ДОГОВІРНІ ВІДНОСИНИ У СФЕРІ ФІНАНСОВО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність обраної теми, визначаються мета і завдання, об’єкт і предмет дисертації, характеризуються методи дослідження, теоретична основа, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, формулюються основні положення, що виносяться на захист і становлять наукову новизну, наводяться відомості про публікацію наукових здобутків.

Розділ перший «Теоретичні передумови застосування договірних конструкцій у фінансово-правовому регулюванні» складається з двох підрозділів та присвячений дослідженню загальних засад застосування договорів при регулюванні руху публічних фінансів.

У підрозділі 1.1. «Підстави договірного регулювання в умовах публічно-правового впливу на фінансові відносини» досліджено еволюцію поглядів учених на співвідношення галузей публічного і приватного права, категорію «фінанси»; проаналізовано публічно-правову природу договірного регулювання. Вказано, що розвиток грошових еквівалентів передбачає як «приватний», так і «публічний» погляд на фінанси, що і зумовило відповідне правове регулювання. Стверджується, що немає безумовного зв’язку з виникненням фінансів і грошових відносин. Гроші з’являються на останньому етапі розвитку форм вартості. До застосування грошей були поширені різні форми загального еквівалента, і гроші в такій якості виникають уже як певний результат (підсумок), найбільш досконала форма. Доведено, що виникнення фінансів пов’язано не лише з появою грошей, оскільки цьому передував значний розвиток фінансових відносин, реалізація яких відбувалася без використання останніх.

Констатовано, що окремі юридичні форми займають проміжне положення між приватним і публічним правом. Їх існування пов’язується, по-перше, із збереженням родових форм права, які існували ще до поділу права на публічне і приватне та, по-друге, зі зміною характерних ознак окремих угрупувань правових норм (інститутів, підгалузей, галузей). Публічне право забезпечує обмежувальний характер правового регулювання і чітко вказує кожній особі її правове положення, права та обов’язки, причому щодо як суб’єкта, наділеного владними повноваженнями, так і щодо інших учасників відносин. Така конструкція упорядкування не може бути замінена будь-яким суб’єктом фінансових правовідносин.

В умовах приватно-правового впливу, держава утримується від безпосереднього детального регулювання відносин між суб’єктами, надаючи їм право самостійно визначати умови та наслідки їх дій. Однак це не означає, що приватно-правові норми взагалі позбавлені обов’язковості. Вони, залежно від волі та обставин, забезпечують варіативність поведінки суб’єктів відносин.

Публічно-правове регулювання обмежує свободу волевиявлення учасників відносин шляхом встановлення одностороннього веління. Разом із тим норми публічного права також передбачають можливість вибору поведінки учасниками відносин (виконувати податковий обов’язок на загальних засадах чи застосувати спеціальний податковий режим; зареєструватися платником податку на додану вартість чи ні), але при цьому вони не надають право учасникам публічно-правових відносин нівелювати потребу в обов’язковому законодавчому закріпленні необхідності вступу в договірні відносини.

У підрозділі 1.2. «Природа договірних відносин у сфері публічних фінансів» здійснено аналіз предмета та метода фінансового права; місця та значення договірних відносин у фінансово-правовій царині. До обов’язкових ознак відносин, що становлять предмет фінансового права, віднесено: 1) владно-майновий характер; 2) виникнення у процесі формування, розподілу й використання публічних централізованих і децентралізованих фондів коштів; 3) наявність органу держави або органу місцевого самоврядування як обов’язкового суб’єкта; 4) спрямованість на забезпечення публічного інтересу.

Вказано, що вплив у межах окремого правового утворення повинен здійснюватися єдиним методом регулювання, що не виключає можливості поєднання різнотипних засобів правового регулювання. Владність фінансових відносин обумовлює застосування імперативного методу як основного в їх правовому регулюванні, тому цілком логічно, що договір як спосіб регулювання не має такого поширення в публічній фінансовій діяльності. Поряд із тим, з огляду на майновий характер фінансових відносин, при їх правовому впорядкуванні не виключається можливість застосування певних способів диспозитивного методу.

Зазначено, що обов’язкова мобілізація як метод фінансової діяльності передбачає, що органи держави або органи місцевого самоврядування реалізують свої владні повноваження через відповідні акти управління, виконання яких є обов’язком іншої (зобов’язаної) сторони фінансових правовідносин. Доведено, що добровільна мобілізація є проявом свободи у виборі суб’єктами фінансових відносин поведінки, що реалізується переважно через застосування договірних конструкцій у сфері фінансово-правового регулювання. До кола останніх, слід віднести договори, що укладаються при здійсненні державних та місцевих запозичень. Добровільна мобілізація як метод фінансової діяльності держави є прикладом застосування при регулюванні фінансових відносин у межах єдиного імперативного методу окремих способів методу диспозитивного.

Встановлено, що відносини, які виникають у процесі публічної фінансової діяльності, можуть бути врегульовані договором лише в частині, що прямо дозволена нормою права. Укладення договору, що не передбаченого фінансовим законодавством, суперечить природі публічно-правового впливу. Разом із тим, неправильним є повне виключення можливості визначення сторонами окремих умов договору як ознаки саме фінансово-правового договору.

Констатовано, що, як і у випадку із свободою цивільно-правового договору, свобода фінансово-правового договору так само не є всеохоплюючою і тому обмеженою. Однак, якщо обмеженість свободи цивільно-правового договору передбачена нормативно-правовими актами, зокрема Цивільним кодексом України, то обмеженість свободи фінансово-правового договору зумовлена методом фінансово-правового регулювання. Отже, свобода, що притаманна цивільно-правовому договору, є характерною і для фінансово-правового договору, однак має свої особливості.

Обґрунтовано необхідність закріплення фінансово-правового договору як повноправного, а не допоміжного способу регулювання відносин. Для цього потрібне чітке розмежування ознак, які відбивають як публічний, так і приватний інтереси. Доведено, що всі прояви договірного регулювання фінансово-правової сфери мають власну конструкцію, тому виділення загальних ознак, притаманних усім фінансово-правовим договорам, видається складним завданням та має скоріш теоретичний ніж практичний зміст.

Розділ другий «Договірне упорядкування фінансових відносин» складається з трьох підрозділів, які присвячені аналізу фінансово-правових договорів у різних інститутах (підгалузях) фінансового права та на різних стадіях публічної фінансової діяльності.

У підрозділі 2.1. «Види договірних конструкцій у фінансово-правовому регулюванні» проведено класифікацію договірних форм урегулювання фінансових відносин. Виокремлено низку підстав для поділу договірних конструкцій у фінансово-правовому регулюванні. Так, на підставі нормативної ознаки договори поділено на нормативні (мають формальний, загальнообов’язковий та загальновідомий характер) та індивідуальні (закріплюють узгоджене волевиявлення сторін щодо формування, розподілу та використання коштів публічних грошових фондів; укладаються між владним суб’єктом, з однієї сторони, та зобов’язаним суб’єктом фінансових правовідносин – з другої, а за певних умов і між рівними суб’єктами, однак лише в тій частині, що прямо дозволена імперативною нормою права). Нормативні договори дають можливість на міжнародному рівні врегулювати питання уніфікації фінансового законодавства, а на державному – питання розмежування компетенції уповноважених суб’єктів фінансового правовідношення (держави, її окремих органів та органів місцевого самоврядування). Отже, можливою є класифікація нормативних фінансово-правових договорів залежно від сфери впливу на внутрішньодержавні та міжнародні.

Відповідно до напрямку публічної фінансової діяльності виокремлено договори, які укладаються суб'єктами фінансового права, що стосуються: 1) мобілізації (договори у сфері державних та місцевих запозичень; надання державних та місцевих гарантій; при виконанні податкового обов’язку); 2) розподілу (при передачі коштів між місцевими бюджетами; визначенні умов утримання об’єктів спільного інвестування чи ліквідації негативних наслідків діяльності об’єктів спільного інвестування); 3) використання грошових коштів публічних фондів (при здійсненні державних закупівель). Беручи за основу зміст відносин, договірні відносини у сфері публічних фінансів можуть опосередковувати: 1) формування фондів бюджетів; 2) розподіл коштів бюджетів; 3) закупівлю товарів, робіт та послуг за державний кошт; 4) виконання податкового обов’язку; 5) державний борг; 6) казначейське обслуговування. Залежно від специфіки суб’єктів такі договори поділено: 1) на ті, що спрямовані виключно на забезпечення публічного інтересу; 2) на ті, що враховують як інтерес публічний, так і приватний.

Підрозділ 2.2. «Договірні відносини у сфері бюджетно-правового регулювання» присвячено розкриттю особливостей суспільних зв’язків, що виникають при реалізації державних та муніципальних запозичень, покритті тимчасових касових розривів бюджетів, розрахунково-касовому обслуговуванні бюджетів, закупівлі товарів, робіт і послуг за рахунок державних коштів, а також у перебігу реалізації міжбюджетних відносин (статті 16, 17, 73, 92, 93, 104, 106, 107 та ін. Бюджетного кодексу України). Зазначено, що договірне бюджетне регулювання здійснюється на підставі фінансово-правих норм, що лише в загальному плані визначають обов’язкові умови укладення відповідних договорів. Крім того, з огляду на імперативний характер фінансово-правових норм ступінь власного розсуду учасників бюджетних договірних відносин має бути чітко регламентований і зумовлений повноваженнями владних суб’єктів у сфері бюджету.

Встановлено, що стримуючим фактором розвитку договірних відносин у бюджетній сфері є відсутність у Бюджетному кодексі України положень, що стосуються окреслення чіткого кола питань, по яких можуть укладатися такі договори, а також термінів і порядку їх укладення, оприлюднення й набуття чинності. Такий підхід не дозволяє повною мірою використати регулюючий потенціал фінансово-правового договору. У цьому контексті запропоновано внести доповнення до Бюджетного кодексу України.

Зазначено, що відносини бюджетного запозичення, які виникають у разі необхідності збалансування бюджету, реалізуються шляхом укладання відповідних угод. За своєю суттю такі відносини не можна зводити виключно до кредитних або тільки до розрахункових. Означений підхід зумовлений тим, що в межах таких відносин відбувається задоволення публічного інтересу, а кошти, отримані як бюджетне запозичення, спрямовуються на задоволення публічних потреб відповідно до Закону України про Державний бюджет України на відповідний рік. У той же час обґрунтовано недоцільність законодавчої відмови від практики заборони фінансування дефіциту бюджету.

Доведено, що складний інститут закупівлі товарів, робіт і послуг за рахунок державних коштів передбачає його розгляд у декількох аспектах. Виходячи із стадійності публічної фінансової діяльності зроблено висновок, що процедури державних закупівель здійснюються у процесі використання коштів бюджетів та позабюджетних цільових фондів всіх рівнів. Визначено, що умовами договору про закупівлю, які визначають його фінансово-правову природу, є: 1) встановлення попередньої оплати відповідно до умов бюджетного законодавства; 2) можливість зменшення обсягів закупівлі з урахуванням фактичного обсягу видатків; 3) продовження строку дії договору у зв’язку із затримкою фінансування витрат; 4) зміни ціни у зв’язку із зміною ставок податків та зборів пропорційно до змін таких ставок; 5) реєстрація бюджетних зобов’язань, що випливають із договору закупівлі, Державною казначейською службою України.

У підрозділі 2.3. «Договірні відносини у сфері податково-правового регулювання» зосереджено увагу на аналізі договірних конструкцій при виконанні податкового обов’язку, реалізація яких передбачена ст. 100 Податкового кодексу України. Встановлено, що розстрочення та відстрочення зобов’язань або податкового боргу є формою надання кредиту. До ознак, що надають можливість відмежувати розстрочення (відстрочення) грошових зобов’язань (податкового боргу) від кредитного договору, віднесено: 1) суб’єктний склад; 2) предмет; 3) порядок визначення умов; 4) порядок укладення.

Обґрунтовано, що надання розстрочення (відстрочення) податкових зобов’язань або податкового боргу є компромісом між платником та органом державної податкової служби. Податковий орган, вимагаючи сплатити податки та збори, одночасно погоджується отримати відповідні суми пізніше строку, що встановлений нормативно-правовим актом. Договірний спосіб регулювання дозволяє узгодити інтереси держави (зі сплати податків і зборів) та інтереси платника (із перенесення строку сплати податків та зборів). Наявність підстав для розстрочення (відстрочення) податкових зобов'язань (податкового боргу) зумовлюють право платника податків вимагати від податкового органу прийняти рішення про розстрочення (відстрочення). Поряд із тим, владний суб’єкт зобов’язаний прийняти таке рішення про розстрочення (відстрочення) податкового зобов'язання (податкового боргу) платника податків. Для надання розстрочення (відстрочення) грошових зобов'язань (податкового боргу) обов’язковим є укладення двостороннього договору між органом державної податкової служби та платником податків, що отримав та реалізує право на розстрочення та відстрочення грошових зобов'язань або податкового боргу.

Незважаючи на законодавчу відмову від інституту податкової поруки (який був передбачений ще Законом України «Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами»), він являє собою ефективний засіб забезпечення виконання обов’язку по сплаті податків та зборів. Запровадження інституту податкової поруки, що передбачає можливість укладення відповідного договору, регламентація якого відбувається на межі публічно-правового та приватно-правового впливу, вбачається вельми доцільною. Ознаками договору податкової поруки є: особливий суб’єктний склад сторін (поручителем може бути тільки банк, боржником виступає платник податків, що має податковий борг), обмеження обсягу прав поручителя (неможливість відкликання податкової поруки до повного погашення податкового боргу платника податків); обов’язкова реєстрація органами державної податкової служби; встановлений порядок видачі.