| summary: |
Основний зміст роботи
У вступі розкрито сутність та стан досліджуваної проблеми; обґрунтовано актуальність обраної теми; визначено мету і завдання дослідження, його об’єкт, предмет і методи дослідження, сформульовано наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено дані про апробацію результатів дослідження та публікації; представлено структуру дисертації.
Розділ 1 «Участь органів публічної фінансової діяльності у процедурі банкрутства: теоретико-правовий вимір» складається із двох підрозділів, у яких розкриваються суть та особливості правового інституту банкрутства як комплексного правового утворення, проводиться систематизація фінансових органів у якості учасників процедури банкрутства та надається загальна характеристика участі фінансових органів загальної та спеціальної компетенції у процедурі банкрутства суб’єктів господарювання в Україні.
У підрозділі 1.1 «Теоретико-правові аспекти банкрутства як комплексного правового інституту» маючи на меті з’ясування правової природи явища банкрутства, інституту банкрутства як складного багатогранного правового явища, проблематики негативних наслідків банкрутства для держави, автором проведений аналіз практики останніх десятиріч доведення до неплатоспроможності підприємств, який дозволив дійти висновку про наявність вагомих втрат Державного бюджету країни в результаті ухилення суб’єктами господарювання від сплати податків, зборів з використанням процедур банкрутства, про що свідчать статистичні дані отримані за результатами роботи податкових органів (наприклад, щодо втрат бюджету за підсумками 2010 року на суму 5328,4 млн грн внаслідок виявлення понад 5 тисяч схем мінімізації податкових зобов’язань внаслідок взаємодії із підприємствами, що мають ознаки «фіктивності» або визнані банкрутом, тощо), а також висновки Рахункової палати, яка наголошує останні декілька років поспіль на тому, що в Україні досі не створено дієвого механізму контролю за повнотою надходження до Держбюджету податків та неподаткових платежів при припиненні діяльності юридичних осіб. Вивчення практики дозволило зробити висновок, що для ефективної боротьби з таким становищем, в тому числі з фіктивним банкрутством, слід брати до уваги фінансово-правові аспекти та вдосконалювати регулюючу, контрольну функції держави в даній сфері – фінансово-правові підходи, що дозволятимуть якісно використовувати правовий інструментарій, яким наділені органи фінансової компетенції, пов’язаний з їх участю у процедурі банкрутства.
У роботі проведено аналіз шляху формування та розвитку законодавства України про банкрутство, його здобутки та недоліки в процесі еволюції в умовах ринкової економіки, здійснюється аналіз законодавства в даній сфері правового регулювання в поєднанні з оглядом моделей регламентації правовідносин банкрутства в світовій практиці, в ході чого визначено формування трьох основних моделей банкрутства, – «продебіторської», «прокредиторської» та «нейтральної», основний зміст яких з’ясовується у роботі. В результаті вивчення специфіки регулювання відносин банкрутства в Україні, автор доходить до висновку про привалювання в Україні поміркованої продебіторської концепції.
Проведений аналіз термінологічного апарату інституту банкрутства, дослідження правової природи явища банкрутства дозволив зробити висновки про те, що предмет правового регулювання банкрутства пов’язаний з неплатоспроможністю боржника та необхідністю застосування визначених законодавством судових процедур; банкрутство становить складне правове утворення, яке є нерозривним поєднанням економічного та правового змісту; має комплексний, міжінституційний характер; при регулюванні відносин банкрутства використовуються у сукупності публічно-правові та приватноправові методи регулювання. В ході дослідження зроблено спробу визначити коло публічних правовідносин, що виникають в ході провадження у справах про банкрутство. Встановлено, що відносини у процесі банкрутства носять комплексний характер, який підпадає під дію різногалузевого законодавства, зокрема, господарського, господарсько-процесуального, цивільного, кримінального законодавства, на підтвердження чого проаналізовано монографічні та дисертаційні дослідження присвячені проблематиці банкрутства, виконані з різних галузей права, які в свою чергу свідчать про наявність безпосереднього взаємозв’язку фінансового стану суб’єктів господарювання та державного регулювання; доведено наявність значного впливу сумлінного виконання судових процедур банкрутства на мобілізацію фінансових ресурсів до публічних фондів коштів. З’ясовано, що фінансове законодавство не поширює свого впливу на регулювання комплексу процесуальних відносин, що виникають внаслідок порушення справи про банкрутство. Зазначені відносини є предметом регулювання актів господарсько-процесуального законодавства.
У підрозділі 1.2 «Участь фінансових органів загальної та спеціальної компетенції у процедурі банкрутства: загальна характеристика» аналіз загальнотеоретичних положень щодо участі фінансових органів у процедурах банкрутства, дав підстави для висновку про те, що держава забезпечуючи безперебійне здійснення публічної фінансової діяльності намагається забезпечити свій публічний інтерес у будь-якій сфері суспільних відносин, у тому числі й в ході здійснення господарської діяльності суб’єктами господарювання та банкрутства, яке є невід’ємною складовою процесу господарювання.
На підставі детального аналізу законодавства України про банкрутство встановлено, що останнє має багато особливостей правового регулювання процедур банкрутства різних категорій суб’єктів господарювання вивчення яких проведено у роботі та викладено загальну характеристику, що обумовлює багатоаспектність законодавства про банкрутство, де у відповідних випадках передбачено можливість залучення до участі у справі про банкрутство органів державного регулювання, значна частина з яких є суб’єктами публічної фінансової діяльності. Базуючись на теоретичних положеннях, керуючись ознакою масштабів та міри участі у публічній фінансовій діяльності, запропоновано авторський підхід до класифікації фінансових органів в контексті їх участі у процедурі банкрутства, де встановлено доцільність виділення суб’єктів загальної та спеціальної фінансової компетенції. Так, важливе значення в процедурах банкрутства відіграють діяльність Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів, Рахункової палати, які визначаючи базові засади регламентації правовідносин у суспільстві, виконують нормотворчу, контрольну функції та здійснюють загальне керівництво фінансовою діяльністю. В свою чергу, правовідносини, що виникають при безпосередній реалізації відносин з питань банкрутства та участі у них фінансових органів, не є однорідними, що обумовлює їх класифікацію як спеціальних органів на центральні органи державної виконавчої влади, що здійснюють фінансову діяльність у зв’язку з виконанням своїх основних функцій і завдань, до яких належать: Міністерство юстиції України, центральні органи, що є профільними для боржника, Фонд державного майна України, органи місцевого самоврядування та на органи спеціальної компетенції для яких фінансова діяльність є основною, що можуть брати участь у процедурах банкрутства, до яких належать: органи Державної податкової служби України, НБУ, державний орган з питань нагляду за страховою діяльністю, орган державної влади з питань регулювання ринку цінних паперів, управління цільовими публічними фондами (окрім бюджету) у сфері обов’язкового державного соціального страхування, Пенсійний фонд України. З метою глибокого вивчення проблеми автор зупиняється на провідних з вказаних органів, які характеризуються з позицій відповідного суб’єктного складу та повноважень щодо участі у справах про банкрутство.
Доведено, що відносини у сфері банкрутства за участю фінансових органів спеціальної компетенції виникають з приводу невиконання боржником зобов’язань фінансово-правого характеру. Аналіз питання вступу органів фінансової компетенції у процедуру банкрутства та здійснення ними власних повноважень щодо суб’єктів банкрутства дозволяє стверджувати, що таким чином втілюється владний фінансово-правовий характер таких повноважень. Узагальнення базових юридичних властивостей фінансових органів, їх статусів в результаті проведеного дослідження дозволило визначитись з концепцією ролі та місця фінансових органів спеціальної компетенції в процедурі банкрутства як механізму захисту інтересів суспільства та держави, забезпечення фінансової діяльності держави в межах процедур банкрутства та запропонувати авторське визначення фінансово-правових аспектів процедури банкрутства.
Розділ 2 «Роль, повноваження, правова природа участі податкових органів у процедурі банкрутства» присвячений комплексному системному аналізу участі податкових органів у процедурі банкрутства суб’єктів господарювання. Так, у підрозділі 2.1 «Теоретико-правові засади участі податкових органів у процедурах банкрутства» аргументовано думку, що участь у процедурі банкрутства є однією з форм забезпечення податкових зобов’язань – як один з напрямів діяльності податкових органів, адже у певних випадках вони не можуть забезпечити стягнення з боржників нарахованих на підставі податкового законодавства податкових зобов’язань інакше як у спосіб, передбачений господарським процесуальним законодавством, тобто шляхом звернення до суду з заявою про порушення справи про банкрутство, де реалізуючи власну компетенцію – в такий спосіб податкові органи забезпечують здійснення державної влади в сфері оподаткування, маючи на меті, в першу чергу, реалізацію ними фіскальної функції.
В ході дослідження механізму участі податкових органів у справах про банкрутство визначено теоретико-правові засади, особливості участі податкових органів у процедурах банкрутства, зокрема, встановлено, що дії податкових органів спрямовані на досягнення податкового публічного інтересу; доводиться, що при реалізації своїх прав закладених податковим законодавством, в процесі участі у процедурі банкрутства податкові органи демонструють в першу чергу втілення немайнових відносин, проте в кінцевому випадку – в разі досягнення фіскальної функції мають місце майнові відносини; у процесі банкрутства податкові органи переслідують дві основні цілі, які співпадають в цілому із загальними цілями їхньої діяльності, а саме управлінську та контрольну. Зупиняючись на класифікації податкових процедур на охоронні та регулятивні, автор робить висновок про те, що активні дії податкових органів в частині їх участі у процедурі банкрутства за правовою природою є відмінними від активних дій податкових органів в частині їх участі в охоронних податкових процедурах, де відмінність полягає в тому, що при зверненні до суду такі дії податкового органу є активними діями, які за природною не є в чистому вигляді охоронною податковою процедурою, оскільки предметом справи про банкрутство є не податкове правопорушення, а становить банкрутство суб’єкта господарювання. Проте, порушенню справи про банкрутство передують як регулятивні, так і охоронні податкові процедури, тобто тоді, коли податковий орган був безпосереднім учасником податкових правовідносин. Встановлено, що податковий орган, який діє в межах закріплених за ним прав бути кредитором, реалізує, фактично, свій обов’язок, коли ініціює порушення справи про банкрутство суб’єкта господарювання, який не виконав своїх податкових обов’язків.
Порівняльно–правовий аналіз податкового законодавства та законодавства з питань банкрутства дозволяє стверджувати, що порушення справи про банкрутство наділяє боржника особливим правовим статусом, який виокремлює його з поміж будь-яких інших платників податків. Так, порушення справи про банкрутство фактично припиняє регулювання Податковим кодексом питання погашення податкових зобов’язань або стягнення податкового боргу з осіб, на яких поширюються судові процедури, визначені Законом про банкрутство, з банків, на які поширюються норми розділу V Закону України «Про банки і банківську діяльність». Правовим наслідком вказаного положення та особливістю податкової процедури є те, що будучі кредитором в ході укладення мирової угоди, положення останньої є обов’язковими для всіх учасників мирової угоди в тому числі й для податкових органів, що передбачає можливість розстрочення податкового боргу на умовах мирової угоди без додаткового узгодження з податковим органом.
Питання особливостей участі податкових органів у справах про банкрутство розкриваються безпосередньо у підрозділі 2.2 «Особливості участі податкових органів у процедурі банкрутства». В результаті дослідження механізму участі податкових органів у справах про банкрутство на підставі системного аналізу податкового законодавства та з питань банкрутства, охоплюючи питання форм участі податкових органів у справі про банкрутство у якості ініціюючого, поточного, конкурсного кредитора на різних стадіях провадження у справі про банкрутство, та у різних процедурах провадження справ про банкрутство, автор дійшов висновку про переважання рівності у правах органів податкової служби з іншими учасниками провадження у справах про банкрутство, зокрема, можливості виступати як ініціюючим кредитором у справі, так і конкурсним, поточним наряду з іншими учасниками; можливість вільно обирати процедуру, за якою подавати заяву про порушення справи про банкрутство, – як на загальних підставах визначених законом, так і за спеціальними скорченими процедурами; визначено, що одночасне з порушенням провадження у справі про банкрутство запровадження мораторію на задоволення вимог кредиторів зупиняє звернення стягнення за всіма виконавчими документами, припиняє нарахування пені та штрафів за невиконання грошових зобов’язань, в тому числі й на податковий борг, що в свою чергу має й негативний бік – з позиції функцій податкових органів заходи пов’язані з мораторієм на задоволення вимог кредиторів часто приваблюють «недобросовісних банкротів», фіктивність неплатоспроможності яких переслідується у кримінальному порядку. Поряд з цим, спираючись на аналіз і узагальнення законодавства та дослідженої судової практики, виділено та розкрито низку особливостей, властивих лише податковим органам, серед яких виявлено непоширення податкової застави на вимоги ч. 2 ст. 8 Закону про банкрутство, – повна забезпеченість вимог кредитора – податкового органу податковою заставою не становить підставу для відмови у прийнятті заяви про порушення справи про банкрутство; задоволення вимог податкового органу у третю чергу вимог кредиторів боржника; встановлено статус податкового органу як потенційного кредитора будь-якого боржника, що потребує додаткових гарантій захисту його прав. З метою глибокого вивчення особливостей участі податкових органів у процедурах банкрутства, автором дисертації вивчено особливості провадження у справах про банкрутство відсутнього боржника, яка є найбільш вживаною з боку податкових органів.
У ході дослідження розкриваються особливості проведення податкових перевірок, пов’язаних з процедурою банкрутства суб’єктів господарювання, де остання виступає окремою підставою проведення перевірки підприємств.
На підставі аналізу судової практики наголошується на незменшуваній актуальності проблеми неплатежів, зокрема проблем ухилення від оподаткування та фіктивного банкрутства, що обумовлює необхідність розробки вдосконалення механізму контролю за неплатежами через використання процедур банкрутства та підвищення ефективності їх використання в контексті виконання фіскальної функції податкового органу. В результаті проведеного дослідження розроблено та науково обгунтовано низку пропозиції по вдосконаленню діючого законодавства, в тому числі, стосовно запровадження додаткових гарантій доведення до відома податкового органу про факт порушення провадження у справі про банкрутство; стосовно доцільності поновлення в новій редакції Закону про банкрутство процедури банкрутство відсутнього боржника виключно за ініціативою податкового органу та інші.
Розділ 3 «Фінансово-правові аспекти участі державних регуляторів ринків фінансових послуг у процедурі банкрутства» складається з двох підрозділів, в яких розкриваються особливості банкрутства фінансових посередників та участь державних регуляторів ринків фінансових послуг, інших спеціальних фінансових органів. У підрозділі 3.1 «Роль Національного банку України у процедурі банкрутства банківських установ: теоретико-правові засади» усвідомлюючи значимість банківської системи для національної економіки та національної безпеки, забезпечення фінансової діяльності держави, проводиться дослідження процедур відновлення платоспроможності та ліквідації банків, як однієї з функції фінансового контролю. У роботі аналізуються адміністративний та судовий шляхи банкрутства банківських установ, використаннях яких привалюють у світовій практиці, та підкреслюється провідна роль першого в нашій країні, завдяки правовому статусу НБУ. Досліджено історичний аспект розвитку законодавства з питань банкрутства банків в Україні, охоплюючи порівняльно-правовий аналіз змін у законодавстві, пов’язаний з набранням чинності з 22 вересня 2012 року положень Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб», на підставі якого частина функцій з тимчасового адміністрування проблемних банків передаватиметься від НБУ державному Фонду гарантування вкладів фізичних осіб.
На підставі наукового аналізу законодавства з питань банкрутства та в сфері банківської діяльності, беручи до уваги те, що законодавство про банкрутство при розгляді справи про визнання банку неплатоспроможним підлягає застосовуванню лише у частині, що не суперечить нормам Закону України «Про банки і банківську діяльність», зроблено висновки про те, що сьогодні роль судової гілки влади з питань неплатоспроможності банків є істотно обмеженою, на відміну від аналогічних процедур стосовно більшості інших суб’єктів господарювання, що також пов’язано з колізіями та обмеженнями у банківському законодавстві та законодавстві про банкрутство. Досліджуючи функції НБУ у процедурах відновлення платоспроможності та ліквідації банківських установ визначено, що провідною особливістю фінансово-правових відносин в сфері процедури банкрутства банків є провідна управлінська та контрольна роль НБУ; НБУ є постійним учасником вказаної процедури, який контролює хід розгляду справ, до повноважень якого зокрема належить й призначення, організація, координація, контроль за діяльністю тимчасової адміністрації у разі загрози платоспроможності банку, призначення ліквідатора банкрута. Аргументовано тезу про вкрай обмежену роль кредиторів у процедурі банкрутства банківських установ, в тому числі тих, які ініціювали порушення провадження у справі про банкрутство, яка фактично зводиться до безпосереднього заявлення своїх вимог. Порівняльний аналіз банківського законодавства та законодавства про банкрутство дозволяє підтримати висловлену вітчизняними фахівцями позицію про те, що сьогодні НБУ фактично виконує квазісудові функції, а суд та ініціюючі кредитори є пасивними в реалізації своїх прав, водночас, з позиції дисертанта заслуговує на підтримку й точка зору дослідників про те, що банківський нагляд являє собою одну з форм управлінської діяльності держави, оскільки в зазначених відносинах центральний банк реалізує функцію державного управління банківським сектором, яка й в значній мірі й обумовлює монопольне становище НБУ у процедурі банкрутства банківських установ. Урівноваження гарантій захисту прав кредиторів, в тому числі податкових органів та формулювання зваженого механізму банкрутства банківських установ, що забезпечує безпеку банківської системи, її стабільність, становить одну з найскладніших проблем в даній сфері правового регулювання.
Як показав проведений аналіз, як невідповідність Конституції України може розглядатись при зверненні кредитора до суду з заявою про ліквідацію банку, необхідність залишення такої заяви кредитора без розгляду за умови отримання судом негативного висновку від НБУ (рівно як і відсутність отримання відповіді), обов’язковість якого встановлено Законом України «Про банки та банківську діяльність». У такому разі йде мова про залежність суду від НБУ, що є неприпустимим, оскільки згідно Конституції України, суд є самостійною та незалежною гілкою влади, на підтвердження чого слугують норми, закріплені статтею 1 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», статями 6, 124 Конституції України; в свою чергу вимога попереднього звернення до НБУ з заявою про ліквідацію банку як обов’язкової передумови звернення до суду може розглядатись як така, що також протирічить Основному Закону у частині права на судовий захист в контексті прав, гарантованих ст. 55 Конституції України.
Вивчення положень Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» № 4452-VI прийнятого 23 лютого 2012 р., що набувають чинність 22 вересня 2012 року в порівняльному аналізі з діючим законодавством, дає підстави для висновків про істотні зміни в управлінні роботою проблемних банків, які ще більш негативно позначаться на правах кредиторів, які на підставі вказаного закону втрачають безпосереднє право на звернення з заявою про ліквідацію банку та про припинення поширення дії Закону про банкрутство на банки, що на новий рівень поставить низку питань неврегульованих оновленим законодавством. Відтак, зазначені питання потребують негайного законодавчого врегулювання на рівні, який би відповідав положенням Конституції України, якою гарантовано право на захист порушених прав та інтересів.
Аналізу участі інших державних регуляторів ринків фінансових послуг у частині залучення до процедури банкрутства фінансових посередників, особливостей участі інших фінансових органів спеціальної компетенції у процедурах банкрутства присвячений підрозділ 3.2 «Особливості фінансово-правового регулювання питань участі у процедурі банкрутства державних органів, що регулюють ринки небанківських фінансових послуг та інших фінансових органів спеціальної компетенції». Дослідження фінансово-правових аспектів та особливостей банкрутства страхових організацій, професійних учасників ринку цінних паперів виходячи зі специфіки діяльності вказаних суб’єктів господарювання та наявності високих фінансових ризиків таких осіб, що в свою чергу тягне ризики споживачів послуг таких суб’єктів, показав недостатність правового регулювання в даній сфері, майже зведеного щодо останнього, до загального порядку регулювання відносин банкрутства. Підкреслюється, що до особливостей регулювання банкрутства страхової компанії є обов’язкове залучення до участі у справі державного органу у справах про банкрутство страховика – державного регулятора ринків фінансових послуг, який окремо наділений правом ініціювання порушення справи про банкрутство страховика та представники якого включаються до складу ліквідаційної комісії, що становить цілісний контрольний механізм з боку держави за законністю процедур банкрутства специфічного суб’єкта господарювання, діяльність якого пов’язана із залученням кошів від невизначеного кола осіб та покладенням на себе фінансових зобов’язань.
Внаслідок проведеної адміністративної реформи на місці ліквідованої Держфінпослуг створена Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (Нацкомфінпослуг), аналіз повноважень якої дозволяє зробити висновок про їх розширення проте в недостатній мірі. Аналізуються додаткові вимоги, встановлені законодавством про банкрутство, які стосуються обмежень у статусі учасників ринків цінних паперів. Такі обмеження стосуються розпорядників майна професійного учасника ринку цінних паперів, керуючого санацією, емітента чи управителя іпотечних сертифікатів. Нова редакція Закону про банкрутство не внесла змін до особливостей порядку банкрутства учасників ринку цінних паперів. Ретельний аналіз повноважень Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку та судової практики, дозволяє робити висновок про наявність значного кола прогалин у закріпленні правових механізмів участі державних регуляторів у процедурі банкрутства фінансових установ.
Вважаємо доцільним та необхідним на законодавчому рівні врегулювати питання відновлення платоспроможності та банкрутства фінансових посередників через прийняття окремого закону, спрямованого на регламентацію особливостей здійснення відновлення платоспроможності та ліквідації таких суб’єктів господарювання. Окрему увагу приділено дослідженню фінансово-правових аспектів участі у процедурах банкрутства цільових публічних фондів та їх ролі в забезпеченні фінансової діяльності держави.
|
