Чуб О.О. Конституційне право громадян України на участь в управлінні державними справами

summary

У вступі дисертації обґрунтовується актуальність обраної теми, визначаються мета і завдання дисертаційного дослідження, його об’єкт і предмет, характеризуються методи дослідження, його теоретична основа, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, формулюються основні положення, які виносяться на захист, зазначаються апробація результатів дослідження і публікації.

Розділ перший “Конституційно-правове регулювання права громадян України на участь в управлінні державними справами” складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Історико-правові передумови конституційної регламентації прав і свобод громадян України в політико-правовій сфері” аналізуються конституції та конституційні акти, що приймалися на території України у різні історичні періоди та торкалися питання щодо участі громадян в управлінні державними справами. Показано, що на кожному з етапів історичного розвитку України змінювалися як характер і масштаби участі громадян в управлінні, так і ступінь її законодавчої регламентації. Двадцяте століття виявилося найбільш плідним щодо актів конституційного характеру з участі громадян в управлінні державними справами в Україні. Всі ці акти та ідеї, на яких вони базувалися, прямо чи побічно стали історико-правовою основою для розробки і прийняття Конституції України     1996 р. і чинного конституційного законодавства, формування ідеології і практики участі громадян в управлінні державними справами.

У підрозділі 1.2. “Поняття участі громадян в управлінні державними справами: конституційно-правовий аспект” розглянуто розвиток ідеї участі громадян в управлінні державними справами у правовій науці радянських часів та у науці конституційного права на сучасному етапі. Розрізняються поняття “участь в управлінні державними справами” та “участь у державному управлінні”, розкриваються терміни “політична участь”, “політична активність”, “політичний вплив”.

Оскільки всі гілки державної влади походять від установчої влади народу, то з точки зору конституційної участі громадян в управлінні державними справами, необхідно говорити про їх представництво в державних органах усіх гілок влади, а не тільки законодавчої в особі народних депутатів. Представництво громадян України в органах виконавчої влади реалізується за допомогою рівного права доступу до державної служби; судової – через народних засідателів і присяжних. Крім того, конституційна участь громадян в управлінні державними справами має відбуватися на всіх стадіях реалізації державного рішення (законодавчого, виконавчого чи судового): на стадії його ініціювання і розробки, прийняття, здійснення та контролю за їх реалізацією.

Визначаються основні риси, властиві участі громадян в управлінні державними справами: публічність, добровільний характер, цілеспрямованість. Метою залучення до управління державними справами є задоволення суспільно значущих інтересів, вплив на прийняття, здійснення та контроль за реалізацією державних рішень. Участь в управлінні державними справами повинна здійснюватися в рамках Конституції та закону. Важливою ознакою такої участі можна вважати її законність.

Виходячи з цього, визначення участі громадян України в управлінні державними справами сформульоване як активна, публічна, добровільна, цілеспрямована, законна діяльність громадян України у сфері здійснення державної влади, що гарантована закріпленням у Конституції України відповідного суб’єктивного права, і яка має на меті формування та контроль за діяльністю державних органів усіх гілок державної влади, вплив на прийняття, виконання та контроль за реалізацією державних рішень для втілення громадянами своїх суспільно значущих інтересів і забезпечення нормального функціонування, стабільного розвитку та соціального порядку в державі. Відповідно до ст. 38 Конституції України, участь громадян в управлінні державними справами є їх правом, але з точки зору політики і моралі – певною мірою і обов`язком.

У підрозділі 1.3. “Конституційно-правові засади участі громадян України в управлінні державними справами в умовах формування правової державності” зазначається, що новелою сучасного конституційно-правового регулювання є закріплення на рівні Основного Закону України права громадян брати участь в управлінні тільки “державними”, а не “державними і громадськими” справами, що відповідає нинішньому етапу розвитку конституційного ладу України. Обґрунтовується, що право громадян на управління громадськими справами сьогодні має самостійний характер.

Аналізуючи дискусійне питання, чи є участь в управлінні державними справами принципом, чи суб`єктивним правом громадян, автор приходить до висновку, що визнання принципу участі громадян в управлінні державними справами не виключає його розуміння і як суб’єктивного права громадянина.

Визначається, що право громадян на участь в управлінні державними справами розвиває та поглиблює положення Конституції України про народовладдя, яке має відправний, узагальнений характер. Це суб’єктивне право є комплексним і об`єднує майже всі інші політичні права і свободи – право громадян брати участь у референдумі, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади, рівне право доступу до державної служби, право на звернення, а також право брати участь у відправленні правосуддя. Конституційні норми про участь в управлінні в основному закріплені у другому розділі Конституції України (ст. 36-40), конкретизуються і розвиваються в поточному конституційному законодавстві.

У підрозділі 1.4. “Міжнародно-правові стандарти права громадян на участь в управлінні державними справами та досвід їх закріплення в конституціях зарубіжних країн” стверджується, що до числа стрижневих документів, у яких знайшли втілення універсальні міжнародно-правові стандарти участі громадян в управлінні державними справами, належать: Загальна декларація прав людини 1948 р. (ст. 21); Міжнародний пакт про громадянські й політичні права 1966 р. (ст. 25), інші міжнародні документи, що стосуються основних демократичних політичних цінностей. Документи регіонального характеру, що містять міжнародні стандарти політичних прав громадян, включають для України акти Ради Європи, насамперед Європейську конвенцію про захист прав людини та основних свобод 1950 р., резолюції та інші акти Парламентської Асамблеї Ради Європи, прецедентне право Європейського суду з прав людини; документи ОБСЄ (зокрема, Документ Копенгагенської наради Конференції з людського виміру НБСЄ 1990 р.) та ін. Наведені у дисертації витяги з основних міжнародних актів з прав людини засвідчують, що положення ст. 38 Конституції України щодо права громадян на участь в управлінні державними справами є впровадженням у політико-правову практику нашої держави загальновизнаних принципів і норм міжнародного права в цій сфері правовідносин.

На думку автора, особливо важливим є врахування досвіду конституційної регламентації та здійснення політичних прав громадян у практиці державотворення традиційно демократичних європейських держав, а також країн молодої демократії. Показано, що більшість конституцій цих країн у різних формулюваннях закріплюють право громадян на участь в управлінні державними справами як безпосередньо, так і через своїх представників з певними особливостями.

Робиться висновок, що в закріпленні права громадян на участь в управлінні державними справами, інших політичних прав і свобод Конституція України зорієнтована на європейське і світове бачення їх каталогу, змісту і можливих обмежень. Вдосконалення конституційного законодавства України з цього питання повинно йти шляхом більш широкого врахування міжнародних загальновизнаних актів з прав людини у політичній сфері, позитивного конституційно-правового досвіду інших демократичних країн світу.

Розділ другий “Конституційно-правовий механізм та гарантії реалізації права громадян України на участь в управлінні державними справами” складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Поняття і структура конституційно-правового механізму реалізації права громадян України на участь в управлінні державними справами” зазначено, що теорія правових механізмів досліджена недостатньо, хоча останнім часом вона почала частіше привертати увагу науковців. У юридичній літературі все ширше використовується категорія “механізм”. Зазначається, що реалізація права громадян України брати участь в управлінні державними справами – це процес (а зрештою, і результат) втілення конституційно-правових норм щодо зазначеного права на практиці.

Поняття конституційно-правового механізму реалізації права громадян України на участь в управлінні державними справами сформульоване як система конституційно-правових засобів нормативного (матеріального і процесуального) й інституційного характеру, що забезпечує здійснення цього права громадян у сфері політичних правовідносин. Нормативною основою такого механізму слід вважати конституційні норми та конкретизуючі норми поточного конституційного законодавства, за допомогою яких встановлюється зміст цього права, форми і межі його здійснення, процесуально-процедурний механізм їх реалізації. Інституційний зріз має включати діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, недержавних організацій, політичних партій, яка спрямована на забезпечення, реалізацію і захист політичних прав громадян.

Для вдосконалення інституційної складової механізму реалізації досліджуваного суб'єктивного права пропонується створити спеціалізовану науково-дослідну установу – Український центр навчання виборчим технологіям при Центральній виборчій комісії або при одному з провідних юридичних навчальних закладів України. Завданням цього Центру має бути надання пропозицій щодо вдосконалення конституційного законодавства, яке регулює здійснення інститутів безпосередньої демократії в Україні, забезпечення випуску наукової, навчальної й просвітницької літератури, підготовка фахівців для проведення виборчих і референдумних кампаній на належному професійному рівні на основі норм Конституції та законів України (як з боку організаторів виборів, так і кандидатів на виборні посади), підвищення правової культури виборців, офіційних спостерігачів, представників політичних партій та інших учасників виборчого процесу.

Аргументується, що показниками (критеріями) ефективності механізму реалізації права громадян на участь в управлінні державними справами є політична злагода у суспільстві, відкритість влади, вдосконалення методів державного управління, підтримка громадянами політичних реформ, підвищення їх політичної активності, розвиток демократичних традицій участі в управлінні тощо.

У підрозділі 2.2. “Форми реалізації права громадян України на участь в управлінні державними справами” у сукупності форм участі громадян України в управлінні державними справами визначаються такі їх види: 1) за суб’єктним складом (організаційні форми участі в управлінні): індивідуальна і колективна; 2) за процесуальною ознакою: ініціативні та процедурно-правові; 3) за механізмом реалізації: конкретні форми участі громадян України в управлінні державними справами, які втілюються через правомочності політичного характеру, що входять до складу цього комплексного узагальнюючого суб’єктивного права. До них відносяться:

- участь громадян України в управлінні державними справами під час виборів та референдумів, яка не обмежується лише голосуванням, оскільки конституційним законодавством України передбачена ціла низка форм участі громадян України у виборчому та референдумному процесах на різних їх стадіях;

- при реалізації рівного права доступу громадян України до державної служби конкурсний відбір є найбільш об'єктивною процедурою, яка усуває можливість заняття відповідальних посад нефахівцями, забезпечує високий професіоналізм, демократичність і результативність управління;

- звернення громадян, залежно від їх предмета, можна умовно поділити на звернення: а) зі суспільно значущих, публічних питань; б) з особистих питань. З точки зору участі громадян в управлінні державними справами, вирішальними є звернення, що мають суспільне значення чи принаймні претендують на таке. Право громадян на звернення може бути реалізоване тільки в ініціативному порядку. Стверджується, що його реалізація передбачає прояв особистої зацікавленості громадян при вирішенні питань державницького характеру. У деяких конституціях європейських держав встановлено, що з колективними петиціями можуть звертатися тільки “законно створені організації” або їх “установчі органи” (Австрія, Бельгія, Румунія тощо). Законодавство України не висуває такої вимоги, тому невизначеною залишається процедура складання і підписання колективних письмових звернень. Для того, щоб забезпечити її результативність, пропонується на законодавчому рівні закріпити вимоги до колективного звернення;

- у реалізації норми щодо участі народу у здійсненні правосуддя через народних засідателів та присяжних, яка введена в Україні з метою демократизації судочинства, виникло чимало труднощів. Викликає сумнів конституційна обґрунтованість положень Закону “Про судоустрій України” щодо обов’язку громадян брати участь у відправленні правосуддя як народних засідателів і присяжних, оскільки в Основному Законі України цей конституційний обов`язок не закріплений. Така участь є суб'єктивним правом, яке громадяни можуть реалізувати за власним бажанням, з урахуванням досвіду, вільного часу, зацікавленості у питаннях здійснення правосуддя.

За відсутності інститутів наказів виборців та відкликання народних депутатів виборцями, інститут мирних зборів – це єдина можливість громадян виявити своє ставлення до державної політики. Настанови щодо розмежування приватних і публічних зборів не увійшли до тексту Основного Закону України і тому мають бути уточнені у відповідному законодавстві.

У підрозділі 2.3. “Вибори та референдуми як основоположні форми участі громадян України у політичному процесі” детально розглянуто різноманітні форми участі громадян України в управлінні державними справами під час виборів і референдумів.

У дисертації аналізуються можливості участі громадян України у виборчому процесі як: а) власне виборців (громадян України, які мають право голосу); б) членів виборчих комісій; в) кандидатів на виборну посаду; г) осіб, які здійснюють громадський контроль за проведенням виборів: офіційних спостерігачів від партій (блоків), уповноважених осіб, представників (в Центральній виборчій комісії з правом дорадчого голосу) політичних партій (блоків) – суб'єктів виборчого процесу тощо.

Зазначається, що категорія “виборці” є універсальною, оскільки вона охоплює всі інші форми участі громадян у виборчому процесі, адже і кандидати, і члени виборчих комісій, і уповноважені особи, і “внутрішні” офіційні спостерігачі перш за все є виборцями. Формами участі власне виборців у виборчому процесі можуть бути: здійснення волевиявлення в день голосування; участь у будь-яких формах передвиборної агітації, що не суперечать Конституції й законам України; ознайомлення з рішеннями виборчих комісій, органів державної влади, органів місцевого самоврядування, що стосуються виборів; ознайомлення з протоколами виборчих комісій про підрахунок голосів виборців; опосередкована участь при здійсненні добровільних внесків фізичних осіб до власних виборчих фондів кандидатів і партій (блоків) тощо.

Участь у референдумах так само не обмежується для громадян України лише голосуванням. Виділені такі форми участі громадян України у референдумах: ініціювання збирання підписів під вимогою проведення референдуму; організація і проведення відповідних зборів громадян; збирання підписів громадян під вимогою проведення референдуму; ведення агітації “за” або “проти” пропозиції про оголошення референдуму; робота в комісіях з референдуму; присутність у день проведення референдуму в приміщеннях для голосування або на засіданнях комісій з референдуму при підрахунку голосів і визначенні результатів голосування, тощо. Аргументується, що інститут референдуму в Україні недостатньо врегульований у процесуально-процедурному аспекті. Необхідний новий закон про референдуми (або його нова редакція), який би чітко визначив термінологію, процедури проведення референдумів, механізм втілення їх результатів у державно-правову практику.

У підрозділі 2.4. “Поняття і система конституційно-правових гарантій права громадян України на участь в управлінні державними справами” зазначається, що під конституційно-правовими гарантіями цього суб’єктивного права необхідно розуміти систему найважливіших положень, закріплених у Конституції України та конституційному законодавстві, що спрямовані на забезпечення реалізації закладених у ньому правомочностей.

Зазначається, що конституційне право громадян України на участь в управлінні державними справами є багатим за змістом і складним за механізмом реалізації. Конституційно-правові гарантії цього права мають комплексний характер. На думку автора, їх система включає в себе чотири взаємопов`язаних і взаємообумовлених рівні гарантування: 1) загальні конституційні гарантії всіх прав та свобод людини і громадянина, що поширюються й на право участі громадян в управлінні (положення Преамбули, першого розділу Конституції України та ін.); 2) особливі конституційні гарантії групи політичних прав і свобод, основоположним серед яких є право на участь в управлінні державними справами (засади конституційного ладу політичного характеру; наявність усіх інших груп прав і свобод – особистих, економічних, соціальних, культурних, оскільки можливість їх реального втілення глибоко взаємообумовлена); 3) спеціальні гарантії права брати участь в управлінні державними справами (розуміються як сам факт закріплення досліджуваного суб’єктивного права на рівні Конституції України, що надає цьому праву статусу конституційного і гарантує, принаймні, неможливість його заперечення; а також конституційне закріплення правомочностей, що входять до його складу, меж та процесуальних форм їх здійснення, засоби їх конкретизації у поточному конституційному законодавстві); 4) специфічні гарантії прав, що входять до складу права на участь в управлінні державними справами, які опосередковано є також і гарантіями права політичної участі (окремі конституційно-правові гарантії виборчих прав, права на участь у референдумі, права доступу до державної служби, права на звернення, права участі у відправленні правосуддя тощо). Система гарантій права громадян України на участь в управлінні державними справами не є вичерпною і назавжди усталеною, вона динамічна, повинна вдосконалюватися та розширюватися.