Добкін М.М. Адміністративно-правовий статус виконавчих органів міських рад

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета і завдання дослідження, його об’єкт і предмет, методи дослідження, сформульовано наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані щодо апробації результатів дослідження, публікацій та структури дисертації.

У першому розділі «Адміністративно-правові засади діяльності виконавчих органів міських рад» досліджується роль і місце органів місцевого самоврядування в системі управління суспільством, поняття, правова база та порядок утворення виконавчих органів міських рад, сутність, структура та підстави виникнення адміністративно-правого статусу виконавчих органів міських рад.

У підрозділі 1.1. «Органи місцевого самоврядування в системі управління суспільством і державою» місцеве самоврядування розглядається як гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селищ і міста – самостійно або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення. Суб’єкт місцевого самоврядування – це територіальна громада, яка на місцевому рівні здійснює гарантовану державою самоврядну діяльність. Місцеве самоврядування являє собою політико-правовий інститут, у межах якого здійснюється управління місцевими справами через виконавчі органи, через самоорганізацію місцевих жителів за згодою і, головне, за підтримки держави. Інститут місцевого самоврядування є необхідним елементом створення вдосконаленого механізму стримувань і противаг між законодавчою та виконавчою гілками влади, умовою поглиблення демократичних тенденцій в управлінні державою та функціонуванні політичної системи сучасної України. Постійне вдосконалення місцевого самоврядування, яке відіграє роль механізму узгодження інтересів місцевих громад і державних інституцій – основа стабільності й повноцінного розвитку держави.

Дисертант вважає, що місцеве самоврядування – це не лише форма самоорганізації населення для виконання своїх завдань, але й форма здійснення публічної влади, влади народу. У зв’язку з цим діяльність органів місцевого самоврядування характеризується і наявністю владних повноважень, обов’язковістю прийнятих рішень для фізичних, а також юридичних осіб і організацій, що перебувають на території, у межах якої функціонують відповідні органи місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування створює необхідні умови для наближення влади до населення, формування гнучкої системи місцевого управління, адекватно пристосованої до місцевих умов і особливостей.

Місцеве самоврядування в Україні втілює в собі дві вихідні позиції – суспільну і державну, які визначають його місце в системі управління суспільством і державою. Держава та самоврядна влада є самостійними формами публічної влади. При цьому місцеве самоврядування має спеціальний суб’єкт – територіальну громаду та спеціальний об’єкт – питання місцевого значення. Державна і самоврядна влада в сукупності становлять сутність публічної влади.

Взаємодія органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади є необхідною, адже вони здійснюють єдину функцію – управління на місцевому рівні. Однією з найважливіших проблем місцевого самоврядування є нерозмежованість повноважень між органами місцевого самоврядування різних рівнів і між органами самоврядування та органами виконавчої влади, яка потребує законодавчого врегулювання.

Підрозділ 1.2. «Виконавчі органи міських рад: поняття, система та порядок утворення» присвячений підставам і порядку утворення міськими радами виконавчих органів.

Виконавчі органи місцевих рад вирішують переважну більшість питань, які виникають у повсякденному житті місцевого населення, а також служать реалізації інститутів безпосередньої та представницької демократії. Існування в системі місцевого самоврядування виконавчих органів створює умови для життєздатності й ефективної діяльності територіальної громади, оскільки її проблеми вирішуються у власних інтересах завдяки використанню своїх відповідних структур.

Відповідно до Конституції України місцеве самоврядування в Україні здійснюється територіальною громадою безпосередньо або через органи місцевого самоврядування – сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Отже, чинне законодавство встановлює обов’язковість існування в системі місцевого самоврядування виконавчих органів відповідно сільських, селищних і міських рад, діяльність яких має важливе значення для ефективного функціонування всієї системи місцевого самоврядування.

Виконавчі органи міської ради є складовою частиною місцевого самоврядування. Вони відповідають за повсякденне управління місцевими справами та реалізацію рішень представницьких органів. Аналізуючи структуру місцевого самоврядування, автор використовує і більш широке поняття – виконавчий апарат, що включає в себе як безпосередньо виконавчий орган загальної компетенції (міський голова, заступники, секретар, керівники відділів, колегіальні виконавчі органи тощо), так і підпорядковані йому органи галузевої та спеціальної компетенції (департаменти, бюро, управління і т.п.).

Головним органом у системі виконавчих органів міської ради є виконавчий комітет відповідної ради. На нього законодавством України покладено функції координації та контролю за роботою інших виконавчих органів міської ради. Виконавчі комітети міських рад утворюють «стрижень» системи виконавчих і розпорядчих органів місцевих рад. Роль і місце виконкомів визначаються передусім тим, що, будучи органами управління загальної компетенції, загального керівництва, вони об’єднують і спрямовують повсякденну практичну діяльність усіх інших – галузевих і функціональних – органів, які підпорядковані місцевим радам, організовують та контролюють їхню діяльність. Під керівництвом місцевих рад виконавчі комітети здійснюють поточне й оперативне управління господарським і соціально-культурним життям на підвідомчій їм території. Вони виступають своєрідними «центрами», «штабами» всієї системи управлінського апарату.

Сучасні виконкоми міських рад не очолюють систему виконавчо-розпорядчих органів, оскільки всі інші виконавчі органи (управління, відділи тощо), які утворюються радою, є насамперед органами цієї ради, а не органами виконавчого комітету. Враховуючи те, що місцева рада є єдиним органом, структура якого може будуватися за лінійними або функціональними напрямками, виконавчий комітет виступає в цій структурі як особливий функціональний орган відповідної ради. На нього покладаються функції нормативного регулювання, методичного керівництва та контролю за діяльністю інших виконавчих органів міської ради. Відповідно, підпорядкованість відділів, управлінь та інших виконавчих органів, про яку йдеться в ч. 2 статті 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», передбачає їхню підпорядкованість за функціональними ознаками.

Дисертант вважає за доцільне надати місцевим радам право приймати рішення щодо затвердження загального кількісного складу виконавчого комітету міської ради, а також витрат на його утримання; а за пропозицією міського голови – системи виконавчих органів міської ради. У питаннях формування структури виконавчого комітету та інших виконавчих органів міської ради – надати можливість керівникам цих структурних підрозділів міської ради за погодженням з міським головою змінювати їхню структуру й чисельність, не виходячи за межі затвердженого міською радою загального кількісного складу відповідних виконавчих органів.

У підрозділі 1.3. «Сутність, структура та підстави виникнення адміністративно-правового статусу виконавчих органів міських рад», виходячи із загального розуміння категорії правового статусу в юридичній науці, автор досліджує адміністративно-правовий статус виконавчих органів міських рад як регламентоване нормами адміністративного права становище цих органів з притаманною їм сукупністю прав, обов’язків, гарантій діяльності виконавчих органів міських рад і посадових осіб та відповідальністю за свою діяльність.

Адміністративно-правовий статус виконавчих органів міських рад є комплексним явищем, яке складається з декількох складових, які ґрунтуються на правах та обов’язках. Але виділяти лише два компоненти структури адміністративно-правового статусу (права й обов’язки) є неправильним, тому що наявність лише прав та обов’язків не розкриває повністю зміст адміністративно-правового статусу суб’єкта права, який ще й несе відповідальність перед суспільством і державою. Крім того, для здійснення ним своїх законних прав йому надаються державою певні гарантії. У дисертації обґрунтовується думка, що найбільш правильним і повним буде виділення в якості елементів адміністративно-правового статусу виконавчих органів міських рад їхніх прав, обов’язків, гарантій і відповідальності як суб’єктів права. Передумовою виникнення адміністративно-правового статусу виконавчих органів міських рад є наявність у цих органів місцевого самоврядування адміністративної правосуб’єктності, яка свідчить про те, що зазначений орган є суб’єктом адміністративного права. Адміністративна правосуб’єктність розуміється як здатність виконавчого органу мати й здійснювати суб’єктивні права й обов’язки.

Адміністративно-правовий статус виконавчих органів міських рад, який є предметом дисертаційного дослідження, визначається як передбачена адміністративно-правовими нормами сукупність прав і обов’язків виконавчих органів, які обумовлюють їх місце і роль у системі місцевого управління, характер їхніх взаємовідносин із членами територіальної громади, органами місцевого самоврядування та органами державної влади, підприємствами, установами, організаціями та їхніми посадовими особами, а також гарантії реалізації передбачених законодавством прав та обов’язків виконавчих органів міських рад і їхніх посадових осіб і відповідальність за виконання повноважень суб’єктами місцевого самоврядування.

У другому розділі «Організація роботи виконавчих органів міських рад», який складається з трьох підрозділів, зроблено теоретичне узагальнення та запропоновано новий підхід до розв’язання наукової проблеми розуміння функцій і повноважень виконавчих органів міських рад, форм і методів їхньої діяльності та поняття, змісту і сутності правових актів, що ними приймаються.

У підрозділі 2.1. «Функції та повноваження виконавчих органів міських рад» на основі аналізу чинного законодавства і практики його реалізації, теоретичного осмислення численних наукових праць у різних галузях правознавства, узагальнення досвіду діяльності виконавчих органів міських рад сформульовано низку висновків і пропозицій, спрямованих на посилення ролі виконавчих органів, удосконалення їхніх функцій і повноважень.

Під функціями виконавчих органів міських рад автор розуміє основні напрямки діяльності виконавчих органів, що передбачені нормативно-правовими актами й обумовлені завданнями системи місцевого самоврядування. Саме основні функції органів місцевого самоврядування, зокрема, виконавчих органів місцевих рад, характеризують предметну направленість їхньої діяльності, а також безпосередньо впливають на організацію цієї діяльності. Реалізацію своїх функцій виконавчі органи міських рад і їхні посадові особи здійснюють через належні їм права та обов’язки, тобто повноваження. Повноваження виконавчих органів міських рад визначені в Конституції України та іншому законодавстві України.

На думку автора, встановлюючи повноваження виконавчих органів, необхідно чітко закріпити за кожним їхнім структурним підрозділом відповідні повноваження, які виникають із загальних функцій управління з урахуванням ролі, місця та завдання кожного з цих органів у процесі управління. Таке закріплення має стосуватися не тільки сільського, селищного, міського голови, виконавчого комітету, функціональних і допоміжних органів, а також галузевих органів як учасників вертикальних і горизонтальних управлінських відносин у системі місцевого самоврядування.

Повноваження місцевого самоврядування можуть реалізовуватися безпосередньо населенням територіальної громади, оскільки воно виступає первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень і може самостійно вирішувати будь-яке питання місцевого значення, віднесене законодавством до відання місцевого самоврядування. Та все ж таки більшість найрізноманітніших повноважень місцевого самоврядування реалізується, як зазначається в підрозділі, його органами та посадовими особами.