Бобкова А.Г. Правове забезпечення рекреаційної діяльності

summary

У вступі дисертації обгрунтовується актуальність теми дослідження, її зв’язок з науковими планами; визначаються мета і завдання роботи, основні методи дослідження, його об’єкт і предмет; обгрунтовується наукова новизна одержаних результатів; зазначається наукове і практичне їх значення та апробація.

У першому розділі “Рекреаційна діяльність і її правова основа”, що складається з двох підрозділів, досліджується поняття рекреаційної діяльності, визначаються її господарсько-правові і еколого-правові аспекти, місце серед інших видів господарської діяльності, а також аналізується законодавство про господарювання і природокористування у сфері рекреації.

У підрозділі 1.1 “Господарсько-правовий і еколого-правовий аспекти рекреаційної діяльності” дається теоретичне обгрунтування поняття рекреаційної діяльності як організації, виробництва, надання рекреаційних послуг, забезпечення цього процесу необхідними умовами, що здійснюється суб’єктами господарювання, які отримали право займатися такою діяльністю  в порядку, визначеному законодавством з метою, як правило, отримання прибутків чи виконання соціального замовлення на госпрозрахункових умовах. Уточнюється поняття рекреаційних послуг як послуг із забезпечення і відновлення здоров’я, задоволення культурних, інтелектуальних потреб, підтримання духовного і фізичного розвитку особи, нормальної життєдіяльності споживача, що мають споживчу вартість і виступають товаром. Обгрунтовується співвідношення понять “рекреаційна діяльність” і “господарська діяльність у сфері рекреації” як рівноцінних під час дослідження господарсько-правових і еколого-правових її аспектів.

Стверджується, що з урахуванням поєднання в рекреаційній діяльності організаційних і майнових елементів, кожен з яких має ряд особливостей, зумовлених функціональною спрямованістю такої діяльності, вона може розглядатися як предмет господарсько-правового регулювання, який має певну внутрішньопредметну специфіку. Обов’язковою складовою такої діяльності є екологічні відносини (з господарського використання природних рекреаційних територій і ресурсів, інших природних ресурсів, придатних до використання для рекреаційних цілей; охорони навколишнього природного середовища і забезпечення екологічної безпеки), тому обгрунтовується необхідність комплексного дослідження і регулювання господарсько-правового та еколого-правового аспектів цієї діяльності.

Видами рекреаційної діяльності визнаються туристична, фізкультурно-оздоровча, санаторно-курортна, лікувально-оздоровча, культурно-розважальна, які, маючи певну відокремленість, водночас мають достатньо спільних характеристик, щоб досліджувати їх як один об’єкт правового регулювання. Стверджується, що особливості рекреаційної діяльності, соціальна і економічна її значущість дають підстави відносити її до тих видів діяльності, ефективність здійснення яких залежить від установлення для них спеціального режиму господарювання, розробка якого рівною мірою важлива для забезпечення публічного і приватного інтересів усіх суб’єктів сфери рекреації, оскільки її розвиток сприятливо впливає на економічні, соціальні, екологічні умови окремих регіонів і країни в цілому.

На основі аналізу різноманітних підходів і практики здійснення рекреаційної діяльності стверджується, що в межах сфери рекреації склалося рекреаційне господарство як сукупність підприємств, установ, організацій, що зайняті організацією, виробництвом і наданням платних рекреаційних послуг, визнання якого як об’єкта правового регулювання дозволить опрацювати правовий механізм його ефективного функціонування, розвитку матеріально-технічної бази, створення конкурентоспроможного рекреаційного продукту.

У підрозділі 1.2 “Законодавство про рекреаційну діяльність” аналізується законодавство України та інших країн, що регулює різноманітні господарсько-правові і еколого-правові аспекти рекреаційної діяльності. Виявляється зміст законодавства про господарювання і природокористування у сфері рекреації, його особливості. Обгрунтовується доцільність його систематизації шляхом розробки спеціальних законів України про господарську діяльність у сфері рекреації, правовий режим природних рекреаційних територій і ресурсів інших спеціальних нормативних актів, необхідних для забезпечення розвитку рекреаційного господарства як високорентабельної галузі економіки України.

Другий розділ “Правовий режим рекреаційних ресурсів” містить три підрозділи і п’ять пунктів, в яких розглядаються особливості майнових і екологічних відносин під час здійснення рекреаційної діяльності.

Підрозділ 2.1 “Поняття, види і юридична природа рекреаційних ресурсів” присвячений розв’язанню проблеми поняття, видів і юридичної природи рекреаційних ресурсів. У ньому по-новому визначено поняття рекреаційних ресурсів як сукупності природно-кліматичних, побутових, культурних, оздоровчих, пізнавальних, історичних та інших ресурсів, які використовуються або можуть використовуватися для надання рекреаційних послуг у процесі господарської діяльності у сфері рекреації. Обгрунтовується поділ рекреаційних ресурсів на дві групи: рекреаційні соціально-побутові ресурси і рекреаційні природні ресурси. кожна група поділяється на види і має свій правовий режим.

Рекреаційні соціально-побутові ресурси визначаються як будівлі, споруди, комунікації, засоби зв’язку, комунальна інфраструктура, архітектурні, історичні, спортивні комплекси, інші об’єкти соціально-культурного призначення, що використовуються з рекреаційною метою. Вони розрізняються в залежності від ступеня їх використання у рекреаційній діяльності, форми власності, функціонального призначення. Аналіз характеристик і юридичних ознак таких ресурсів вказують на можливість встановлення для них загального правового режиму.

Основні положення правового режиму рекреаційних ресурсів запропоновано зафіксувати в спеціальному розділі закону України про господарську діяльність у сфері рекреації.

У підрозділі 2.2 “Правовий режим природних рекреаційних ресурсів (рекреаційного фонду)” міститься п’ять пунктів, в яких аналізуються основні характеристики природних рекреаційних територій і ресурсів, а також систематизуються напрямки вдосконалення їх правового режиму.

На підставі існуючих розробок обгрунтовується доцільність створення рекреаційного фонду як сукупності природних рекреаційних територій і ресурсів природного і штучного походження, яким притаманні корисні властивості рекреаційного характеру і які використовуються або придатні до використання в процесі рекреаційної діяльності. Формулюється поняття природних рекреаційних територій як територій, придатних для організації відпочинку населення, відновлення життєвих сил та енергії людини, що визнані такими в порядку, встановленому законодавством, регулярне використання яких можливе під час здійснення рекреаційної діяльності, а також визначаються їх рекреаційні ознаки.

Під природними рекреаційними ресурсами пропонується розуміти природні курортні, лікувальні, оздоровчі ресурси і фактори, що мають корисні властивості для відпочинку, відновлення життєвих сил людини і придатні для використання у рекреаційній діяльності з метою відновлення і зміцнення здоров’я людей, визначаються їх юридичні ознаки.

Обгрунтовується, що до рекреаційного фонду можуть входити: природні рекреаційні території, що мають природні рекреаційні ресурси; природні рекреаційні території, що мають інші природні ресурси, які не віднесені до виду рекреаційних; природні рекреаційні ресурси, які є на інших територіях, що не мають режиму рекреаційних.

Дається аналіз створення (організації) природних рекреаційних територій і ресурсів. Визначені такі правила створення (організації) природних рекреаційних територій: підготовка методик з оцінки рекреаційної значущості; проведення рекреалогічних досліджень якості природних рекреаційних ресурсів таких територій; організація державної екологічної і санітарно-епідеміологічної експертиз про стан природної рекреаційної території; формування переліку промислових, сільськогосподарських  та інших підприємств, розташованих у межах цих територій, що підлягають перепрофілюванню, переміщенню чи ліквідації, розробка топографічного плану території з експлікацією угідь і відомостей про їх користувачів; встановлення порядку і підвідомчості прийняття рішень про створення таких територій; підготовка документів, що підтверджують наявність спеціального правового режиму природної рекреаційної території; визначення порядку їх обліку в Державному реєстрі природних рекреаційних територій, який доцільно вести в Україні; визначення підстав для скасування режиму таких територій.

Розроблені вимоги до визнання природних рекреаційних ресурсів, серед яких: проведення спеціальних наукових досліджень, що підтверджують рекреаційну значущість таких ресурсів; наявність відповідних експертних висновків про стан природних рекреаційних ресурсів (факторів), що використовуються (чи плануються для використання), про запаси і площі їх залягання; наявність висновків державної екологічної та санітарно-епідеміологічної експертиз про можливості розробки і наслідки використання природних рекреаційних ресурсів під час здійснення рекреаційної діяльності. Визначається порядок прийняття рішень про визнання природних рекреаційних ресурсів залежно від їх загальнодержавного чи місцевого значення і порядок обліку.

Проаналізовані відносини власності щодо природних рекреаційних територій та ресурсів, а також визначені такі основні напрямки їх розвитку: закріплення державної, комунальної, приватної форм власності і визначення порядку їх розмежування; встановлення критеріїв поділу територій і ресурсів на загальнодержавні та місцеві; встановлення особливостей розпорядження природними рекреаційними ресурсами; регламентація порядку віднесення природних рекреаційних ресурсів до загальнодержавних і місцевих.

Обгрунтовані правові форми і порядок використання територій і ресурсів рекреаційного фонду. Характеризуються такі правові форми використання цих територій: орендне користування; використання на умовах концесії; безоплатне користування.  Визначаються такі критерії поділу природних рекреаційних територій: можливість використання для рекреаційної діяльності; можливість обмеженого використання для окремих видів рекреаційної діяльності; неможливість використання для рекреаційної діяльності без суттєвих інвестицій; неможливість використання для рекреаційної діяльності в найближчому майбутньому (7–10 років); відсутність можливості використання.

Аналізуються основні характеристики права користування природними рекреаційними територіями і ресурсами для здійснення рекреаційної діяльності: суб’єкти, лімітування використання, нормування пропускного потенціалу, платність, облік, порядок використання, обмеження та інше. Уточнюється їх зміст для закріплення в спеціальному нормативному акті.

Розглядаються основні положення правової охорони рекреаційного фонду і систематизуються напрямки такої охорони, серед яких: створення округів санітарної охорони із забезпеченням екологічних вимог для рекреаційних територій і ресурсів; організація державного обліку таких територій і ресурсів (кадастру), що містить відомості про їх режим, географічне положення і межі, зонування, режими охорони і використання, якісні та кількісні зміни; організація контролю за дотриманням правового режиму рекреаційного фонду із визначенням системи органів контролю, основних форм, методів, засобів контролю за господарським використанням рекреаційних територій, станом рекреаційної цінності природних ресурсів. Пропонується вдосконалення відповідальності за порушення правового режиму рекреаційного фонду шляхом: встановлення переліку порушень, що враховують склад рекреаційного фонду, цінність його територій і ресурсів, а також видів відповідальності за них; розробки особливостей застосування майнової відповідальності з підготовкою спеціальних методик для розрахунку економічної, екологічної та рекреаційної шкоди; закріплення правил застосування спеціальних заходів відповідальності, зокрема, припинення (обмеження) використання рекреаційних територій (зокрема оренди), обмеження обсягів використання рекреаційних ресурсів, обмеження, тимчасової заборони (призупинення) чи припинення діяльності організацій, які грубо порушують установлений правовий режим.

Усі характеристики правового режиму рекреаційного фонду, його територій і ресурсів рекомендується закріпити в окремому  законі України “Про рекреаційний фонд”.

У підрозділі 2.3 “Право користування природними ресурсами для рекреаційних цілей” останнє визначається як право використання природних територіальних систем, здатних виконувати рекреаційну функцію, спрямоване на відновлення фізичних і духовних сил людини і доводиться доцільність його розмежування з правом користування рекреаційним фондом. Об’єктом права природокористування для рекреаційних цілей визначаються територіальні системи, що складаються із природних чи природних і антропогенних компонентів, комплексів (ландшафти), що взаємодіють і мають рекреаційні властивості, щодо яких відсутні обмеження для використання з рекреаційними цілями. Дається поняття рекреаційних властивостей природної територіальної системи (ландшафта) як здатності зменшувати дію негативних антропогенних і природних явищ на людину, поліпшувати відновлення її життєвих сил, сприяти оздоровленню населення і його естетичному вихованню.

Обгрунтовується доцільність закріплення основних положень такого права в Законі України “Про охорону навколишнього природного середовища” і в інших нормативних актах екологічного законодавства (наприклад, у Лісовому, Водному, Земельному кодексах України).

Третій розділ “Правове положення суб’єктів рекреаційної діяльності” містить три підрозділи.

У підрозділі 3.1 “Організаційні форми рекреаційної діяльності” дається аналіз законодавства, наукової літератури, практики  рекреаційної діяльності, який свідчить про розмаїття її організаційних форм. На підставі результатів аналізу визначені найбільш перспективні форми господарювання в цій сфері, зокрема: спеціальна (вільна) економічна зона рекреаційного типу, зона пріоритетного розвитку рекреаційної діяльності, рекреаційний парк, корпорація, господарська організація, приватний підприємець, внутрішньогосподарський підрозділ підприємства, установи, організації. У систематизованому вигляді наведені характеристики кожної форми. Стверджується, що вибір організаційної форми господарювання у сфері рекреації залежить від загальних переваг і вад кожної з них, а також видів рекреаційної діяльності, можливостей дотримання необхідних умов і правил, місця здійснення діяльності, наявності природних рекреаційних територій (ресурсів) та інших чинників, що впливають на здійснення такої діяльності.

У підрозділі 3.2 “Поняття і особливості суб’єктів рекреаційної діяльності” систематизовані основні положення правового статусу суб’єктів рекреаційної діяльності, якими є учасники господарських відносин, що зайняті організацією, виробництвом і наданням рекреаційних послуг, реалізуючи свою господарську компетенцію, мають відокремлене майно, зокрема у вигляді рекреаційних соціально-побутових ресурсів і природних територій (ресурсів), інших природних об’єктів, котрі мають рекреаційне значення, несуть відповідальність за своїми зобов’язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством. Визначаються такі особливості цих суб’єктів: залежність їх створення, організаційної форми і умов діяльності від вибору рекреаційно-спрямованої діяльності; необхідність отримання документів з дозволом (ліцензії, сертифікату, патенту) на здійснення відповідної діяльності, порядок і умови отримання яких встановлені спеціально для рекреаторів; наявність спеціальних вимог до приміщень, обладнання, інших матеріально-технічних засобів, необхідних для організації, виробництва і надання рекреаційних послуг; використання як основного засобу природних рекреаційних територій і ресурсів або інших природних ресурсів. Доводиться необхідність ліцензування рекреаційної діяльності та розробки відповідної інструкції про умови і правила здійснення рекреаційної діяльності (ліцензійні умови) та контроль за їх дотриманням, в якій слід визначити загальні й спеціальні вимоги провадження такої діяльності.

У підрозділі 3.3 “Види суб’єктів рекреаційної діяльності” подається аналіз і пропонується класифікація суб’єктів такої діяльності за наступними критеріями: характер виконуваних ними функцій (ті, які здійснюють діяльність, і ті, які  організовують її чи керують нею); зміст діяльності (туристичні, санаторно-курортні, лікувально-оздоровчі, фізкультурно-оздоровчі та культурно-розважальні); співвідношення обсягу рекреаційної діяльності і загального обсягу господарської діяльності; характеру господарської компетенції (загальної, спеціальної, обмеженої, виняткової). Розроблені особливості кожного виду суб’єктів.

Обгрунтовується необхідність закріплення правового положення суб’єктів господарської діяльності у сфері рекреації в окремому розділі запропонованого закону про таку діяльність.

Четвертий розділ “Правове регулювання здійснення рекреаційної діяльності” містить три підрозділи.

У підрозділі 4.1 “Господарсько-правовий механізм здійснення рекреаційної діяльності” подається характеристика господарсько-правового механізму як сукупності способів, засобів впливу на суб’єкти господарювання сфери рекреації, покликаної стимулювати організацію і виробництво рекреаційних послуг, раціональне використання рекреаційних територій і ресурсів, закріпленої в нормах чинного законодавства. Аргументується необхідність розробки спеціального господарсько-правового механізму здійснення рекреаційної діяльності, по-перше, станом сфери рекреації в Україні, що погіршується як внаслідок застосування в ній загального режиму господарювання без урахування її особливостей; по-друге, наявністю позитивного досвіду багатьох інших країн, що мають спеціальний національний режим господарювання. Аналізуються складові цього механізму: державна підтримка, економічне стимулювання, фінансування, інвестування, кредитування, оподаткування, управління, пропонуються основні напрямки їх удосконалення. Визначені принципи державної підтримки, форми економічного стимулювання, загальні правила фінансування, інвестування, оподаткування і кредитування суб’єктів господарської діяльності у сфері рекреації.

Пропонується створити спеціальний державний орган для координації в такій сфері господарсько-організаторської діяльності державних органів і органів місцевого самоврядування (Агентство з питань рекреації), а також Асоціацію рекреаторів України як недержавну організацію для розв’язання питань розвитку рекреаційного господарства і захисту прав та інтересів рекреаторів.

У підрозділі 4.2 “Договірні відносини при здійсненні рекреаційної діяльності” розглядаються договори як основна форма регулювання відносин суб’єктів такої діяльності.

Досліджуються основні види договорів, що використовуються під час здійснення рекреаційної діяльності, основна частина яких представлена господарськими договорами. Аналізується поділ господарських договорів у сфері рекреації на оперативно-господарські, господарсько-управлінські, територіально-господарські і внутрішньогосподарські та виявляються їх характеристики. Основними видами договорів визначаються агентські, комісії, доручення, комерційного посередництва, про спільну діяльність, правове регулювання яких потребує  доробки.

Аргументується значення територіально-господарських договорів, що виконують спеціальну функцію, суть якої полягає в: забезпеченні обов’язкових умов для рекреаційної діяльності (наявність рекреаційних територій, ресурсів), координації господарських інтересів органів місцевого самоврядування з суб’єктами господарювання, які здійснюють свою рекреаційну діяльність на території відповідних рад та знаходяться  безпосередньо на таких місцевостях або поза їх межами, забезпеченні соціально-економічного розвитку населених пунктів, регіонів, зайнятості населення, безпеки навколишнього природного середовища.

Обгрунтовується місце і значення договорів на надання рекреаційних послуг під час здійснення господарської діяльності з урахуванням того, що умови і правила надання послуг для суб’єктів такої діяльності визначені нормами господарського законодавства. Пропонується критеріями відрізнення таких договорів від договорів на оплатне надання рекреаційних           послуг розглядати мету, предмет, склад сторін, зміст, порядок виконання.

Розглядаються основні характеристики договорів у сфері рекреації: наявність спеціальних функцій; публічний характер; наявність режиму обов’язкових договорів; специфіка письмової форми договорів; спеціальний порядок визначення змісту договорів (безпосередньо в текстах договорів або локальних нормативних актах); наявність власних критеріїв розмежування, зокрема за видами такої діяльності, за ступенем обов’язковості та визначається перелік законів, до  яких доцільно внести відповідні зміни і доповнення.

У підрозділі 4.3 “Відповідальність за правопорушення при здійсненні рекреаційної діяльності” аналізується стан відповідальності під час провадження такої діяльності та пропонуються основні напрямки вдосконалення законодавства про  застосування відповідальності. Обгрунтовується доцільність відокремлення класифікаційної групи рекреаційних правопорушень з систематизацією їх за об’єктом посягання, суб’єктним складом, підставами виникнення та іншими критеріями; визначення переліку господарсько-правових санкцій, застосування яких під час здійснення рекреаційної діяльності не вимагало б додаткової угоди сторін; закріплення порядку застосування відповідальності за порушення суспільного господарського порядку у сфері рекреації залежно від виду господарсько-правових санкцій, виду рекреаційної діяльності; можливості застосування декількох господарсько-правових санкцій за окремі порушення. Пропонується передбачити можливість застосування матеріальної і моральної відповідальності за свої дії та дії партнерів з організації надання відповідних послуг; обов’язок відшкодування збитків, завданих рекреаторами у випадку ненадання чи надання не в повному обсязі або невідповідної якості рекреаційних послуг з власної вини чи з вини партнерів із організації обслуговування; розробку спеціального розрахунку майнової шкоди, введення порядку обмеження, тимчасового призупинення чи припинення діяльності рекреаторів при порушенні законодавства про рекреаційну діяльність, а також призупинення або анулювання ліцензії; визначення в договорах, що укладаються суб’єктами господарювання, умов про відповідальність.

Положення про відповідальність рекомендується закріпити в окремому розділі закону про господарську діяльність у сфері рекреації, що пропонувався.

П’ятий розділ “Теоретичні основи розвитку законодавства про рекреаційну діяльність” містить два підрозділи.

У підрозділі 5.1 “Створення концепції правового забезпечення рекреаційної діяльності” обгрунтовується необхідність прийняття і зміст Концепції правового забезпечення рекреаційної діяльності (законодавства про рекреаційну діяльність), метою якої є поступовий розвиток такого законодавства на підставі теоретичних і практичних результатів відповідних досліджень з урахуванням досвіду господарювання в цій сфері. Основними етапами систематизації такого законодавства пропонуються прийняття Законів України “Про господарську діяльність у сфері рекреації”; “Про пріоритетність розвитку рекреаційного господарства України”; “Про рекреаційний фонд”; внесення змін і доповнень до чинних нормативних актів; розробка правового регулювання здійснення рекреаційної діяльності на окремих територіях, що мають спеціальний режим; підготовка відповідних правових документів для створення і функціонування окремих господарських об’єднань у сфері рекреації.

У підрозділі 5.2 “Формування рекреаційного права” уточнюються поняття господарських і екологічних відносин у сфері рекреації, які з урахуванням існуючих між ними економічних і юридичних зв’язків розглядаються як комплексний предмет підгалузі права. Обгрунтовується доцільність застосування в таких відносинах методу господарського права (однакове підпорядкування всіх  суб’єктів суспільному господарському порядку) і аналізуються особливості його вияву.

Доводиться доцільність формування рекреаційного права як підгалузі господарського і екологічного права, оскільки правові інститути саме цих галузей є базовими для неї, визначається його поняття, мета, принципи, система. Аргументується необхідність включення до навчальних робочих програм спеціальної навчальної дисципліни “Рекреаційне право” і пропонується її навчально-методичний комплекс.