ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

summary

Во введении обоснована актуальность темы диссертации, определены цели, задачи, объект и предмет диссертационного исследования, указаны степень научной разработанности вопросов и проблем, обсуждаемых в диссертации, обозначена ее научная новизна и практическая значимость, приведены данные об апробации работы.

В первой главе - «Методологические основы и правовое содержание дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих Российской Федерации» - проанализированы понятие и содержание служебной дисциплины гражданских служащих, определена ее взаимосвязанность с юридической ответственностью (§ 1.1); рассмотрены существующие концепции сущности дисциплинарной ответственности гражданских служащих, сформулировано ее понятие, функции и цели (§                 1.2); раскрыто значение дисциплинарной

ответственности гражданских служащих, в том числе, как принципа государственной службы (§ 1.3), обозначено ее влияние на эффективность и качество государственной службы (§ 1.4).

Проблема законности в государственном управлении в большей степени связана с укреплением служебной дисциплины на государственной гражданской службе. Диссертант критически рассматривает действующее нормативное определение служебной дисциплины (пункт 1 статьи 56 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации), в соответствии с которым служебная дисциплина связана только с соблюдением подзаконных актов (должностного регламента и служебного распорядка). Понимание служебной дисциплины не должно зависеть от содержания должностного регламента или служебного контракта. Кроме того, в определении служебной дисциплины употребляется только одна форма реализации права - соблюдение, без указания на другие формы реализации права. Такой подход не раскрывает всего многообразия проявлении служебной дисциплины и нуждается в уточнении, поскольку не включает в себя обязательность надлежащего исполнення других обязанностей, установленных действующим законодательством.

Автор полагает, что понятие «служебная дисциплина» целесообразно наполнить самостоятельным содержанием, отличающем это явление от трудовой дисциплины для работника по трудовому договору. На основе анализа существенных признаков гражданской службы, правового статуса гражданского служащего сформулировано определение служебной дисциплины на государственной гражданской службе, под которой понимается надлежащее исполнение гражданским служащим своих должностных обязанностей по обеспечению исполнения полномочий государственных органов в соответствии со служебным распорядком государственного органа, должностным регламентом, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа, а также обязательное соблюдение, как в рабочее, так и во внерабочее время, установленных запретов и ограничений, требований к служебному поведению.

Далее указаны основные средства достижения надлежащей служебной дисциплины, главную роль среди которых играет упорядочение административных процедур, формирование эффективного механизма социального контроля и применение мер дисциплинарной ответственности.

В диссертации приведен анализ доктринальных подходов к понятию юридической ответственности. Обозначена различная функциональность юридической ответственности и ее многоаспектность. Юридическая ответственность определена как обязанность лица отвечать за свои действия и нести возможные неблагоприятные последствия за свое неправомерное поведение в виде санкций в результате государственного принуждения.

Автор, анализируя Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», приходит к выводу, что действующее законодательство использует только понятие дисциплинарного взыскания, чем, по существу, признает лишь значимость негативной ответственности. Тем самым все положения о позитивной ответственности остаются в области науки. Более того Федеральный закон подменяет общепринятое понятие «освобождение от ответственности» понятием «освобождение от дисциплинарного взыскания». Автор полагает, что дисциплинарная ответственность, безусловно, содержит в себе возможность принуждения и наказания как одного из проявлений этого принуждения, но не ограничивается им.

Сформулированные теоретические положения о сущности юридической ответственности положены в основу понятия дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих. Дисциплинарную ответственность государственных гражданских служащих предложено рассматривать как сложное административно-правовое образование, характеризующееся несколькими признаками и включающими ряд компонентов. Во-первых, основанную на нормах административного права и вытекающую из факта совершения дисциплинарного (должностного) проступка обязанность гражданского служащего дать отчет о совершенном дисциплинарном проступке. Во- вторых, выраженную в приказе государственного органа отрицательную оценку совершенного дисциплинарного проступка и порицание гражданского служащего, совершившего этот проступок. В-третьих, назначенное гражданскому служащему дисциплинарное взыскание. Таким образом, дисциплинарной ответственностью государственного гражданского служащего является ответственность государственного гражданского служащего перед конкретным гражданином, обществом и государством за совершение проступка на государственной гражданской службе, так и вне ее, по результатам рассмотрения которого в определенном законом порядке представителем нанимателя государственного служащего налагаются особые санкции в результате государственного принуждения. Данное определение требует внесения соответствующих изменений в действующее законодательство.

В работе определены основные характеристики дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих. Так, дисциплинарная ответственность имеет собственное основание - дисциплинарный проступок; отличается особым субъектом ответственности (государственным гражданским служащим); субъектом, уполномоченным применить дисциплинарное взыскание, (представитель нанимателя, связан с государственным гражданским служащим в порядке подчинения); для ее применения установлен свой порядок применения мер дисциплинарного взыскания; характеризуется особыми санкциями; имеет свои порядок обжалования. Диссертант доказывает, что в отличие от трудовой ответственности, дисциплинарная ответственность гражданских служащих должна быть публично-правовой.

В исследовании под сущностью дисциплинарной ответственности гражданских служащих предложено понимать совокупность неотъемлемых качеств и свойств, которые ее характеризуют, а также ее значение, цели и функции.

Проведенный обзор существующих концепций функций юридической ответственности позволил сформулировать понятие функции дисциплинарной ответственности гражданских служащих как основного направления воздействия дисциплинарной ответственности гражданских служащих на служебные отношения, поведение гражданских служащих, их правосознание и культуру. Исходя из характера правового воздействия, в качестве функций дисциплинарной ответственности гражданских служащих признаны карательная, штрафная, компенсационная, превентивная и воспитательная функции. В работе ракрыто содержание каждой функции дисциплинарной ответственности гражданских служащих, fix эффективность во многом зависит от детальности правового регулирования дисциплинарной ответственности гражданских служащих, которое нуждается в значительном усовершенствовании.

На основе обобщения имеющихся взглядов на проблему целей юридической ответственности приведена их классификация по различным основаниям: в зависимости от направления воздействия это могут быть определяющие и устанавливающие цели; в зависимости от результата воздействия - основные и дополнительные; в зависимости от времени наступления цели — оперативные и перспективные. В качестве целей дисциплинарной ответственности гражданских служащих обозначены следующие: 1) перспективные цели - формирование высокой правовой культуры гражданских служащих, высокого уровня их правосознания, стабилизация уровня нарушаемости служебной дисциплины на гражданской службе; 2) определяющие цели дисциплинарной ответственности гражданских служащих - превенция дисциплинарных проступков гражданских служащих; воспитание правомерного поведения гражданского служащего; наказание гражданского служащего; восстановление служебных отношений и компенсация причиненного гражданам и юридическим лицам вреда.

На основе анализа теоретических учений о природе и сущности юридической ответственности сделан вывод о том, что дисциплинарная ответственность государственных служащих служит важнейшим средством укрепления законности и дисциплины и влияет на качество и эффективность управления. Благодаря системному подходу к изучению государственного управления и государственной службы доказано, что результаты и субъект управления непосредственно зависят от качества труда и направленности организационного поведения исполнителей. Следовательно, когда речь идет о государственном управлении и государственной службе как профессиональной деятельности по государственному управлению, его результативность напрямую зависит от качества труда государственных служащих. Целью реформирования государственной службы должно быть не столько минимизация затрат и ресурсов, сколько приближение государственной службы к гражданам, повышение открытости государственной службы, ориентация на запросы и нужды гражданского общества.

Диссертант доказал, что ответственность государственных служащих выступает необходимым условием совершенствования деятельности управляющей системы. В этом проявляется сущность и значение ответственности. Обоснована необходимость отнесения принципа ответственности государственных гражданских служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей к самостоятельным принципам института государственной службы. Учитывая это, предложено законодательное закрепление указанного принципа.

Во второй главе - «Применение дисциплинарной ответственности к государственным гражданским служащим» - рассмотрены вопросы, связанные с применением дисциплинарной ответственности к гражданским служащим:                                                    раскрыты основания дисциплинарной

ответственности гражданских служащих, сформулировано понятие дисциплинарного проступка гражданского служащего, дана общая характеристика его составу (§      2.1), приведена классификация

дисциплинарных проступков гражданских служащих (§                              2.2),

проанализировано законодательство по вопросам, связанным с применением дисциплинарной ответственности гражданских служащих, определены направления совершенствования дисциплинарного производства, сформулированы предложения по совершенствованию административно-правового регулирования вопросов, связанных с дисциплинарной ответственностью государственных гражданских служащих (§ 2.3).

На основе исследования разных взглядов на то, находится ли в основании ответственности один юридический факт - правонарушение или группа фактов (включающих акты государственных органов), автор сделал вывод, что возникновение материального правоотношения дисциплинарной ответственности связано исключительно с юридическим фактом совершения дисциплинарного проступка, а переход от одной стадии дисциплинарного производства к другой зависит от юридических фактов, закрепленных процессуальными нормами, которые влияют не на возникновение дисциплинарной ответственности, а на изменение правоотношений.

Проанализировано действующее законодательство о дисциплинарной ответственности гражданских служащих. Автор полагает, что определение дисциплинарного проступка, которое дано в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в ряде случаев не применимо к тем правоотношениям, которые возникают в сфере дисциплинарной ответственности. Из дефиниции, обозначенной в законе, следует, что для наступления дисциплинарной ответственности государственных служащих необходима совокупность таких элементов как вина, действие или бездействие, а также нарушение должностных обязанностей. Следовательно, государственный служащий не должен привлекаться к дисциплинарной ответственности за несовершение действий, не входящих в круг его должностных обязанностей, и тем более за поступки, находящиеся за пределами служебных отношений. Такое понимание дисциплинарного проступка гражданского служащего слишком узко.

В этой связи исследователь сконцентрировал свое внимание на определении круга должностных обязанностей и границ (пределов) служебных отношений. Обозначено, что наиболее дискуссионным вопросом является проблема поведения государственного служащего вне служебного времени: где начинается частная жизнь государственного служащего, охраняемая конституцией, и где границы служебных отношений; являются ли проступки, совершенные государственным служащим после окончания рабочего времени, дисциплинарным проступком.

Проведенный анализ современных российских и зарубежных концепций, позволил автору прийти к выводу о том, что несоблюдение ограничений и запретов целесообразно прямо отнести к дисциплинарному проступку. Это следует из содержания и значения ограничений и запретов, действующего законодательства, сложившейся судебной практики. Наиболее сложным является вопрос несоблюдения требований к служебному поведению гражданского служащего как основания дисциплинарной ответственности. Приводя мнения ученых начала XX века, зарубежных авторов на указанную проблему, с использованием опыта других стран, на основе анализа существующих указов Президента Российской Федерации, автор диссертации предлагает установить четкий законодательный запрет на деяния, нарушающие требования к служебному поведению, в том числе, во внеслужебное время. В случае установления такого запрета, следует закрепить гарантии соблюдения конституционных прав государственных служащих, поскольку необоснованное расширительное толкование норм морали и этики будет нарушать конституционный принцип неприкосновенности частной жизни. Одной из таких гарантий, по мнению автора, является установление особого порядка рассмотрения таких дел и максимально возможная регламентация подобных проступков. Предусмотренный в статье 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» перечень требований к служебному поведению предложено распространить и на внеслужебное время. В работе изучены существующие взгляды на проблему нравственности гражданских служащих, необходимость принятия «этического кодекса».

Под дисциплинарным проступком государственного гражданского служащего предложено понимать неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, запретов и отдельных ограничений, а также требований к служебному поведению как во время службы, так и вне ее.

Далее рассматрены элементы состава дисциплинарного проступка государственного служащего. Действующее в сфере государственно­служебных отношений законодательство не содержит упоминание о юридическом составе дисциплинарного проступка. В административной науке под составом проступка предлагается понимать совокупность установленных законом элементов, характеризующих деяние как дисциплинарный проступок. Объект посягательства, объективная сторона, субъект и субъективная сторона образуют состав дисциплинарного проступка.

На основе анализа существующих концепций об объекте правонарушения, автором сделан вывод, что общим объектом нарушения правовых требований служебной дисциплины гражданских служащих являются общественные отношения, складывающиеся в процессе государственной гражданской службы и регулируемые нормами административного права. В качестве непосредственных объектов дисциплинарных проступков государственных гражданских служащих выступают отдельные элементы таких отношений: нарушение служебного распорядка, должностного регламента, права и обязанности сторон служебного контракта, интересы работодателя - государственного органа и т.п. Объективная сторона дисциплинарного проступка государственного гражданского служащего - это деяние, посягающее на служебную дисциплину. При совершении гражданским служащим дисциплинарного проступка речь в первую очередь идет о нарушении служебной дисциплины, о невыполнении обязанностей, прямо установленных в федеральном законе и предусмотренных административным законодательством. Поэтому дисциплинарный проступок государственного гражданского служащего - это противоправное деяние, выражающееся в форме действия, либо бездействия. Автором предложено в содержание объективной стороны также включить выполнение незаконного распоряжения руководителя, а также совершение проступков, порочащих честь служащего. На основании анализа указанных элементов состава дисциплинарного проступка рекомендовано откорректировать и уточнить его нормативное понятие.

Рассматривая классификацию проступков гражданских служащих, автор предпринял попытку определить следующие основания для наступления дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих:

а)    проступки, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих должностных обязанностей, направленных на реализацию государственных функций. Именно эти проступки предлагается именовать должностными. К ним предлагается отнести не исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом; не соблюдение прав и законных интересов граждан и организаций при исполнении должностных обязанностей; коррупционный проступок; а также исполнение неправомерного поручения руководителя;

б) проступки, связанные с неисполнением обязанностей непосредственно перед работодателем (представителем нанимателя) - внутриорганизационные дисциплинарные проступки. Отдельными подвидами таких дисциплинарных проступков выступают: нарушение служебного распорядка государственного органа; не соблюдение требований по безопасности исполнения служебных обязанностей; ненадлежащее отношение к имуществу государственного органа;

в) проступки, порочащие государственного служащего и государственную службу - нарушающие требования к служебному поведению. К таким проступкам необходимо отнести как проступки, совершенные в служебное время так и вне его;

г) нарушение запретов и отдельных ограничений.

Рассматрена проблема регламентации дисциплинарной ответственности. Автор, используя исторический метод и сравнительно­правовой, приводит аргументы современных российских и зарубежных теоретиков в обоснование концепции свободного усмотрения. Большая часть вопросов по наложению дисциплинарного взыскания отнесена к свободному усмотрению представителя нанимателя. Диссертант пришел к выводу, что подобные дискреционные полномочия в области применения дисциплинарной ответственности целесообразно сохранить только в рамках дозволения, выбора варианта поведения из обозначенных в законе возможностей. Это предопределяет необходимость детальной регламентации процесса привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности.

Раскрыты существующие концепции о содержании административного процесса, производства и процедуры. Деятельность по привлечению государственного служащего к дисциплинарной ответственности нуждается в детальной регламентации именно как «вид юрисдикционного процесса».

В теории административного права авторы выделяют разное количество стадий. В работе выявлены следующие этапы дисциплинарного производства: возбуждение дела о дисциплинарном проступке, служебное расследование; рассмотрение дела и принятие по нему решения; обжалование вынесенного решения по делу; исполнение решения о наложении дисциплинарного взыскания.

При анализе действующего законодательства исследователь сконцентрировал свое внимание на проблемах применения мер дисциплинарной ответственности к гражданским служащим.

На стадии возбуждения дисциплинарного производства не определено, кто и каким образом должен выявлять проступки государственных гражданских служащих. Автор сделал вывод, что поводами к возбуждению дисциплинарного производства являются: жалобы и заявления граждан и юридических лиц; результаты проверки органа, регулирующего деятельность государственных служащих, его обращения; результаты проверки подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров (отдела кадров) - внутренней проверки сроков исполнения обязанностей, служебного распорядка и прочее; результаты проверки вышестоящего органа; сообщения государственных служащих; заявление гражданского служащего, совершившего дисциплинарный проступок.

Опоздания на службу, некорректное обращение с гражданами, неправомерные публичные выступления, иные должностные проступки остаются «незамеченными» начальниками отделов и даже кадровыми сотрудниками. В связи с этим, диссертант утверждает, что до тех пор, пока решения о возбуждении дисциплинарного производства, проведении служебной проверки будут приниматься на основе «свободного усмотрения» представителя нанимателя, законность и дисциплина государственных гражданских служащих будут зависеть исключительно от соответствующего руководителя органа. На примере изучения зарубежного опыта (Германии, Франции, Канады), с целью соблюдения принципа неотвратимости наказания (понимаемого не как обязательности применения наказания, а как необходимости обязательной реакции государства на проступки государственных гражданских служащих) диссертант обосновал потребность создания специального федерального органа, регулирующего вопросы государственной службы и отвечающего за дисциплину государственных гражданских служащих. Этот орган должен быть многофункциональным. Для выполнения поставленных перед ним целей, орган необходимо наделить правом проведения проверок служебной дисциплины в органах государственной власти, соблюдения этики государственными гражданскими служащими, обязанностью отслеживания публичных действий и выступлений государственных гражданских служащих.

В работе раскрыты теоретические и правовые позиции в отношении служебной проверки, ее сущности. Отмечено, что письменное объяснение гражданского служащего не в полной мере решает вопрос правовой гарантии ст произвольности принимаемых решений. В работе обоснована необходимость закрепления принципа защиты гражданского служащего от произвольных действий представителя нанимателя, и замена права на ознакомление с материалами проверки на соответствующую обязанность работодателя ознакомить с такими материалами.

Автор отметил необходимость установления связи между основаниями дисциплинарной ответственности и порядком ее применения. В этой связи предложено два вида дисциплинарного производства: производство в связи с нарушением служебного распорядка, совершением проступков, не затрагивающих непосредственное выполнение государственных функций, осуществляемое в обычном (упрощенном) порядке, с правом представителя нанимателя принимать решение по делу. Для этого возможно сохранить изложенную в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государстенной гражданской службе Российской Федерации» схему (проведение служебной проверки с рекомендательным характером заключения). Для проступков, связанных с выполнением функций государственного органа, должен быть установлен иной порядок привлечения к дисциплинарной ответственности: решение по таким проступкам должно приниматься коллегиально. В таком же порядке предложено рассматривать и дела о нарушении требований служебного поведения. В данном исследовании выявлен целый ряд проблем, нуждающихся в обощении практики и специальной научной литературы, связанных с дисциплинарным производством и органом, рассматривающим дисциплинарные проступки гражданских служащих. В работе сформулирован вывод, что создание дисциплинарных судов излишне, затратно, и почти наверняка лишит дисциплинарное производство такого признака как оперативность, а саму дисциплинарную ответственность почти сравняет с административной. Полномочиями по рассмотрению отдельных дисциплинарных проступков целесообразно наделить специальные комиссии при федеральном органе власти, регулирующем вопросы государственной гражданской службы. Для обеспечения беспристрастности в состав таких комиссий должны входить представители гражданского общества.

Выявлены и другие нерешенные вопросы в законодательстве: проблема сроков назначения проверки; круга государственных служащих и иных лиц, которые не могут привлекаться к проведению служебной проверки, и вытекающего из этого права государственного гражданского служащего на отвод лиц, входящих в комиссию, рассматривающую дисциплинарный проступок. Не получила своего разрешения и проблема отсутствия норм о доказательствах, которые должны быть собраны в процессе проведения служебной проверки, кроме того, закон не регламентирует правовые последствия обжалования дисциплинарного взыскания. Отмечена необходимость законодательного устранения существующих пробелов. Предложения по урегулированию этих вопросов представлены в работе в виде проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Таким образом, существующий в Российской Федерации порядок привлечения государственного гражданского служащего к дисциплинарной ответственности нуждается в уточнении не только для достижения целей государственного управления, но и с целью защиты прав самих государственных служащих. Только оптимальный баланс взаимных интересов, детальная регламентация процедурной деятельности позволят достигнуть объективности, справедливости при привлечении к дисциплинарной ответственности, что, в конечном счете, позволит решить одну из главных проблем государственной службы - проблему дисциплины государственных гражданских служащих.

В заключении подведены итоги проведенного диссертационного исследования, сделаны обобщенные выводы, выявлены некоторые существенные недостатки нормативно-правового регулирования дисциплинарной ответственности гражданских служащих.