Дукова Н. М. Адміністративно-правовий статус митної варти

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна одержаних результатів та їх теоретичне і практичне значення, апробація дослідження та публікації.

Розділ 1. «Особливості адміністративно-правового статусу митної служби України та митної варти» складається з двох підрозділів і присвячений формулюванню поняття статусу суб’єктів адміністративного права, дослідженню особливостей цього статусу органів митної служби, історії виникнення підрозділу митної варти та його місця в системі митної служби, а у зв’язку із цим і в системі суб’єктів адміністративного права.

У підрозділі 1.1. «Поняття та види правового статусу суб’єктів адміністративного права» проаналізовано поняття правового статусу суб’єктів адміністративного права та розглянуто їхні види.

Наголошується, що дефініція «правовий статус» в юридичній літературі визначається неоднозначно, тому надається визначення цього поняття, досліджується правове становище митної варти.

При з’ясуванні питання адміністративно-правового статусу митної варти як частини системи виконавчої влади аналізується та характеризується адміністративно-правовий статус органів виконавчої влади. Наголошується на необхідності: по-перше, визначити місце органу в загальній системі виконавчої влади (галузеве чи міжгалузеве регулювання), його рівень (загальнодержавний, на рівні регіону тощо); по-друге, визначити «межі відання» органу виконавчої влади, тобто окреслити сферу суспільних відносин, які регулюються цим органом, а також перелічити об’єкти, що безпосередньо йому підлеглі; по-третє, визначити коло завдань, покладених державою на цей орган виконавчої влади (загальний напрямок діяльності органу і його мету, для яких створюється цей орган); по-четверте, перелічити управлінські функції, які покладено державою на цей орган виконавчої влади щодо предмета відання органу (визначити, що конкретно повинен робити орган на виконання поставлених перед ним завдань); по-п’яте, визначити сукупність обов’язків і прав органу та його посадових осіб при виконанні покладених на орган функцій, тобто визначити міру можливої поведінки органу і його посадових осіб при виконанні своїх функцій (права), а також міру їх належної поведінки
(обов’язки).

Підрозділ 1.2. «Місце митних органів у системі суб’єктів адміністративного права України» включає два пункти, в яких досліджуються історичні аспекти створення митної варти, її розвиток та її місце у сучасній митній системі.

У пункті 1.2.1. «Генезис виникнення підрозділу митної варти» розглядаються історичні аспекти виникнення цього підрозділу, на який за різних історичних періодів покладалися функції захисту державного кордону, контроль за переміщенням через кордон товарів та осіб, боротьба з контрабандою. І лише в XIX ст. створюються два підрозділи з різними функціями – це «прикордонна варта», основним завданням якої був захист митних кордонів, і «митна варта», основним завданням якої була боротьба з контрабандою.

Наводяться приклади створення аналогічних підрозділів у деяких державах Європи. Наприклад, у Франції прикордонна варта являє собою самостійний підрозділ, який входить до складу департаментських митних установ, персонал яких утворюється частково з осіб, призначених для збору мита (service sйdentaire), частково з осіб, призначених для охорони кордонів (service actif), або власне прикордонної варти (douaniers). В Італії прикордонна варта прирівнюється до територіальної міліції (ополчення). У Германії її загальною відзнакою є те, що її влаштовано на військовий зразок, але вона не входить до складу бойових сил
держави.

У пункті 1.2.2. «Утворення та розвиток митної варти у незалежній Україні» досліджуються створення підрозділу митної варти у незалежній Україні та його діяльність, яку умовно можна поділити на три етапи.

На першому етапі свого формування (1996–2003) митна варта як силовий підрозділ входила до складу відділу по боротьбі з контрабандою та митними правопорушеннями.

На другому етапі (2003–2005) підрозділи митної варти було виведено з підпорядкування начальників відділень і служб по боротьбі з контрабандою та порушеннями митних правил і підпорядковано безпосередньо керівникам митних органів. У цей же період набуває чинності МК України, ст.ст. 19–23 якого присвячено підрозділу митної варти, що чітко визначають завдання, права митної варти, порядок її організації.

Третім етапом (2005–2009) є реорганізація відділень по боротьбі з контрабандою та порушеннями митних правил і митної варти регіональних митниць, відділень по боротьбі з контрабандою та порушеннями митних правил і відділів митної варти митниць прямого підпорядкування у служби по боротьбі з контрабандою та порушеннями митних правил, а також відділи митної варти митниць у служби боротьби з митними правопорушеннями та митної варти регіональних митниць, митниць.

Розділ 2. «Зміст адміністративно-правового статусу митної варти» складається з чотирьох підрозділів. Головну увагу у ньому приділено аналізу правового статусу митної варти.

У підрозділі 2.1. «Правові основи змісту адміністративного статусу митної варти» аналізуються нормативні акти різної юридичної сили, які закріплюють та регламентують правовий статус підрозділу митної варти.

Оскільки виконавча влада як діяльність полягає у практичній реалізації норм та положень Конституції України, законів та інших правових актів, стверджується, що митні органи здійснюють виконавчу та розпорядчу діяльність у сфері митної справи. Обидва ці види діяльності у сукупності становлять єдине ціле. У той же час, розпорядча діяльність полягає у прийнятті відповідних правових актів. Виконавча (організаційно-виконавча) діяльність може здійснюватися в інших формах. Це, зокрема, робочі наради співробітників департаментів, управлінь, відділів, секторів митних органів; зустрічі з обміну досвідом та в процесі перепідготовки митних кадрів; науково-методичні та практичні конференції та семінари. Крім вищезазначених функцій митних органів, необхідно назвати фіскальну, контрольну, статистичну, інформаційну, правоохоронну функції тощо. Що стосується правоохоронної функції митних органів, слід зазначити, що єдиною державою в Європі, чию митну адміністрацію не наділено правоохоронним статусом, є Україна.

У підрозділі 2.2. «Компетенція митної варти» визначаються її місце, особливості, які обумовлені тим, що цей підрозділ виконує завдання правоохоронного характеру.

На основі аналізу Наказу Державної митної служби України «Про затвердження Примірного положення про службу (відділ) митної варти» від 05.10.2010 р. № 1146 робиться висновок, що на цю структуру покладено функції боротьби з контрабандою, охорони правопорядку у зоні митного контролю та інші функції правоохоронного напрямку. Тому ретельному дослідженню піддаються організація та зміст спеціальних заходів і спеціальних митних операцій, що здійснюються цією службою (відділом).

У підрозділі 2.3. «Повноваження посадових осіб підрозділу митної варти» зазначається, що обсяг повноважень конкретних посадових осіб залежить від місця, яке посідає посадова особа в ієрархічній структурі (штатному розпису) відповідного органу: чим вищою за ієрархією є посадова особа, тим більшим є обсяг її повноважень.

У зв’язку з тим, що в нормативних актах ДМСУ практично відтворено статті МК України, що присвячені митній варті, з використанням досвіду роботи у підрозділі митної варти пропонується проект нормативного акта, в якому деталізовано права посадових осіб митної варти щодо забезпечення реалізації покладених на цей підрозділ завдань і функцій.

Підрозділ 2.4. «Взаємодія митної варти з іншими структурами, на які покладено обов’язки щодо захисту державного та митного кордону України» присвячений взаємодії митних, правоохоронних органів та органів охорони державного кордону, що здійснюється в інтересах реалізації державної політики у сфері боротьби зі злочинністю, профілактики злочинів та інших правопорушень, виявлення, припинення та розслідування злочинів, забезпечення громадського порядку та громадської безпеки, а також удосконалення правової бази боротьби зі злочинністю.

Основними формами взаємодії є: проведення спільних оперативних нарад керівного складу митних органів Державної митної служби України та їх підрозділів митної варти з керівним складом МВС, ДПСУ та їх структурних підрозділів; проведення спільних спеціальних операцій за єдиним планом та інших узгоджених оперативних заходів; розташування спільних митних і прикордонних нарядів на окремих ділянках державного кордону згідно з планом спільних дій; обмін інформацією про наміри і спроби порушень громадянами державного кордону поза місцем розташування митниці, а також незаконного переміщення через державний кордон України товарів, історичних і культурних цінностей, отруйних, наркотичних, сильнодіючих або вибухових речовин, зброї та боєприпасів, стратегічно важливих сировинних товарів, про незаконне звільнення від митного контролю; узагальнення підсумків спільних операцій та розроблення нових способів взаємодії.

Розділ 3. «Методи, форми та засоби реалізації компетенції митної варти» складається з чотирьох підрозділів, в якому досліджуються основні напрямки роботи підрозділу митної варти.

У підрозділі 3.1. «Проведення спеціальних заходів щодо попередження, виявлення та припинення митних правопорушень» звертається увага на Положення про організацію та проведення підрозділами митної варти служб митної варти та організації боротьби з порушеннями митного законодавства митних органів України спеціальних заходів, а також спеціальних митних операцій із виявлення, попередження й припинення митних правопорушень, яке затверджено Наказом Держмитслужби України від 27.02.2009 р. № 151. Зазначається, що трактування поняття «спеціальні заходи» у цьому нормативному акті не розкриває його суті, оскільки до цих заходів віднесено: огляд та переогляд товарів і транспортних засобів, охорону й супроводження, спостереження, пошук, затримання. Але деякі з перелічених заходів застосовують посадові особи інших підрозділів (пасажирських, вантажних та інших відділів), а саме: огляд та переогляд товарів і транспортних засобів, затримання.

Аналіз практики діяльності митних органів дозволяє констатувати, що загальні заходи – це заходи, які застосовують посадові особи різних підрозділів митного органу з метою забезпечення додержання законності переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон України.

Для застосування спеціальних заходів характерними є такі чинники: 1) проведення заходів з метою виявлення, припинення й попередження митних правопорушень; 2) заходи мають право проводити тільки посадові особи підрозділів митної варти; 3) місце проведення заходів – поза зоною митного контролю.

Підрозділ 3.2. «Охорона та супроводження вантажів» містить аналіз специфічності гарантування доставки товарів та транспортних засобів, що знаходяться під митним контролем, з митного органу відправлення до митного органу призначення, які надаються власниками таких товарів митним органам при транзитних перевезеннях. Процедуру організації охорони та супроводження товарів умовно можна поділити на етапи:
1) планування охорони та супроводження товарів; 2) безпосереднє здійснення охорони та супроводження товарів; 3) доставка в митницю призначення та порядок прийому-передання транспортних засобів з товаром; 4) прибуття на місце постійного розташування.

Обґрунтовується висновок про те, що охорона та супроводження товарів, які знаходяться під митним контролем, силами митних органів є цивільно-правовою послугою, яка надається на підставі відповідного цивільно-правового договору. Указується на те, що практика не знає прецедентів невиконання митною вартою своїх зобов’язань, однак гіпотетично така ситуація є цілком можливою. При цьому фактично залишаються незахищеними інтереси фізичних та юридичних осіб – власників товарів і транспортних засобів, що супроводжуються й охороняються митним органами. У зв’язку із цим пропонується вирішити питання про відповідальність сторін цього договору на законодавчому рівні.

У підрозділі 3.3. «Охорона об’єктів митної інфраструктури, зон митного контролю, фізичний захист співробітників митних органів, інших осіб від протиправних посягань» аналізуються нормативні акти, які регламентують виконання цього завдання. Увага акцентується на тому, що ДМСУ у Примірному положенні про організацію пропускного режиму до будинків, споруд, приміщень митного органу детально «прописано» не тільки обов’язки посадовців об’єкта охорони, але й низку процедур щодо здачі/прийняття службових приміщень об’єкта охорони, увезення (унесення), вивезення (винесення) майна до/з об’єкта охорони, пропускний режим на об’єкті охорони, порядок в’їзду/виїзду автотранспорту на територію. У зв’язку з відсутністю у цьому нормативному акті тлумачення терміна «пропускний режим» пропонується його авторське визначення.

Зазначено, що для реалізації захисту співробітників митних органів підрозділи митної варти мають право застосовувати фізичну силу, спеціальні засоби та зброю. Зазначено, що якщо співробітники підрозділів митної варти у відповідності до Постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання застосування спеціальних засобів та вогнепальної зброї посадовими особами митної служби» від 25.12.2002 р. № 1953 мають право на застосування вогнепальної зброї (це прямо вказується), то такого роду повноважень співробітникам служб по боротьбі з контрабандою та порушеннями митних правил не надано. Таким чином, з одного боку, нормативним актом ДМСУ (а саме наказом ДМСУ від 06.03.2009 р. № 209) посадовим особам служб по боротьбі з контрабандою та порушеннями митних правил надається право на зберігання, носіння й застосування вогнепальної зброї, з іншого, нормативним актом Уряду України (Постановою КМ України від 25.12.2002 р. № 1953) їм такого права не надано. У зв’язку із цим пропонується внести відповідні зміни з метою однакового розуміння та тлумачення правових норм, що регламентують застосування вогнепальної зброї співробітниками митних органів.

У підрозділі 3.4. «Участь у ліквідації наслідків катастроф, аварій, стихійного лиха та екологічного забруднення» детально розглядається участь митної варти у здійсненні таких заходів. Зазначається, що реалізація цього завдання є можливою лише у взаємодії підрозділів митної варти митних органів України й підрозділів МНС у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи і регламентується спільним наказом ДМСУ і МНС України від 29.06.2004 р. № 473/284, яким затверджено Інструкцію про порядок взаємодії підрозділів митної варти митних органів України й підрозділів Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи. Указується на чітко визначені процедуру і порядок взаємодії підрозділів митної варти митних органів і підрозділів МНС України під час виконання спільних завдань із ліквідації наслідків катастроф, аварій, стихійного лиха та екологічного забруднення у зонах діяльності митних органів, а саме: організація і проведення спільних заходів, основні завдання взаємодіючих сторін, підведення підсумків та обмін інформацією про проведені
заходи.