну побудову системи місцевого самоврядування, доводиться, що система місцевого самоврядування являє собою побудовану на легальних засадах цілісну, структурно і функціонально впорядковану сукупність суб’єктів (територіальна громада, представницькі органи місцевого  самоврядування, їх виконавчі органи і посадові особи, органи самоорганізації населення), в процесі функціонування і взаємодії яких реалізуються принципи місцевого самоврядування. Функції системи місцевого самоврядування розкривають та характеризують взаємозв’язки структурних елементів даної системи як цілісного суб’єкта влади і управління на локально-регіональному рівні. Кожна з таких функцій – це певний вид публічно-владного та управлінського впливу, який пронизує систему суб’єктів місцевої демократії та є спільним, типовим для них. Тому в структурі системи місцевого самоврядування функції її окремих суб’єктів мають певну диференціацію, розподіл і розосередження у владно-управлінських функціях різних суб’єктів місцевого самоврядування, їх ланок і підсистем.

Провідне місце в системі місцевого самоврядування займає територіальна громада як єдиний носій функцій і повноважень місцевого самоврядування. Обсяг функцій територіальних громад співпадає з обсягом функцій системи місцевого самоврядування. Тому, при характеристиці функцій і повноважень територіальної громади, її органів та посадових осіб, слід мати на увазі, що функції територіальної громади є пріоритетними в системі функцій суб’єктів місцевого самоврядування.

Представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування здійснюють значний обсяг функцій управлінського характеру та виступають організуючою основою в системі місцевого самоврядування. Їх значення полягає не тільки в організації управління на місцях та здійснення завдань місцевого значення, але й в забезпеченні розвитку демократичних засад в суспільстві, наближенні інтересів місцевих жителів та інтересів  держави, забезпеченні єдності суспільства. Органи та посадові особи місцевого самоврядування мають як спільну, так і виключну компетенцію, що дозволяє їм успішно функціонувати в режимі збалансованого здійснення функцій і повноважень.

Відстоюючи громадський характер діяльності муніципальних органів, дисертантом піддано критиці точка зору деяких авторів, які розглядають функції органів місцевого самоврядування як продовження функцій держави              (В.І. Борденюк, М.І. Корнієнко).

Спільне в функціях територіальних громад і функціях інших суб’єктів місцевого самоврядування в тому, що, по-перше, вони є громадськими за своїм походженням (незважаючи на комплекс делегованих ним державою повноважень), по-друге, є формами владно-управлінського впливу, основними напрямами і видами муніципальної діяльності і, по-третє, мають аналогічне призначення — впливати на збереження і розвиток муніципального організму, забезпечити виконання актуальних для певної території питань місцевого значення.

Відмінності між функціями територіальних громад і функціями інших суб’єктів місцевого самоврядування можна спостерігати за: а) суб’єктом впливу — функції територіальних громад здійснюються безпосередньо або всією організаційною структурою муніципального організму; функції органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб — безпосередньо даним, конкретним суб’єктом; б) обсягом (межами) впливу — територіальні громади здійснюють вплив на великі сфери (галузі) місцевого життя, або на весь муніципальний організм; функції інших суб’єктів місцевого самоврядування спрямовані лише на окремі компоненти, прояви місцевого самоврядування; в) засобами реалізації — функції територіальних громад забезпечуються всією силою локальної самоорганізації, а функції окремих суб’єктів місцевого самоврядування — тими повноваженнями та організаційними можливостями, які має даний суб’єкт; г) характером — функції територіальних громад відображають об’єктивний взаємозв’язок компонентів муніципального організму між собою та в їх стосунках з державою, а функції окремого суб’єкта місцевого самоврядування (органа, посадових осіб місцевого самоврядування), встановлені в його правовому статусі та є в цьому сенсі юридичною констатацією владно-управлінських можливостей даного суб’єкта.

За останнє десятиріччя в результаті реформування системи місцевої влади в галузі її функціонування склалися дві системи: система місцевого самоврядування як публічна влада територіальних громад та система місцевих органів державної виконавчої влади, що представлена місцевими державними адміністраціями. Тому в сучасних умовах одним з пріоритетних є завдання “удосконалення управлінської вертикалі та структури органів виконавчої влади на місцях, розмежування і збалансування повноважень та відповідальності органів влади та місцевого самоврядування у сфері державних і громадських послуг” (Л.Д. Кучма).

В дисертації проводиться ідея, що система місцевого самоврядування як децентралізована публічна влада територіальних громад та система місцевих органів державної виконавчої влади, в особі місцевих державних адміністрацій, це різні за своєю юридичною природою, функціями і повноваженнями системи місцевої влади. Самоврядування територіальних громад та діяльність суб’єктів місцевої державної виконавчої влади об’єктивно являють собою внутрішні елементи загальносоціальних процесів управління в цілому. Однак, функціонування місцевих державних адміністрацій є втіленням концепції державної політико-правової природи місцевої влади, а діяльність територіальних громад – відповідає концепції дуалізму функцій і повноважень місцевого самоврядування: має недержавну політико-правову природу, є, перш за все, елементом громадянського суспільства.

Відмінності між функціями територіальних громад та функціями місцевих органів державної виконавчої влади можна спостерігати за суб’єктно-об’єктними якостями цих суб’єктів – територіальні громади, являють собою природні корпорації місцевих жителів, які здійснюють самоврядування безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, існують на принципах самоорганізації, не знаходяться у ієрархічному підпорядкуванні щодо інших суб’єктів влади та є втіленням політики децентралізації. Найбільш суттєвим критерієм визначення функцій територіальних громад є самоврядна природа питань місцевого значення. В свою чергу місцеві державні адміністрації – це органи державної виконавчої влади на місцях, які підпорядковані органам виконавчої влади вищого рівня, а також підзвітні та підконтрольні відповідним представницьким органам у сфері делегованих ними повноважень. Їх функції мають державний характер (відображають державний інтерес), насамперед зумовлені завданнями і проблемами державного значення та є втіленням політики деконцентрації (мають агентський характер). На функціональному рівні, місцева державна виконавча влада не має будь-яких самостійних прав і повноважень, відмінних та відокремлених від прав і повноважень органів центральної державної влади, а територіальні громади мають власні самоврядні повноваження (хоча суб’єкти місцевого самоврядування можуть в порядку делегування виконувати й інші повноваження).

Спільне в функціях територіальних громад та функціях місцевих органів державної виконавчої влади в тому, що при децентралізації і деконцентрації, повноваження щодо прийняття важливих рішень вилучаються у центральної влади, здійснюються на місцях, мають в певній мірі автономний характер та спрямовані на забезпечення колективних потреб населення. Також у якості ознак, які притаманні як державній, так і муніципальній владі слід відносити інституціоналізований характер, тобто державницькі та самоврядні структури є обов’язковими інституціями, із положенням яких не може не рахуватися населення території, в межах якої вони функціонують; наявність специфічного уособленого апарату, який здійснює дану владу; функціонування в межах законів та інших нормативних актів; здійснення влади на певній території у відношенні до всіх фізичних осіб, які знаходяться на ній; встановлення та збір податків та зборів; самостійне формування бюджету тощо.

Співіснування в межах однієї адміністративно-територіальної одиниці територіальних громад, інших суб’єктів місцевого самоврядування зумовлює певні стосунки між ними в різних галузях громадського життя. В зв’язку з цим доводиться, що одним з важливих напрямів реалізації регіональної політики є зміцнення та удосконалення практики взаємодії місцевих органів державної виконавчої влади і самоврядування у спільному розв’язанні актуальних проблем територій, реалізації на місцях державних програм та заходів центральної влади, спрямованих на вирішення соціально-економічного розвитку регіонів.

Другий розділ – “Класифікація функцій територіальних громад та механізм їх здійснення” – містить аналіз основних критеріїв класифікації функцій територіальних громад, системи функцій цих суб’єктів місцевого самоврядування, механізму їх реалізації, наводяться пропозиції автора щодо вдосконалення процесу здійснення основних функцій територіальних громад.

Враховуючи, що функції територіальних громад, згідно з їх визначенням, обумовлюють собою діяльність (вони – її основні напрями і види), то в якості критеріїв їх класифікації автор використовує основні елементи даної діяльності. Схематично загальну структуру діяльності можна розглядати у вигляді теоретичної формули: об’єкт - суб’єкт – способи. Відповідно найбільш загальними критеріями для класифікації видів діяльності є об’єкт, суб’єкт і технологія (Б.П. Курашвілі, В.Ф. Погорілко). З метою побудови теоретичної моделі функцій територіальних громад, їх можна диференціювати за:

1)                  Об’єктами, тобто цілями і завданнями муніципальної демократії; предметами відання, тобто певними галузями місцевого життя. Такими галузями є політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна. Відповідно до цих галузей місцевого життя слід розрізняти об’єктні функції територіальних громад – політичні, економічні, соціальні, культурні та екологічні. В залежності від сфери реалізації цих функцій їх можна поділяти на внутрішні і зовнішні об’єктні функції (зокрема, зовнішньополітичні, зовнішньоекономічні тощо);

2)                  Суб’єктами, тобто у відповідності із видами адміністративно-територіальних одиниць в межах яких функціонують відповідні територіальні громади. Відповідно з цим можна виділити систему територіальних функцій: функції територіальних громад села і селища; функції територіальних громад міст і територіальних громад районів в містах; функції територіальних громад міст обласного підпорядкування, міст Київ та Севастополь;

3)                  Способами, засобами і методами муніципальної діяльності територіальних громад. Звідси доцільно виділяти систему технологічних функцій розглядуваних спільностей. Комплекс цих функцій територіальних громад утворюють інформаційна, планування і програмування розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, нормотворча, територіальна, бюджетно-фінансова, матеріально-технічна функції та функція соціального контролю.

Однією з передумов створення повноцінної системи місцевого самоврядування в будь-якій державі є визначення її сфери відання. Конституція України закріплює право територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. В зв’язку з цим, у контексті дослідження проблем класифікації функцій територіальних громад, особливий інтерес викликають об’єкти локальної діяльності, якими виступають “різноманітні суспільні відносини системного характеру, які виникають в результаті реалізації територіальною громадою та органами місцевого самоврядування своїх функцій та повноважень” (М.О. Баймуратов).

Питання місцевого значення (об’єкти локальної діяльності) доцільно розглядати як питання (справи), які випливають із колективних інтересів місцевих жителів - членів відповідної територіальної громади, віднесені Конституцією, законами України та статутом територіальної громади до предметів відання місцевого самоврядування, а також інші питання, які не входять до компетенції органів державної влади України. Засобом юридичного закріплення питань місцевого значення є предмети відання місцевого самоврядування. Впровадження методу “негативного” регулювання діяльності місцевого самоврядування, на думку дисертанта, створить умови для включення в систему питань місцевого значення широкого кола суспільних відносин, які виникають на локальному рівні, дозволить сформувати виключну компетенцію територіальних громад, автоматично призведе до структуризації і розмежування компетенції органів місцевого самоврядування та держави, та виключенню з практики їх функціонування та взаємодії подвійності, дублювання та колізій компетенційних повноважень.

Також особливий теоретичний і практичний інтерес в зв’язку з конституційним закріпленням ролі локальних колективів та їх самоврядування в забезпеченні комплексного економічного, соціального, культурного розвитку певних місцевостей викликають територіальні аспекти дослідження їх функцій. В контексті дисертаційного дослідження під територією (територіальним утворенням) розуміється певна частина соціального (в першу чергу, населення), природного (природно-ресурсного та екологічного), економічного (матеріально-технічного та фінансового), інфраструктурного (організаційного), культурно-історичного та, власно, просторового потенціалів держави, яка перебуває в юрисдикції суб’єктів місцевого самоврядування, насамперед територіальних громад та сформованих ними місцевих органів влади.

Аналіз наукової літератури в галузі місцевого самоврядування доводить, що з поля зору дослідників іноді випадає така суттєва сторона, яка характеризує муніципальні системи, як технологічна. Саме завдяки технологіям функціонування місцевого самоврядування реалізується колосальний потенціал самоорганізації місцевих жителів. Технологія функціонування територіальних громад – це сукупність засобів, методів, способів, які розташовані в певній послідовності у часі та просторі та служать ефективній реалізації завдань і функцій локальної демократії. Обираючи муніципальну технологію як критерій класифікації та виходячи з визначення функцій територіальних громад, слід зазначити, що розгляд технологічних функцій як стадій, характеризує категорію функція як сукупність окремих напрямів муніципальних дій (процедур, етапів процесу здійснення функцій), а розгляд функцій як способів, методів, засобів – як систему конкретних видів муніципальної діяльності (операцій) об’єктивно необхідних для реалізації інших функцій. За своєю сутністю дані функції мають “допоміжний” характер, “обслуговують” усі сфери місцевого життя та в кінцевому результаті спрямовані на вирішення питань місцевого значення.

Дисертант звертає увагу, що територіальні громади беруть активну та багатогранну участь – безпосередньо або опосередковано – у здійсненні всіх функцій і повноважень місцевого самоврядування, тобто ним належить загальна та інституційна роль в їх реалізації. За характером функцій і повноважень територіальним громадам належить вирішальна роль у всіх сферах (галузях) місцевого життя. По суті об’єктні функції територіальних громад – це основні функції цих спільностей. Найбільш рельєфно первинний характер територіальних громад в системі місцевого самоврядування має свій прояв у політичній сфері: вирішення більшості політичних питань місцевого значення – виключна прерогатива місцевих жителів. Враховуючи переважно соціальну орієнтованість муніципальної діяльності, пріоритетною об’єктною функцією є соціальна функція. Велику роль територіальні громади, – переважно опосередковано, – відіграють у вирішенні внутрішніх та зовнішніх економічних, культурних та екологічних проблем місцевого значення відповідних сіл, селищ, міст. Про це свідчить широке коло повноважень місцевих рад та їх виконавчих органів в різних сферах місцевого життя.

Важливе значення у створенні розгорнутої теорії функцій територіальних громад відіграє їх (функцій) класифікація відповідно до статусу адміністративно-територіальних одиниць, у межах яких здійснюють місцеве самоврядування певні локальні колективи. Складність проблеми щодо класифікації за даним (територіальним) критерієм в тому, що комплекс функцій, які виконують територіальні громади сіл, селищ, міст за своєю природою майже не відрізняється, вони спрямовані на вирішення однакових питань – питань місцевого значення. Тобто за сутністю, за об’єктами впливу вони тотожні.

Проаналізувавши окремі ланки адміністративно-територіального поділу України, автор доходить висновку, що їх специфічні властивості істотно впливають на характер муніципальної діяльності територіальних громад, які функціонують в межах певних населених пунктів та інших територіальних одиниць. Кожна територіальна громада, незважаючи на наявність цілої низки спільних характеристик, при ретельному розгляді виступає у вигляді специфічної системи, зумовленої історичними, національно-культурними, соціально-економічними, демографічними та іншими особливостями, що і зумовлює територіальну диференціацію їх функцій.

Аналіз місцевого життя різних за адміністративно-правовим статусом населених пунктів свідчить про значні відмінності в обсязі та характері основних напрямів і видів діяльності територіальних громад які функціонують в їх межах. Особливо рельєфно це проявляється при порівнянні функцій територіальних громад сіл та міст. В умовах становлення інститутів місцевого самоврядування в Україні дослідження територіальної специфіки функціонування місцевих громад є перспективним напрямком наукових пошуків та практичних експериментів.

Здійснення функцій територіальних громад потребує наявності в розпорядженні цих суб’єктів певної сукупності засобів, методів і способів, завдяки яким місцеві жителі матимуть змогу реалізовувати право на участь у місцевому самоврядуванні, ефективно вирішувати питання місцевого значення. Аналізуючи технологічні функції, автор звертає увагу, що у кожній стадії муніципального процесу можна спостерігати муніципальні дії, які в цілому, в інтегрованому виді утворюють поняття відповідної функції. Кожна технологічна функція розповсюджується на усе місцеве життя та реалізується – з певними  особливостями – в межах кожної об’єктної функції. Останні здійснюються саме за допомогою всієї системи технологічних функцій. В той же час не можна говорити, що технологічні функції “охоплюються” основними (об’єктними) функціями.

Враховуючи, що безпредметних функцій немає, кожна окрема технологічна функція потенційно має свою предметну “окресленість” – інформаційна сфера, сфера планування, нормотворча сфера тощо. Однак найбільш оптимальну “матеріалізацію” дані функції знаходять лише у “прив’язці” до конкретної сфери місцевого життя (політичної, економічної, соціальної тощо). В свою чергу, кожне питання місцевого життя може бути вирішеним у повному обсязі тільки після проходження усіх стадій муніципального процесу: від інформаційного “імпульсу” на виникнення локальної проблеми, прогнозування та планування реагуючих на нього муніципальних дій, їх нормативного оформлення, матеріально-технічного і бюджетно-фінансового забезпечення до контролю за виконанням відповідних рішень з цього приводу.

З метою підвищення ефективності муніципальної діяльності територіальних громад доцільно вдосконалювати технологічні функції шляхом їх процесуалізації та детальної регламентації.

В дисертації підкреслюється роль об’єктивних і суб’єктивних факторів як явищ суспільного життя, що суттєво впливають на процес реалізації територіальними громадами своїх функцій і повноважень. Під механізмом здійснення функцій територіальних громад слід розуміти комплексну системну категорію, яка являє собою сукупність демографічних, територіальних, політичних, організаційних, економічних, соціально-культурних, ідеологічних способів і засобів матеріалізації діяльності муніципальної влади в процесі вирішення питань місцевого значення, а також делегованих місцевому самоврядуванню повноважень місцевої державної виконавчої влади в межах Конституції і законів України.

Демографічна (соціальна) основа механізму реалізації функцій територіальних громад означає що місцеве самоврядування виходить від людини. Саме люди (громадяни України, іноземці, біженці тощо) з їх досвідом, професійними навичками, асоційовані у територіальні громади та соціалізовані в процес самостійного, під свою відповідальність, вирішення власних проблем та колективних проблем всієї територіальної громади, членом яких вони є, виступають домінантною ланкою механізму реалізації функцій місцевого самоврядування.

Другим важливим елементом цього механізму виступає територіальна основа місцевого самоврядування. Саме в межах певних територій суб’єкти публічно-владних відносин, територіальні громади зокрема, реалізують свої функції.

Функціонування територіальних громад можливе лише за умовою оптимального поєднання інститутів безпосередньої та представницької демократії, які у сукупності складають політичний (організаційний) механізм реалізації функцій місцевого самоврядування.

Розвиток перших трьох основ щільно пов’язаний з розвитком економіки, зокрема комунальною власністю, місцевим виробництвом, фінансовими ресурсами тощо. У сукупності дані інститути утворюють економічний механізм реалізації функцій територіальних громад.

Наявність вище означених основ, природно потребують свого нормативного регулювання. Саме правова основа місцевого самоврядування (Конституція і закони України, міжнародні документи про місцеве самоврядування, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, локальні нормативні акти) утворює нормативний механізм реалізації функцій територіальних громад.

Також не останнє місце в процесі функціонування територіальних громад займають ідеологічні (духовні) моменти, зокрема, історичні, національно-культурні та інші особливості місцевого життя, що в свою чергу, зумовлює виділення ідеологічного механізму реалізації функцій місцевого самоврядування (символіка територіальних громад, місцева мова тощо).

Лише таке комплексне розуміння механізму реалізації функцій територіальних громад, сприятиме створенню цілісної теорії функцій місцевого самоврядування, що, в свою чергу, вирішить певні практичні проблеми які виникають в процесі вирішення питань місцевого значення, сприятиме створенню дійсно ефективно системи локальної демократії, побудованої на принципах, проголошених в Європейській Хартії про місцеве самоврядування та закріплених у Конституції України.

Основні функції територіальних громад – явища відносно стабільні, однак, вони не є незмінними. Незважаючи на повільний рух муніципальної реформи, вони безперервно розвиваються та вдосконалюються в ході їх здійснення. Загальною тенденцією їх розвитку в сучасних умовах повинно стати підвищення ролі людського фактору в управлінні державними і місцевими справами. Зокрема, необхідно розробити закони про територіальні громади в Україні, про місцеві референдуми, про комунальну службу тощо. З часом було б доцільним прийняти комплексний нормативний акт – Муніципальний Кодекс України, в якому б детально розписувались усі аспекти локальної діяльності населення, порядок формування, організації та діяльності муніципальних структур територіальних громад.

Дисертант вважає, що процеси комунізації, ефективного функціонування територіальних громад, значною мірою залежать від гарантованості муніципальних прав жителів-членів територіальних громад. Автор пропонує утворити систему нових форм судового та позасудового захисту цих прав (зокрема, запровадження інституту місцевого уповноваженого з прав територіальної громади), а також вдосконалення механізмів соціально-політичної та юридичної відповідальності в системі місцевого самоврядування. Запропонована концепція носить прогностичний характер і визначає найбільш перспективні шляхи розвитку функцій територіальних громад як суб’єктів місцевого самоврядування. Тому, визнаючи в цілому прогресивний характер моделі місцевого самоврядування, що закріплена Конституцією України, необхідно на базі науково-обґрунтованих пропозицій і рекомендацій провести суттєве реформування організаційних, нормативно-регулятивних, матеріально-технічних, бюджетно-фінансових та інших основ місцевого самоврядування, що має забезпечити формування дієздатних територіальних громад та оптимальне функціонування місцевого самоврядування в Україні відповідно до міжнародних стандартів локальної демократії.

У висновках автором формулюються найсуттєвіші результати дисертаційного дослідження. Зокрема, відзначається:

-               Функції територіальних громад - це основні напрями та види муніципальної діяльності цих спільностей, які виражають волю і інтереси місцевих жителів та забезпечують здійснення ними відносин з державою, її органами, суб’єктами місцевого самоврядування в межах Конституції і законів України;  

-               Обсяг функцій територіальних громад співпадає з обсягом функцій системи місцевого самоврядування. Тому, при характеристиці функцій і повноважень територіальної громади, її органів та посадових осіб, слід мати на увазі, що функції територіальної громади є пріоритетними в системі функцій суб’єктів місцевого самоврядування;

-               Самоврядування територіальних громад та діяльність суб’єктів місцевої державної виконавчої влади об’єктивно являють собою внутрішні елементи загальносоціальних процесів управління в цілому. Однак система місцевого самоврядування як децентралізована публічна влада територіальних громад та система місцевих органів державної виконавчої влади в особі місцевих державних адміністрацій, це різні за своєю юридичною природою, функціями і повноваженнями системи місцевої влади;

-               Враховуючи, що функції територіальних громад, згідно з їх визначенням, обумовлюють собою діяльність, то в якості критеріїв їх класифікації слід використовувати основні елементи даної діяльності: об’єкт - суб’єкт – способи. Відповідно найбільш загальними критеріями для класифікації напрямів та видів муніципальної діяльності територіальних громад є об’єкти, суб’єкти і технологія. Звідси систему функцій територіальних громад складають: 1) об’єктні функції територіальних громад, зокрема, політичні, економічні, соціальні, культурні та екологічні. В залежності від сфери реалізації цих функцій їх можна поділяти на внутрішні і зовнішні об’єктні функції (зокрема, зовнішньополітичні, зовнішньоекономічні тощо); 2) суб’єктні (територіальні) функції: функції територіальних громад села і селища; функції територіальних громад міст і територіальних громад районів в містах; функції територіальних громад міст обласного підпорядкування, міст Київ та Севастополь; 3) технологічні функції, зокрема, інформаційна, планування і програмування розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, нормотворча, територіальна, бюджетно-фінансова, матеріально-технічна функції та функція соціального контролю;

-               Механізм здійснення функцій територіальних громад - це комплексна системна категорія, яка являє собою сукупність демографічних, територіальних, політичних, організаційних, економічних, соціально-культурних, ідеологічних способів і засобів матеріалізації діяльності муніципальної влади в процесі вирішення питань місцевого значення, а також делегованих місцевому самоврядуванню повноважень місцевої державної виконавчої влади в межах Конституції і законів України.

Запропоновані висновки і положення складають цілісну теорію функцій територіальних громад як суб’єктів місцевого самоврядування в Україні. Формулюються основні напрями розвитку та вдосконалення функцій територіальних громад, аргументується необхідність внесення змін до діючого законодавства, розроблення комплексу нових законодавчих актів в галузі функціонування суб’єктів місцевого самоврядування. Поряд з загальнотеоретичними висновками та пропозиціями щодо вдосконалення законодавства про місцеве самоврядування висновки містять організаційно-правові пропозиції та рекомендації, націлені на вдосконалення механізму місцевого самоврядування.