Дзыбик Елена Константиновна ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ

summary

Введение посвящено обоснованию актуальности темы диссертации, формулированию цели, задач, предмета и методологии исследования, раскрытию его научной новизны, теоретической и практической значимости, работы, изложению положений, выносимых на защиту.

Глава I «Основы административно-правового регулирования вопросов государственного управления федеральным имуществом» посвящена рассмотрению понятия государственного управления федеральными имуществом, специальных административно-правовых принципов указанного управления, а также законодательной основы упомянутой административной деятельности. Данная глава состоит из трех параграфов.

Параграф 1.1 Понятие государственного управления федеральным имуществом. В нем дается определение 17

понятий «государственное управление», «федеральное имущество» и «государственное управление федеральным имуществом». Последнее понимается как исполнительно-распорядительная деятельность федеральных органов исполнительной власти в отношении имущества, находящегося в государственной собственности Российской Федерации.

Отмечается, что от государственно-управленческих полномочий необходимо четко отграничивать осуществление федеральными органами исполнительной власти полномочий Российской Федерации как собственника федерального имущества (то есть полномочий по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом в гражданско-правовом отношении). В то же время выражается несогласие с позицией современных исследователей, отграничивающих управление государственным имуществом от осуществления гражданско-правовых полномочий владения, пользования и распоряжения имуществом в административно-правовых формах в рамках комплексного правоотношения1.

При этом автор солидаризируется с позицией М.И. Брагинского, считавшего, что «в подобных случаях речь все же идет не о комплексном правоотношении, а о параллельном существовании различных … отношений»2. Вместе с тем, отмечается, что в данном случае было бы, пожалуй, вернее говорить не о параллельном, а о

1 Некоторые современные исследователи рассматривают проблему под другим углом зрения, говоря не о комплексных правоотношениях, но о комплексном правовом институте государственной собственности, включающим в себя административно-правовой институт управления ею (см.: Винницкий А.В. Административно-правовые вопросы управления государственной собственностью. Авт. дисс. к.ю.н. Екатеринбург. 2005..С. 13).

2 Классика российской цивилистики. М. Консультант Плюс (при поддержке издательства «Статут») 2005.(электронное издание).

18

последовательном существовании указанных правоотношений. Представляется, что критерием разграничения гражданско-правовых и административно-правовых отношений, складывающихся в области управления государственным имуществом, является именно их последовательность – ведь чисто гражданско-правовым формам оформления действий по управлению государственным имуществам (то есть сделкам, аналогичным им односторонним актам и т.д.), как правило, предшествуют определенные властные действия государственных органов, оформляемые соответствующими нормативными или индивидуальными административными правовыми актами, административными договорами или иными юридическими значимыми действиями, которые основываются на нормах административного права.

При общем нельзя не согласиться с позицией О.С. Иоффе, исходя из которой «еще не … предложено такое решение вопроса, которое не вызывало бы против себя возражений и могло бы быть безоговорочно принято»1 в качестве главного в научно-теоретическом праве критерия разграничения административно-правовых и гражданско-правовых отношений, тем не менее, представляется, что в практическом плане, при решении чисто прикладных задач по разграничению гражданско-правовых и административно-правовых отношений, стоит использовать прежде всего формальный критерий, на основании которого можно было бы отграничивать публично-правовые административно-управленческие отношения в области государственного имущества от отношений частноправового характера. В

1 Там же.

19

качестве конкретного признака в данном случае могут выступать именно гражданско-правовой или административно-правовой способы оформления действий, служащих основаниями возникновения, изменения и прекращения указанных отношений.

Параграф 2.1 Специальные административно-правовые принципы государственного управления федеральным имуществом. В нем отмечается, что вопрос о специальных функциональных административно-правовых принципах государственного управления федеральным имуществом в целом не получил достаточной разработки в отечественной юридической науке1. Однако ряд отечественных юристов внес в последние годы весомый вклад в осмысление данного вопроса. Так Э.В. Талапиной были подробно разработаны организационные принципы построения системы органов исполнительной власти в области управления государственным имуществом, принципы разграничения государственной собственности, и т.д.2 Некоторые исследователи выделяли принципы решения отдельных вопросов, связанных с управлением федеральным

1 Следует, однако, указать, что в современной отечественной юридической науке довольно подробно разрабатывались более общие публично-правовые принципы управления государственной собственностью. Подробнее об этом см., в частности: Мазаев В.Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности. М. Институт права и публичной политики. 2004. С 70-89. Мазаев В.Д. Публичная собственность в России: Конституционные основы. М. ОАО «Издательский дом «Городец» 2004. С. 251-283. Общеуправленческие (но не правовые) принципы управления государственной собственностью подробно сформулированы и рассмотрены в частности, в работе: Бандурин В.В., Касаткин В.В., Торопов С.В. Проблемы реформирования системы управления государственной собственностью. - М.: Полиграфресурсы, 2000.

2 См., например: Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. – СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс. 2002. С. 192 – 193.

20

имуществом1. Однако, при всей их тщательной проработанности, последние относились лишь к определенной части общественных отношений в области управления государственной собственностью, но не ко всему массиву отношений в области государственного управления федеральным имуществом.

В данном параграфе формулируются следующие специальные функциональные административно-правовые принципы государственного управления в данной области общественных отношений:

1) принцип формирования и использования федеральной собственности как экономической основы жизни общества и функционирования государства;

2) принцип целевого назначения федеральной собственности;

3) принцип приоритета административно-правового регулирования вопросов управления федеральной собственностью.

Указанные принципы предлагается закрепить как в правовых актах программно-целевого характера, так и в законодательных актах, посвященных вопросам государственного управления федеральным имуществом.

Параграф 3.1 Законодательные основы государственного управления федеральным имуществом. В нем анализируются положения Конституции Российской Федерации и нормы нижестоящих актов федерального законодательства, посвященные государственному управлению федеральным имуществом.

1 См.: Б.Л. Файнштейн. Система управления федеральной собственностью: проблемы, пути решения // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. № 1(10). 2002.

21

Отмечается, что, несмотря на создание солидной законодательной базы, регламентирующей вопросы управления федеральным имуществом, до настоящего времени не существует базового законодательного акта в указанной области. Кроме того, отсутствует ряд законов, принятие которых прямо предусмотрено Гражданским кодексом Российской Федерации. Такое положение свидетельствует о серьезных пробелах в российской системе права.

Исходя из этого, в данном параграфе обосновывается необходимость принятия федерального закона «Об основах государственного управления федеральным имуществом», направленного на минимально необходимое восполнение указанных пробелов.

Глава II «Основные современные проблемы государственного управления федеральным имуществом» посвящена рассмотрению вопросов совершенствования административно-правовых методов государственного управления федеральным имуществом, оптимизации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в указанной области государственного управления, а также некоторым административно-правовым аспектам осуществления мер по борьбе с финансово-экономическим кризисом с использованием механизмов управления федеральным имуществом. Данная глава также состоит из трех параграфов.

Параграф 1.2 Совершенствование административно-правовых методов государственного управления федеральным имуществом. В данном параграфе в основном рассматриваются проблемы совершенствования пяти 22

административно-правовых методов государственного управления федеральным имуществом – приватизации, создания государственных корпораций, заключения концессионных соглашений, формирования института автономных учреждений, а также национализации.

Отмечается, что в недавней российской истории имеет место пример, когда конкретный, во многом прикладной метод, каковым во всем мире является приватизация, фактически стал синонимом политики и отношения государства к принадлежащему ему имуществу1. При этом в значительной части был проигнорирован опыт проведения приватизации в развитых странах Европы. Ни в коей мере не был учтен накопленный к началу 1990-х гг. опыт Швеции, закрепившей на уровне политико-правового принципа недопустимость приватизации по идеологическим мотивам, Норвегии, провозглашавшей недопустимость приватизации ради приватизации, Дании, декларировавшей в качестве одного из приоритетов приватизации создание «смешанного государственно-частного капитала», Финляндии, положившей в основу приватизационной политики сохранение «решающей роли компаний, находящейся в государственной … собственности», Греции, которая именно за счет государственного сектора почти четверть века показывала самые высокие в несоциалистической Европе темпы экономического роста.

1 Пагубность такого рода подхода убедительно подтверждается общемировым опытом (подробнее об этом см.: Глазьев С.Ю. Благосостояние и справедливость. М., «Б.С.Г. - ПРЕСС». 2003; Глинкина С.П. Приватизация: Концепции, реализация, эффективность. М.: Наука. 2006; Особенности приватизации в отельных регионах и странах мира: Сб. обзоров / РАН. ИНИОН. 2001; Приватизация: Сравнительный анализ: Россия, Центральная Азия, арабские страны. А.М. Васильев, В.Ю. Кукушкин, А.А. Ткаченко. – М. Вост. Лит. 2002.

23

Более всего российская приватизация напоминала аргентинский вариант, при котором «нормы и правила отсутствовали, … выбор новых собственников происходил … путем … волюнтаристских решений…, конфликты решались … в зависимости от личных отношений» в результате чего «государство оказалось … некомпетентным в проведении реформ»1.

Между тем мировой опыт убедительно свидетельствует о том, что уже в 90-х годах XX в. во всем мире стал преобладать широкий подход к самому понятию приватизации. Согласно указанному подходу, под ней следует понимать не «усиление роли частного сектора и ослаблении роли правительства в распоряжении или владении финансовыми активами», а необходимость привлечения частного капитала «к удовлетворению нужд населения»2, то есть не приватизации государственного имущества, а, напротив, побуждение (а при необходимости – понуждения) частного капитала к выполнению общеполезных общественно-значимых функций. Думается, такой подход применим и в нашей стране.

Что касается такого метода управления федеральным имуществом, как создание государственных корпораций, то он, безусловно, нуждается в определенном совершенствовании (прежде всего с точки зрения исключения возможности выбытия федерального имущества из федеральной государственной собственности). Однако речь, как представляется, должна идти именно о совершенствовании указанной (надо признать, весьма

1 Особенности приватизации в отельных регионах и странах мира: Сб. обзоров / РАН. ИНИОН. 2001 С. 19, 25, 27, 31, 75, 185.

2 Глинкина С.П. Приватизация: Концепции, реализация, эффективность. М.: Наука. 2006. С. 41.

24

эффективной в целом) организационно-правовой формы юридических лиц, но не об отказе от неё. Поэтому не представляется возможным поддержать предложения о полной ликвидации государственных корпораций. В то же время разумным представляется преобразование некоторых из государственных корпораций, осуществляющих преимущественно коммерческую деятельность, в хозяйственные общества со 100-процентным государственным участием1.

В отношении концессионных соглашений отмечается, что они в настоящее время широко используются более чем в половине независимых государств мира. При этом обращается внимание на то, что если согласно англосаксонскому праву концессия является сугубо цивилистическим институтом, то согласно нормам многих государств романо-германской правовой семьи концессионные соглашения относятся к числу административно-правовых договоров2.

Концессионные соглашения, как представляется, являются весьма удобным как для государства, так и для концессионера видом договоров. «Различные типы концессии (при разных моделях) в системе договоров занимают некое промежуточное положение между приватизацией и функционированием государственного

1 РБК.19 марта 2009 г. http://privlaw.ru/vs_info2.html. Эти предложение следует отличать от не разделяемой в диссертации идеи о необходимости скорейшего преобразования в акционерные общества большинства федеральных государственных унитарных предприятий в различной отраслевой принадлежности (http://spb.rbc.ru/freenews/20090424124004.shtml). Более правильной здесь видится позиция Президента России Д.А. Медведева, считавшего преобразование ФГУП-ов в АО неэффективным http://www.mega-intell.ru/news/index.php?show_news=1&s_num=1286

2 Об этом см., в частности, Глинкина С.П. Указ. соч. С. 45.

25

предприятия»1. Не даром на Западе получил огромное распространение так называемый «контракт на управление» при котором группам высококвалифицированных менеджеров передавались в управление государственное предприятие или учреждение2. При этом организационно-правовая форма управляемого предприятия/учреждения, а также собственник имущественного комплекса не изменялись, а управленческие функции государства передавались концессионеру. Думается, такая форма концессионных соглашений могла бы эффективно развиваться и в России.

В отношении формирования автономных учреждений отмечается, что в социальной сфере (особенно в области образования и здравоохранения) этот процесс может повлечь за собой многочисленные негативные последствия. Так, в Великобритании и Франции «автономизация» сферы науки и образования по сути, приводит к массовому увольнению ученых и преподавателей, закрытию целого ряда научных учреждений и негативному (с точки хода зрения образовательного процесса) объединению учебных заведений3. В целом, думается, что при создании автономных организаций необходимо исходить прежде всего не из приоритетов оптимизации бюджетных расходов (как это традиционно делает например, Министерство здравоохранения и социального развития Российской

1 Субботин М. Государство подбивает капитал на концессионные соглашения. // Российская газета.2005. 26 июня.

2 Там же.

3 Самарский А. Современные проблемы науки и образования во Франции // http://samarskii.livejou al.com/9148.html. Подробнее об этом см.: Кодекс образования Франции. Законодательная часть. – М.: «Статут». 2003.

26

Федерации)1, а из задач по повышению эффективности деятельности государственных учреждений (и использования принадлежащего им имущества) в соответствующих областях государственного управления.

Наконец, отмечается, что в современных условиях намечаются серьезные предпосылки для национализации отдельных предприятий и отраслей, имеющих стратегический характер. Принятие федерального закона «О национализации» должно стать одним из важных направлений практического совершенствования методологии управления федеральным имуществом. В то же время, наряду с ускорением работы по разработке и принятию федерального закона «О национализации», представляется целесообразным также оперативно разработать и принять федеральный закон «О переходе в собственность Российской Федерации имущества физических и юридических лиц». Указанный закон должен создать правовою основу для возвращения в собственность государства обесценившегося имущества неэффективно функционирующих юридических лиц в стратегических отраслях экономики (добыча углеводородного сырья, транспорт, связь, электоэнергетика и т.д.).

Параграф 2.2 Оптимизация системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в области государственного управления федеральным имуществом. В данном параграфе, после проведения анализа недостатков существующей системы органов государственного управления федеральным имуществом (в которую входят, в частности, Правительство Российской Федерации,

1 Обзор соответствующей политики в области здравоохранения см. http://www.fss.ru/digest/2004/obzor29112004.doc.

27

Министерство экономического развития Российской Федерации и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом) предлагается создание Министерства государственного имущества Российской Федерации, а также его территориальных органов (департаментов по федеральным округам и территориальных управлений по субъектам Российской Федерации).

К компетенции Министерства государственного имущества Российской Федерации следует отнести:

- выработку государственной политики и осуществление нормативно-правового регулирования в области управления федеральным имуществом;

- организацию деятельности по включению в федеральную собственность и отчуждению из федеральной собственности объектов имущества, оценке и всестороннему учету указанных объектов, ведению единого реестра объектов федерального имущества;

- полномочия по контролю и надзору в области управления федеральным имуществом, в том числе, выработку единой методологии контроля и надзора в данной области, непосредственное осуществление контроля и обеспечения сохранности в отношении особо значимых объектов федеральной собственности; осуществление надзора за сохранностью и эффективным использованием объектов имущества, управление и контроль за использованием которых отнесены к полномочиям иных федеральных органов исполнительной власти или подведомственных им юридических лиц.

28

Параграф 3.2. Некоторые административно-правовые аспекты осуществления антикризисных мер в области государственного управления федеральным имуществом. В указанном параграфе рассматривается некоторые возможности использования антикризисных административно-правовых мер для интенсификации жилищного строительства с использованием земельных участков находящихся в федеральной собственности, возможные административно-правовые способы стимулирования процессов инновационной деятельности с использованием объектов федерального имущества, ряд административно-правовых аспектов усиления роли государства в области транспортной инфраструктуры, а также некоторые другие соображения, касающиеся административно-правовых аспектов осуществления антикризисных мер в области государственного управления федеральным имуществом.

Развивается идея ряда политических и общественных деятелей о проведении в условиях экономического кризиса масштабной национализации. При этом национализацию, так же как и иные формы выкупа объектов частной собственности в целях их включения в состав федерального имущества, как верно отмечают опытные отечественные хозяйственники, «справедливо проводить по кризисным, «обвальным», а не рыночным ценам», а «процесс новой приватизации – уже по реальным рыночным ценам в пользу реальных эффективных собственников»1.

При проведении же вторичной приватизации представляется необходимым предварительно определение

1 Лужков Ю.М. Транскапитализм и Россия. М. 2009. С. 54.

29

способности приобретателей федерального имущества к эффективному управлению им. Такое определение могло бы производиться путем достаточно длительного (до нескольких лет) предприватизационного использования предлагаемого к приобретению федерального имущества в рамках концессионных соглашений («контрактов на управление») или иных отношений в рамках государственно-частного партнерства.

В заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются основные выводы и предложения по совершенствованию государственного управления федеральным имуществом.

30

Основные положения диссертации отражены

в следующих работах автора:

Работы, опубликованные в изданиях, рецензируемых ВАК России:

1. Дзыбик Е.К. К вопросу об основных функциях и организационно-правовой форме федерального органа исполнительной власти в области управления государственным имуществом // Право и образование. 2008. № 10. - 0,25 п.л.

Работы, опубликованные в иных изданиях:

2. Дзыбик Е. К вопросу об актуальных административно-правовых проблемах государственного управления федеральным государственным имуществом // Право и жизнь. 2008. № 124 (7/2008). - 0,4 п.л.