ДЕРЖАВНИЙ ФІНАНСОВИЙ АУДИТ БЮДЖЕТНИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ ТУРИЗМУ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми, визначено мету і завдання дослідження, сформульовано об’єкт та предмет, розкрито наукову новизну результатів, їх теоретичне й практичне значення, відображено апробацію результатів дисертаційної роботи.

У першому розділі дисертації – «Теоретико-методичні аспекти державного фінансового аудиту бюджетних програм розвитку туризму» – обґрунтовано доцільність впровадження у практику управління бюджетними програмами державного фінансового аудиту; висвітлено основні теоретико-методичні й практичні проблеми при проведенні державного фінансового аудиту, визначено сутність, об’єкт та предмет державного фінансового аудиту бюджетних програм, сформульовано визначення бюджетної програми розвитку туризму, виділено основні проблеми в реалізації бюджетних програм розвитку туризму.

Сучасні тенденції розвитку світової економіки характеризуються процесами глобалізації та інтеграції економік окремих країн, турбулентністю розвитку інформаційних технологій, екологічними загрозами та дефіцитом енергоносіїв. Світова економічна криза, руйнує старі економічні зв’язки, відкидаючи усе старе й неефективне, та сприяє зміцненню нового, прогресивного. Таким, чином світова криза висуває нові вимоги до упорядкування національних економік та розробки таких механізмів впливу, які б максимально пом’якшили негативні соціально-економічні наслідки. Перед сучасними науковцями постає проблема пошуку локальних запобіжних засобів для подолання наслідків світової кризи в першу чергу через механізми державного регулювання економіки.

Перехід державного регулювання економіки на інноваційні форми і системи потребує радикальної зміни філософії економічного контролю. Критичний аналіз системи фінансового контролю, який внаслідок історичних обставин успадкував від командно-адміністративної системи колишнього СРСР фіскальний характер, а щодо часу здійснення був ретроспективним, свідчить про все очевиднішу потребу не тільки перевіряти операції з бюджетними коштами на предмет дотримання цільового призначення та достовірності відображення їх в обліку, але й оцінювати рівень ефективності та результативності використання ресурсів. На перший план в системі державного фінансового контролю виходить така його прогресивна форма як державний фінансовий аудит.

Узагальнення теоретичних надбань вітчизняної науки та практики проведення аудиту бюджетних програм засвідчило існування проблем теоретико-методологічного та практичного характеру.

По-перше, відповідно до визначення та мети проведення аудиту ефективності виконання бюджетних програм видно, що він є ретроспективним і не дозволяє оперативно втручатися в хід подій з метою запобігання виникненню порушень та неефективним управлінських діям на стадії їх виконання, тим самим ігноруючи попереджувальний принцип організації контрольної діяльності.

По-друге, оскільки відповідно до Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» на підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органів державної контрольно-ревізійної служби не проводиться, тим самим ігноруючи такий принцип контролю, як повнота охоплення, оскільки залишаються поза межами контрольної дії періоди, в яких перевірялась ефективність витрачання бюджетних коштів, проте не їх законність.

По-третє, в результаті того, що в основі завдання аудиту ефективності бюджетних програм стоїть визначення рівня ефективності використання бюджетних коштів, ігноруючи при цьому методи перевірки законності та правильності ведення фінансової звітності виконавцями бюджетної програми, ситуація може призвести до того, що визначається ефективність використання бюджетних коштів на основі неправдивої фінансової та статистичної інформації.

По-четверте, під час адаптування міжнародного досвіду з організації аудиту адміністративної діяльності до українських реалій, обмежились тільки критерієм ефективності витрачання бюджетних коштів, випустивши при цьому критерій результативності, що потенційно може призвести до ефективного виконання завдань які не потрібні суспільству.

Теоретичні прорахунки в побудові національної системи державного фінансового аудиту підтверджуються практичним проблемами в сфері державної контрольної діяльності. Аналіз даних Державної фінансової інспекції щодо результатів роботи з 2005 по 2010 роки засвідчує, що є стійка тенденція з року в рік до росту порушень, які призводять до втрат бюджетних коштів внаслідок реалізації бюджетних програм (з 315,4 млн грн в 2005 р. до 3 млн грн в 2010 р.), при низькому середньому рівні (31 %) їх відшкодування за вказаний період, на фоні скорочення кількості заходів з аудиту бюджетних програм (з 103 в 2005 році до 51 в 2010 році), які і покликані створити таке середовище, яке б мінімізувало ризики втрати бюджетних коштів.

Виявлені проблеми теоретичного та практичного характеру, спонукали до розроблення нового підходу в державному фінансовому аудиті бюджетних програм, а саме через удосконалення основних складників його системи, зокрема через визначення сутності, мети, завдань, об’єкта, предмета і вдосконалення форм контролю, які б відповідали вимогам діючої практики господарювання.

Визначено об’єкт державного фінансового аудиту бюджетних програм як процес реалізації бюджетних програм, який охоплює три стадії: формування бюджетної програми, її виконання та звітування про виконання. В свою чергу, предметом державного фінансового аудиту бюджетних програм є дотримання принципів доцільності, ефективності, законності та результативності процесу реалізації бюджетних програм. Такий підхід до визначення об’єкта та предмета аудиту дозволить запобігти неефективному витрачанню бюджетних коштів ще на стадії планування програми та вносити корективи й раціональні пропозиції під час її виконання.

Виходячи з окреслених об’єкта та предмета аудиту, можна дати визначення державного фінансового аудиту бюджетних програм. Державний фінансовий аудит бюджетних програм – це форма державного фінансового контролю та функція управління бюджетним процесом спрямована на підвищення доцільності, ефективності, законності та результативності процесу програмно-цільового фінансування видатків бюджету.

Разом з тим, туристична галузь набуває дедалі більшого значення для розвитку економіки та соціальної сфери в Україні, стрімко інтегрується у світову туристичну індустрію. Бюджетну програму розвитку туризму доцільно визначити як систематизований комплекс заходів, спрямований на створення та розповсюдження туристичного продукту за рахунок бюджетних коштів.

Про цінність та перспективність бюджетного фінансування сфери туризму свідчать результати проведених програмних заходів. Так, аналіз взаємозв’язку таких показників розвитку туризму як кількість іноземних туристів, які приїхали в Україну протягом року, кількість внутрішніх туристів та платежі до бюджету суб’єктів туристичної діяльності свідчать про їх пряму кореляцію з бюджетним фінансуванням галузі. При цьому тісніть зв’язку найвища між бюджетним фінансуванням розвитку туризму та кількістю іноземних туристів, які приїхали в Україну (коефіцієнт кореляції 0,9). Дещо менший вплив має бюджетне фінансування на кількість внутрішніх туристів (коефіцієнт кореляції 0,8) та величину платежів до бюджету суб’єктів туристичної діяльності (коефіцієнт кореляції 0,7). Зроблено висновок, що бюджетне фінансування є основним фактором розвитку сфери туризму і тим самим предметом аналізу щодо ефективності його використання.

Виділено основні проблеми реалізації бюджетних програм розвитку туризму: на стадії планування програми: не проводився аналіз ресурсної забезпеченості проекту та можливостей його фінансування, планування бюджетних програм розвитку туризму здійснювалось без відповідного інформаційного забезпечення; на стадії виконання: неможливість запобігти неефективним управлінським рішенням в ході реалізації програми, недостатнє використання усього комплексу методологічного апарату в ході проведених досліджень бюджетних програм розвитку туризму, відсутність оцінки ефективності використання бюджетних коштів, слабке кадрове забезпечення; на стадії реалізації: відсутність чітких часових рамок та неповний перелік завдань у програмі, що унеможливлює організацію процесу оцінювання такої програми, відсутність інструментарію оцінювання результативності бюджетних програм і ефектів, які вони спричинили.

У другому розділі дисертаційної роботи – «Організаційні засади та цільова орієнтація державного фінансового аудиту бюджетних програм розвитку туризму» – ідентифіковано та здійснено класифікацію суб’єктів державного фінансового аудиту бюджетних програм розвитку туризму, сформовано основні напрями вдосконалення інституційного забезпечення державного фінансового аудиту бюджетних програм, розроблено модель комплексного державного фінансового аудиту бюджетних програм розвитку туризму, представлено методику оцінки сукупності бюджетних програм розвитку туризму та виділено їх характерні особливості, визначено основні завдання перевірки в рамках аудиту законності, доцільності й ефективності та методику оцінки ефективності прийнятих управлінських рішень.

Відповідно до визначеної мети реалізації бюджетної програми розвитку туризму, суб’єкти державного фінансового аудиту бюджетних програм – це органи державної влади, уповноважені на визначення доцільності, законності, ефективності та результативності виконання бюджетних програм розвитку туризму. Суб’єктами державного фінансового аудиту бюджетних програм розвитку туризму є органи загальнодержавного значення, уповноважені на проведення державного фінансового аудиту бюджетних програм (Рахункова палата України, Державна фінансова інспекція України) та служби, створені відповідальними органами виконавчої влади за розвиток сфери туризму. До державних органів в сфері туризму, які здійснюють аудит бюджетних програм галузі, відноситься Міністерство інфраструктури України (головний розпорядник бюджетних коштів), Національне агентство з питань підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу та реалізації інфраструктурних проектів (головний розпорядник бюджетних коштів) та Державне агентство України з туризму та курортів (розпорядник бюджетних коштів).

Вдосконалення інституційного забезпечення державного фінансового аудиту бюджетних програм загалом та розвитку туризму зокрема, здійснюється через подолання існуючих протиріч в межах діючої системи суб’єктів державного фінансового аудиту бюджетних програм, а саме: ігнорування в своєму розвитку ролі зовнішнього державного аудиту в особі Рахункової палати України; дублювання функцій перевірки бюджетних програм різними суб’єктами державного фінансового аудиту; відсутності суб’єкта державного фінансового аудиту місцевих бюджетних програм; персональна незацікавленість головного розпорядки бюджетних коштів в досягнення цілей програми; відсутності аудиту ефективності реалізації економічних і соціальних проектів, що підтримуються міжнародними фінансовими організаціями; відсутність публічності в органах як внутрішнього аудиту (Державної фінансової інспекції, відповідальних виконавців), так і зовнішнього (Рахункової палати України).

Враховуючи особливості реалізації бюджетних програм розвитку туризму, розроблено модель комплексного державного фінансового аудиту бюджетних програм розвитку туризму. Вихідним положенням при розробці механізмів ефективного управління процесом державного фінансового аудиту бюджетних програм розвитку туризму є теза, що контроль усіх процесів програмно-цільового бюджетування є нереалістичним з так званої величини затрачених на його проведення ресурсів. Тому в основі запропонованого підходу до управління процесом державного фінансового аудиту бюджетних програм розвитку туризму лежить два новітні підходи, а саме: для ідентифікації незаконного та неефективного використання бюджетних коштів в рамках бюджетних програм розвитку туризму суб’єкта державного фінансового аудиту пропонується використовувати «м’які» аналітичні прийоми для ідентифікації зон потенційного ризику і на основі вдосконалених методик провести державний фінансовий аудит бюджетних програм розвитку туризму у відповідь на оцінені ризики. Комплексний державний фінансовий аудит бюджетних програм розвитку туризму передбачає ідентифікацію зон потенційного ризику в процесі безперервної реалізації бюджетних програм. Залежно від етапів реалізації бюджетної програми суб’єкт державного фінансового аудиту використовує адекватні прийоми у відповідь на оцінені ризики (рис. 1).

Логіка побудови даної моделі є такою: по-перше, в разі визначення суттєвості бюджетної програми (провівши попередню оцінку суттєвості бюджетної програми) проводити аудит доцільності реалізації бюджетних програм на стадії її розробки та аудит законності її формування; по-друге, в разі визначення загроз під час виконання бюджетних програм (на основі поточного моніторингу виконання бюджетної програми), проводити аудит законності та ефективності виконання бюджетної програми; по-третє, після завершення виконання бюджетної програми на стадії звітування проводити аудит законності, ефективності та результативності її реалізації.

На першому етапі суб’єктом аудиту оцінюється сукупність бюджетних програм розвитку туризму щодо важливості та доцільність проведення їхньої перевірки. Під час вибору програми аудиту, необхідно брати до уваги суттєвість програми (важливість для суспільства) і пов'язані з цим ризики. Добуток суттєвості бюджетної програми для суспільства та ризиків її виконання буде величиною потенційних втрат суспільства (Пв) від виконання даної програми (чим вище цей показник, тим важливішою для проведення державного фінансового аудиту буде конкретна програма):

Обп (Пв) = Сп (Зп×Оф) × Рбп (Рг×Рв×Рп), (1)

де Обп – оцінка важливості проведення державного фінансового аудиту бюджетної програми, коеф.; Сп – суттєвість програми, коеф.; Зп – значущість бюджетної програми для держави (соціальний ефект), коеф.; Оф - обсяг державного фінансування, тис. грн; Рбп – ризик бюджетної програми, коеф.; Рг – ризик галузі, коеф.; Рв – ризик виконавця бюджетної програми, коеф.; Рп - особливість формування самої бюджетної програми, коеф.