Бортняк Ф.В. Форми та методи діяльності державної виконавчої служби

summary

У вступі обґрунтовується вибір теми дисертації, її актуальність, ступінь дослідження проблеми, формулюється мета, визначаються завдання дослідження, методологічна і теоретична основи, розкриваються теоретичне та практичне значення, новизна, формулюються основні положення, що виносяться на захист. Міститься інформація щодо зв’язку роботи з науковими програмами, апробації, публікації результатів дослідження, структури та обсягу дисертації.

Розділ 1 “Адміністративно-правова природа діяльності державної виконавчої служби” складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 “Генезис становлення та розвитку державної виконавчої служби в Україні” зазначається, що виконавча влада має відносну самостійність у системі публічної влади, наділена відповідними повноваженнями щодо управління державними справами стосовно задоволення загальних публічних інтересів і включає систему виконавчих органів, які виконують покладені на них функції публічно-правового характеру. Центральним органом виконавчої влади є Міністерство юстиції України. Одне з головних його завдань  полягає в організації в установленому порядку своєчасного, повного й неупередженого примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), яке покладено на державну виконавчу службу. Державна виконавча служба є структурним органом зазначеного Міністерства. Її правовий статус визначено Законом України “Про державну виконавчу службу”. Завданням зазначеного органу є своєчасне, повне й неупереджене примусове виконання рішень, передбачених законом. Нині виконання примусових рішень, відповідно до українського законодавства, належить до функцій виконавчої гілки влади, а це суттєвий демократичний крок, що ґрунтується на міжнародних стандартах та підходах відносно формування різних правових інститутів у державі.

Формування інституту примусового виконання рішень в Україні відбувалося поступово. Між окремими етапами минав значний проміжок часу, що породжувало повсякденні труднощі, пов’язані з виконанням рішень. Водночас існуюча система, крім становлення та розвитку, зазнавала неодноразових змін правового статусу, що не сприяло її загальному процвітанню. Окрім того, зазначені зміни не зумовили збільшення сум, які мали бути стягнуті у примусовому порядку державною виконавчою службою, а також не сприяли підвищенню рівня професійності самих державних виконавців, не забезпечили їм належного соціального захисту. Сьогодні державна виконавча служба так і перебуває в занепаді, без належної уваги з боку держави. Тому сучасна система примусового виконання покарань потребує негайного комплексного реформування відповідного державного органу, а також запровадження інституту приватних виконавців, які б конкурували з державними виконавцями та розвивали інститут примусового виконання рішень.

У підрозділі 1.2 “Правове регулювання діяльності державної виконавчої служби” здійснено аналіз правових основ, якими урегульовано інститут примусового виконання рішень. Зазначено, що під правовим регулюванням діяльності державної виконавчої служби щодо примусового виконання рішень публічних органів управління слід розуміти комплекс юридичних засобів впливу, за допомогою яких держава визначає їх права та обов’язки в зазначеній сфері, а також порядок реалізації діяльності.

Норми права, якими урегульовано порядок примусового виконання рішень, утворюють певний правовий інститут, оскільки вони об’єднані єдиним предметом регулювання, мають єдину мету – безперешкодне забезпечення виконання рішень. Без їх регулюючого чи охоронного впливу неможливо організувати правильне здійснення цього напряму діяльності. Іншими словами, завдяки впливу цих правил утворюється належний правовий режим у сфері примусового виконання рішень.

Водночас правова основа примусового виконання рішень, що склалася сьогодні, зазнала відчутного впливу, по-перше, попереднього законодавства, яке тривалий час діяло на території УРСР, по-друге, міжнародного права, і, по-третє, впливу тих змін, що відбуваються в економічній, політичній та інших сферах життя України.

Здійснивши детальний аналіз правових актів, якими нині врегульовано інститут примусового виконання рішень, автор запропонував до них низку змін та доповнень для покращення функціонування роботи відповідного органу. Водночас дисертант зауважив, що виправлення наведених недоліків законодавства, яким регулюється діяльність державної виконавчої служби та виконавче провадження, не вичерпують загальної проблеми неурегульованості цього інституту, яке потребує модернізації в загальному обсязі, тобто внесення змін та доповнень і до інших законів України, які включаються до цього правового напряму. Акцентовано увагу на необхідності прийняття загального Кодексу “Примусового виконання рішень”, який би регламентував: 1) правовий статус державної виконавчої служби; 2) права й обов’язки стягувача та боржника; 3) виконавче провадження; 4) адміністративно-правовий статус учасників провадження; 5) відповідальність державного виконавця, боржника та інших суб’єктів виконавчого провадження; 6) соціальний захист державного виконавця.

 У підрозділі 1.3 “Державний виконавець як ключовий суб’єкт діяльності державної виконавчої служби” зазначено, що державний виконавець є представником влади і здійснює примусове виконання судових рішень, постановлених іменем України, та рішень інших органів (посадових осіб), виконання яких покладено на державну виконавчу службу. Державний виконавець є державним службовцем і наділений державою владними, організаційно-розпорядчими повноваженнями. Він – представник влади, який вживає юрисдикційних заходів і наділений повноваженнями, застосовує адміністративно-правові санкції відповідно до основних своїх повноважень, пов’язаних із примусовим виконанням рішень. Державний виконавець наділений загальними правами й обов’язками державного службовця та безпосередньо службовими правами й обов’язками. Службові обов’язки та права перебувають у постійному взаємозв’язку і взаємообумовлюють одні одних. При характеристиці адміністративно-правового статусу державного виконавця первинність належить службовим обов’язкам. Вони становлять сукупність вимог і завдань, які покладені на посадову особу, і забезпечують виконання владних, організаційно-розпорядчих функцій. Детальний аналіз прав та обов’язків державного виконавця дав можливість дійти висновків, що сьогодні існуюча система соціального та правового захисту державного виконавця має суттєві недоліки, які призводять до значної плинності кадрів у державній виконавчій службі. Відповідно до цього, автором запропоновано шляхи удосконалення соціального та правового захисту державного виконавця, підвищення рівня ефективності діяльності державної виконавчої служби.

Підрозділ 1.4 “Принципи діяльності державної виконавчої служби” містить аналіз основоположних ідей, які покладено в основу діяльності державної виконавчої служби. Зауважено, що принципам властива мінливість, тому що вони є своєрідним відображенням законів суспільного розвитку, закономірностей управління, ціннісних основ суспільства. Як правило, нові управлінські начала з’являються на основі нового досвіду, аналізу, осмислення й узагальнення різних сфер практичної діяльності людей.

Зазначено, що принципи діяльності входять до групи організаційних принципів управління. Водночас принципи діяльності державної виконавчої служби входять до системи принципів діяльності публічних органів управління.

Таким чином, принципи діяльності державної виконавчої служби можна визначити як керівні ідеї, що характеризують зміст цієї діяльності, її сутність і призначення в суспільстві, а саме: примусове виконання рішень. Вони є синтезуючими засадами, об’єднуючими зв’язками, ідеологічною основою виникнення, становлення і функціонування багатьох соціально-правових явищ у сфері примусового виконання рішень. Зазначено, що головне призначення принципів діяльності державної виконавчої служби полягає в тому, щоб здійснювати універсальне й узагальнене закріплення основ цієї служби, адаптувати її до найважливіших інтересів і потреб держави та суспільства.

На основі проведеного аналізу автором виокремлено основоположні ідеї діяльності державної виконавчої служби, які мають обов’язковий імперативний характер: нормативність діяльності; єдиноначальність, колегіальність; поділ управлінської праці; своєчасність, повнота й неупередженість при виконанні рішень; підконтрольність і підзвітність; персональна відповідальність за порушення дисципліни й неналежне виконання службових обов’язків; професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність, відданість справі; правова і соціальна захищеність працівників державної виконавчої служби, обов’язковість вимог працівників державної виконавчої служби; оперативна самостійність. Ці принципи детально проаналізовані автором у дисертаційному дослідженні.

Розділ 2 “Форми діяльності державної виконавчої служби” складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 “Зміст та особливості форм діяльності державної виконавчої служби” зазначено, що під формами управлінської діяльності розуміють зовнішній практичний вияв конкретних дій, що здійснюються органами публічної влади з метою і у процесі публічно-правової діяльності. Формами діяльності державної виконавчої служби є будь-яке зовнішнє вираження дій державної виконавчої служби, що здійснюються в межах покладених на неї функціональних обов’язків, щодо примусового виконання рішень публічних органів управління. У діяльності державної виконавчої служби можливо виокремити такі види форм діяльності: структурні та процесуальні, правові та неправові.

Під організаційною формою державної виконавчої служби слід розуміти внутрішній її устрій (будову), що включає склад взаємопов’язаних та взаємодіючих структурних підрозділів (посадових осіб), між якими у визначеному порядку розподілені функції та повноваження, а також відповідальність за результати їх виконання. Основу структури державної виконавчої служби характеризують суб’єкти та об’єкти управління, які є сторонами управлінських відносин.

Процесуальна форма діяльності державної виконавчої служби виражається у зовнішньому вияві послідовної діяльності, що сприяє фактичному повному виконанню рішення згідно з виконавчим документом.

Проте особливу роль у діяльності державної виконавчої служби відіграють правові та неправові форми. Правові форми діяльності державної виконавчої служби – це будь-які зовнішньо виражені функції державної виконавчої служби, що здійснюються в межах покладених на неї професійних обов’язків, щодо примусового виконання рішень публічних органів управління. Правові форми діяльності можна класифікувати за такими критеріями: змістом, цілеспрямованістю, способом вираження.

Неправові або організаційні форми діяльності Департаменту державної виконавчої служби можна віднести до сфери практичної діяльності, яка полягає у вчиненні тих або інших управлінських дій, що безпосередньо не пов’язані з виданням правових актів та здійсненням юридично значущих дій. Таким чином, організаційні (неправові) форми державної виконавчої служби – це повсякденні та різноманітні вияви їх управлінської діяльності, необхідні для забезпечення чіткої та ефективної роботи щодо виконання покладених на неї функцій стосовно примусового виконання рішень публічних органів управління.

У підрозділі 2.2 “Виконавчий документ  як форма волевиявлення публічного органу управління щодо примусового виконання рішення державною виконавчою службою” акцентовано увагу на тому, що примусове виконання рішень, яке є основою діяльності державної виконавчої служби, здійснюється на підставі виконавчих документів. Вони є зовнішнім виявом волевиявлення компетентного органу.

Виконавчий документ має дуже велике значення для процедури захисту порушеного, оспореного чи невизнаного права, яке полягає у тому, що без нього виконавче провадження не може бути відкрито і державний виконавець зобов’язаний відмовити в такому відкритті. Так, наприклад, тільки протягом шести місяців 2007 р. до органів державної виконавчої служби Тернопільської області надійшов 74021 виконавчий документ на суму 176 482 749 грн. 

Відповідно, виконавчий документ – це встановлена форма волевиявлення відповідного органу щодо захисту порушеного, оспореного чи невизнаного права, який видається в межах визначеної компетенції і має відповідні вимоги до змісту та форми, і є основним спонукальним моментом щодо відкриття виконавчого провадження державним виконавцем.

При дослідженні особливостей реалізації виконавчого документа автор зауважує, що обсяг даних, які містяться у виконавчому документі, повинен бути достатнім для розуміння учасниками виконавчого провадження змісту рішення, що підлягає виконанню. Водночас установлені в законі вимоги до виконавчих документів спонукають до їх уніфікації, переходу до єдиної форми, яку б використовували всі органи, компетентні із зазначеного питання. Ним може бути, наприклад, ордер на примусове виконання рішень.

Підрозділ 2.3 “Акти управління, що підлягають примусовому виконанню державною виконавчою службою” присвячений дослідженню виконавчих документів за рішеннями, що підлягають виконанню державною виконавчою службою. Такими виконавчими документами є: 1) виконавчі листи; 2) ухвали; 3) судові накази; 4) виконавчі написи нотаріусів; 5) посвідчення комісій із трудових спорів, що видаються на підставі відповідних рішень цих комісій; 6) постанови органів (посадових осіб), уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення у випадках, передбачених законом; 7) рішення органів державної влади, прийняті з питань володіння і користування культовими будівлями та майном; 8) постанови державного виконавця про стягнення виконавчого збору, витрат на проведення виконавчих дій та накладення штрафу; 9) рішення інших органів державної влади у випадках, якщо за законом їх виконання покладено на державну виконавчу службу; 10) рішення Європейського суду з прав людини. Детальний аналіз вищеназваних форм управління дав можливість дійти висновків, що зазначені акти, на підставі яких видається виконавчий документ, який є спонукальною основою для відкриття виконавчого провадження державним виконавцем, має розгалужену систему правової регламентації, що ускладнює роботу зазначеного органу, вносить багато правових неточностей, які потребують правового роз’яснення. З огляду на це, сьогодні виникла нагальна потреба в затвердженні Міністерством юстиції України “Роз’яснення щодо виконавчих документів за рішеннями, що підлягають виконанню державною виконавчою службою”, текст якого запропоновано автором.

Розділ 3 “Методи діяльності державної виконавчої служби” містить два підрозділи.

У підрозділі 3.1 “Зміст та особливості методів діяльності державної виконавчої служби” наголошено, що  методи  діяльності державної виконавчої служби, так само як і форми, досить різноманітні та покликані забезпечити високу ефективність діяльності державної виконавчої служби.

Здійснення практичної діяльності державної виконавчої служби щодо примусового виконання рішень втілюється за допомогою відповідних методів діяльності, під якими автор розуміє комплекс різноманітних засобів, прийомів, способів, за допомогою яких вона впливає на суспільні відносини з метою реалізації покладених на неї завдань стосовно примусового виконання рішень щодо захисту порушеного, оспореного чи невизнаного права осіб.

Методи переконання та примусу є універсальними методами публічного управління. Вони становлять систему засобів організуючого впливу держави (органу управління, посадових осіб, якими є працівники державної виконавчої служби) на свідомість і поведінку людей, є необхідною умовою нормального функціонування суспільства загалом, кожного публічного органу, об’єднання громадян, будь-якого процесу управління.

Метод переконання використовується державною виконавчою службою під час виконання рішення. Державний виконавець, починаючи виконувати рішення, повинен пересвідчитися, чи отримана боржником копія постанови про відкриття виконавчого провадження і чи здійснені ним дії, спрямовані на добровільне виконання рішення у встановлений постановою строк. Тобто державний виконавець переконує боржника в добровільному виконанні рішення, винесеного публічними органами управління.

Під адміністративним примусом, який здійснюється державною виконавчою службою, автор розуміє застосування передбачених адміністративно-правовими нормами заходів впливу щодо правозобов’язаних суб’єктів з метою виконання рішення, винесеного публічними органами управління щодо захисту порушеного, оспореного чи невизнаного права особи. Залежно від об’єкта впливу, розрізняють психічний, матеріальний, фізичний та організаційний примус.

Застосування працівниками державної виконавчої служби адміністративного примусу має свої особливості, що пояснюється її спеціалізованим становищем у системі публічних органів влади. Ці особливості зумовлені тим, що на державну виконавчу службу покладено головне завдання – своєчасне, повне й неупереджене примусове виконання рішень публічних органів управління, що передбачає застосування широкого кола примусових заходів. Державні виконавці застосовують заходи адміністративного примусу, які становлять основу їх діяльності, хоча існує можливість і добровільного виконання рішень. Застосування примусових заходів здійснюється на засадах гласності й суворого додержання вимог законодавства, охорони прав громадян, підприємств та організацій.

Примусові заходи що застосовуються державною виконавчою службою, можна поділити на 1) профілактичні; 2) процесуальні: а) організаційні; б) праворегулюючі; 3) стягнення.

 Під профілактичними заходами автор розуміє застосування державною виконавчою службою засобів, спрямованих на попередження можливих дій щодо невиконання рішень публічних органів управління.

Заходи процесуального забезпечення є різновидом заходів примусу, які застосовуються державною виконавчою службою з метою реалізації головного завдання, що покладено на зазначений орган у порядку виконавчого провадження, а саме: примусового виконання рішень публічних органів управління.

Процесуальні примусові заходи організаційного характеру спрямовані на виконання організаційних завдань виконавчого провадження, наприклад, можливість використання транспорту стягувача або боржника для перевезення майна; праворегулюючі, спрямовані на регулювання дій державної виконавчої служби у виконавчому провадження, наприклад, можливість безперешкодно входити на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення боржників – фізичних осіб.

У підрозділі 3.2 “Заходи примусового виконання рішень, які застосовуються державною виконавчою службою” зазначено, що в галузі примусового виконання рішень законодавцем чітко визначена система стягнень, які застосовують державні виконавці: 1) звернення стягнення на майно боржника; 2) звернення стягнення на заробітну плату (заробіток), доходи, пенсію, стипендію боржника; 3) вилучення у боржника і передача стягувачеві певних предметів, зазначених у рішенні; 4) інші заходи, передбачені рішенням.

Процедура звернення стягнення на майно боржника складається з трьох невід’ємних послідовних частин: арешт (опис) майна боржника; вилучення майна боржника (списання грошових коштів на диспозитивний рахунок державної виконавчої служби); примусова реалізація майна боржника. Вищеназвані стягнення та процедура звернення стягнення на майно боржника детально розглянуто в дисертації. У результаті проведеного дослідження запропоновано зміни та доповнення до законів України “Про державну виконавчу службу” та “Про виконавче провадження”.