Фролов М.Ю. Міськрайоргани внутрішніх справ в умовах правової реформи

summary

У вступі обгрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її об’єкт, предмет та завдання, формулюються положення, що виносяться на захист, характеризується теоретична, нормативна база, розкривається наукова новизна та практичне значення результатів роботи.

У розділі І “Правова реформа в Україні: мета та завдання” розглядаються питання, що дозволяють визначити місце реформування органів внутрішніх справ як невід’ємної складової частини адміністративно-правової реформи в Україні та накреслити основні шляхи його реалізації. Розділ складається з двох підрозділів. У підрозділі 1. 1. “Ре­фор­мування органів внутрішніх справ – складова частина адміністративної реформи в Україні” наводиться характеристика реформування інститутів публічної влади, виділені три її головні напрямки: парламентська реформа, адміністративна реформа (або реформа виконавчої влади), реформа місцевого самоврядування, обгрунтовано визначені цілі адміністративної реформи та зміни в управлінських системах внаслідок їх реформування. Показано, що вирішення головної проблеми адміністративної реформи – досягнення найбільш високої ефективності управлінської діяльності залежить від чіткого визначення вимог до реформування системи управління. При цьому реформування передбачає не тільки скорочення чисельності управлінського персоналу і ланок управління, а й створення принципово нової системи виконавчої влади.

Детальний аналіз процесу реформування системи і структури МВС, діяльність якої спрямована на забезпечення державної влади, організацію та підтримання правопорядку, дозволяє визначити перспективу її реформування у таких площинах: управлінській, організаційній, правовій. Досягнення найбільшої ефективності управлінської діяльності усіх підрозділів МВС України можливе лише за умов чіткого розподілу повноважень кожного керівника від вищого до низового рівня. Приведення органів МВС України до загальноприйнятних стандартів правоохоронної діяльності в демократичних державах з ринковою економікою можливе лише за умови організаційних змін в їх системі, а побудувати сучасну організаційну структуру МВС, ефективно керувати силами та засобами для здійснення правоохоронної діяльності можливо лише за умов своєчасного реформування законодавчої та нормативної бази відповідно до вимог основних міжнародно-правових документів. Зі всією гостротою на сучасному етапі постала проблема побудови галузевої системи права, що визначає структуру поліцейської системи в державі.

Ще одна гостра проблема, що потребує негайного вирішення – уникнення небезпеки суб’єктивного вольового впливу на міськрайоргани МВС з метою прийняття рішень, які задовольняли б інтереси посадових осіб – голів органів місцевого врядування.

На сучасному етапі найбільш актуальним є реформування звітності про результати роботи міськрайоргану внутрішніх справ. Тому запропоновано новий критерій ефективності роботи міськрайоргану ОВС – кількість звернень громадян до міліції на 1000 жителів, який є об’єктивним оціночним фактором реформування міськрайорганів внутрішніх справ України відносно завдань адміністративної реформи.

У підрозділі 1. 2. “Реформування органів внутрішніх справ: шляхи реалізації” визначаються основні шляхи реформування ОВС з метою найбільш ефективного вирішення оперативно-службових завдань. Вони базуються на новому соціальному призначенні міліції як демократичного інституту, що захищає законні права та інтереси конкретної особи, і є такими:

1.                 Децентралізація в процесі управління (“передавання влади” – коли здійснення деяких головних функцій МВС доручається органам, що йому не підпорядковані);

2.                 Децентралізація міліції;

3.                 Інформатизація органів внутрішніх справ;

4.                 Усунення тенденцій по депрофесіоналізації міліції;

5.                 Кардинальне посилення соціального захисту співробітників.

Для успішної їх реалізації, насамперед, необхідно створити в системі МВС Департамент розслідування злочинів, передати іншим міністерствам та відомствам невластиві МВС функції: здійснення карантинних та санітарно-ветеринарних заходів, утримання в приймачах-роз­по­дільниках  бродяг, жебраків, неповнолітніх, організація дорожнього руху, монтажно-екстплуатаційних робіт підрозділів ДАІ. Також необхідно внести зміни до ст. 7 Закону України “Про міліцію”, спрямовані на створення міліції місцевого самоврядування лише в рамках і системі МВС України. В ході децентралізації органів внутрішніх справ доцільно передати міськрайорганам внутрішніх справ ряд функцій, які виконуються обласними апаратами МВС: кадрову, матеріально-технічного забезпечення, фінансову. Крім того, одним з ключових напрямків подолання депрофесіоналізації міліції є підвищення освітнього рівня співробітників в навчальних закладах МВС України. Визначено, що випереджуючий соціальний захист особового складу органів внутрішніх справ є важливим принципом у проведенні реформ і від його забезпечення державою залежить успіх процесу реформування ОВС в цілому.

Розділ ІІ “Система управління органами внутрішніх справ України в сучасних умовах” присвячений дослідженню системи органів МВС України, її складових та функцій, шляхів удосконалення організаційно-штатної побудови міськрайоргану внутрішніх справ та його компетенції.

У підрозділі 2.1. “Структура і система органів внутрішніх справ України” визначається, що на даному етапі система органів МВС України є сукупністю взаємопов’язаних елементів органів, апаратів, підрозділів, посад, які визначають основні її функції. Детальний аналіз системи МВС України показав, що вона є громіздкою, має велику кількість ланок, які дублюють одна одну. Встановлено також існування протирічч управлінського плану:

1.                 Надто централізований, переобтяжений структурними елементами штабний орган керує великою кількістю неоднорідних ланок.

2.                 Трьохланкова побудова системи МВС не є реально існуючою, бо виявлені проміжні та наступні ланки управління – міські Управління МВС України в обласних центрах і великих містах з районним розподілом, в підрозділах Державної служби охорони і в самих міськрайорганах внутрішніх справ.

3.                 Існує крайня неоднорідність умов функціонування міськрайорганів внутрішніх справ у зовнішньому середовищі.

Далі у цьому підрозділі даються пропозиції щодо створення науково обгрунтованого механізму побудови структури ланки, що керується, залежно від зовнішніх чинників: кількість, структура населення, ступінь його криміналізації, демографічних і міграційних процесів, які відображають оперативну обстановку в місті, районі, населеному пункті.

Визначено доцільним реформування системи і структури ОВС розпочинати з районних відділів міліції, чисельність яких не перевищує 100 співробітників шляхом зведення до мінімуму їх спеціалізації, усунення ненавантажених ланок, підвищення відповідальності співробітників, в т. ч. матеріальної, за результати роботи.

Доручити органам місцевого самоврядування, шляхом внесення відповідних змін до законодавства, фінансування органів внутрішніх справ, як і всієї бюджетної сфери адміністративного району з кількістю населення до 50 тисяч чоловік.

В усіх інших містах, населених пунктах, адміністративних районах чисельністю до 70-80 тисяч чоловік зберегти існуючу систему управління органами внутрішніх справ, прийнявши її оптимальною.

В містах, населених пунктах і адміністративних районах, кількість населення яких не перевищує 80-100 тисяч чоловік, доцільно створювати відділи внутрішніх справ для обслуговування кожних 40-50 тисяч населення.

При цьому органам місцевого самоврядування можуть бути передані функції управління такими підрозділами міліції громадської безпеки, як патрульно-постова служба, державна автомобільна інспекція з обліково-реєстраційними підрозділами, ізолятори тимчасового утримання затриманих та взятих під варту осіб, конвойні підрозділи, приймачі-розподільники для осіб, що займаються бродяжництвом, другі установи, управління якими із єдиного обласного центру є недоцільним.

Запропоновані зміни в системі і структурі міськрайорганів внутрішніх справ дозволять оптимізувати структуру, чисельність міліції, витрати на управління, наблизити органи внутрішніх справ до населення, відшукати нові джерела фінансування і матеріально-технічного забезпечення, підвищити роль і відповідальність територіальних громад за стан правопорядку.

Підрозділ 2.2. “Організаційно-штатна побудова міськрайоргану внутрішніх справ та шляхи її вдосконалення” містить дослідження штатного забезпечення, що розглядається як кількісний зміст  організаційної структури ОВС. В підрозділі обстоюється теза про необхідність наукового підходу до визначення необхідної штатної чисельності особового складу органу внутрішніх справ. Крім того проаналізовано зміни відносно посилення штабної функції в міськрайорганах внутрішніх справ. На підставі аналізу типового штатного розкладу, як приклад вказано Сєвєродонецький міський відділ внутрішніх справ, сформовані пропозиції відносно оптимізації штатної чисельності для забезпечення охорони громадського порядку та протидії злочинним проявам.

Було б доцільно:

1.                 Розатестування посад працівників охорони, створення стройового підрозділу при міськрайоргані за рахунок коштів охорони для оперативного реагування на спрацьовування засобів охоронної сигналізації; паспортної служби; групи статистики і обліку штабу; групи зв’язку; помічників слідчих;

2.                 Скорочення штатної чисельності розпочати з повного скорочення її некомплекту, а в міськрайорганах внутрішніх справ чисельністю до 100 співробітників скасувати галузевий розподіл;

3.                 В міськрайорганах внутрішніх справ чисельністю до 100 співробітників відмінити галузевий розподіл, залишивши слідуючі категорії співробітників: начальник міськрайоргану, його замісник, начальник штабу, оперуповноважені, дільничні інспектори міліції, слідчі, міліціонери. При наявності 5-7 співробітників тієї чи іншої категорії ввести посаду старшого уповноваженого, інспектора, слідчого, командира відділення для міліціонерів.

В такій ситуації збережеться керованість міськрайорганом, скоротяться зайві адміністративні посади. Усунеться дублювання функцій в службах, знизиться непотрібний документообіг, працівники будуть зайняті живою конкретною справою.

4.                 Ліквідувати вертикальну підпорядкованість стройових підрозділів, організувавши безпосереднє керівництво ними на рівні міст та районів з боку відповідних органів внутрішніх справ.

5.                 Усі сили міліції на адміністративній території міста або району підпорядкувати керівництву міськрайоргану внутрішніх справ, скасувавши різні міжрайоні підрозділи, в т.ч. підпорядковані таким службам обласного апарату, як Слідче управління, Управління карного розшуку, Державної служби боротьби з економічною злочинністю та ін.

У підрозділі 2.3. “Компетенція міськрайоргану внутрішніх справ в сфері забезпечення громадського порядку, боротьби зі злочинністю і шляхи її вдосконалення” дістало детального розгляду поняття компетенції, як одного із основних чинників, що впливають на побудову структури міськрайорганів внутрішніх справ. Склалося так, що до об’яви Наказу № 495 МВС України від 15. 06. 1999р. повноваження, а, відповідно, і компетенція міськрайорганів внутрішніх справ не були визначені юридично. Разом з тим, до останнього часу не існує Положення про міськрайорган внутрішніх справ, яке визначало б його статус, як в системі МВС України, так і в цілому в системі державних органів на місцях, що виконують владні повноваження.

В Положенні про міськрайорган внутрішніх справ слід закріпити той факт, що вони виступають основною ланкою організаційної структури МВС України, яка виконує всі основні повноваження з забезпечення виконання завдань боротьби зі злочинністю і організації охорони громадського порядку. Підставою цього є те, що більш ніж 900 міськрайорганів внутрішніх справ домінують в загальній кількості суб’єктів управління, чисельність працюючих в них перевищує 75% від загальної кількості працівників міліції, а на практиці це найбільш обмежена в правах ланка в структурі управління.

Цей підрозділ також присвячений дослідженню задач і функцій управління та повноваженням конкретного органу внутрішніх справ. Запропоновано систематизувати повноваження органу внутрішніх справ в трьох групах:

І. Управлінські повноваження.

ІІ. Розпорядчі повноваження.

ІІІ. Обмежувальні повноваження.

В умовах реформування міськрайорганів внутрішніх справ України суттєво зростає роль і значення їх компетенції в сфері управління та розпорядчої діяльності.

Направленість реформування на скорочення управлінського апарату вимагає інших підходів до підготовки та здійснення управлінських рішень, підвищення ефективності системи управління.

З цією метою вважається доцільним дещо змінити структуру та чисельність працівників підрозділів міськрайорганів:

1.                 Розширити обов’язки, права, технічне обладнання, збільшити чисельність штатних співробітників чергових частин міськрайорганів внутрішніх справ.

За наявності 5 тисяч повідомлень на рік в чергову частину створювати штатні слідчо-оперативні бригади, які працюють на постійній основі.

На кожні наступні 3-4 тисячі повідомлень на рік створювати штатні мобільні групи негайного реагування. Ці групи, в разі необхідності, виходячи із обстановки, що склалася, підсилити слідчим, дізнавачем, експертом-техніком.

Створення таких груп дозволить підвищити ефективність реагування на заяви і повідомлення про злочини, а також підвищити повноту реєстрації.

Збільшення чисельності і технічного обладнання чергової частини, на нашу думку, слід здійснити за рахунок їх перерозподілу усередені міськрайоргану.

2.                 Припинити функціональне роздрібнення всередені блоку кримінальної міліції і підсилити увагу до розвитку і закріплення зонально-лінійного принципу роботи оперативних співробітників.

При цьому працівники підрозділу кримінальної міліції закріплюються, насамперед, за територією, населенням, що на ній мешкає, об’єктами обслуговування.

На закріплених території і об’єктах вони відповідають за розкриття і попередження всіх злочинів, в т. ч. пов’язаних з незаконним обігом наркотиків, зброї, злочинами неповнолітніх.

Таке поширення компетенції міськрайорганів в галузі розпорядчих повноважень дозволить підвищити відповідальність конкретних посадових осіб міліції щодо забезпечення правопорядку на території.

3.                 Враховуючи міжрегіональний характер незаконного обігу наркотиків, поширення обігу важких наркотиків, вважається доцільним спеціалізацію в цій сфері здійснити в блоці міліції по боротьбі з організованою злочинністю, поклавши на неї координацію всієї цієї роботи.

Розділ ІІІ “Організаційно-правові проблеми реформування міськрайорганів внутрішніх справ” містить детальний аналіз правових основ реформування міськрайорганів внутрішніх справ, соціально-економічних передумов цього процесу, визначає існуючі проблеми, накреслює основні шляхи їх вирішення та подає сучасну модель міськрайорганів внутрішніх справ, як результат їх реформування, складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. “Правові основи реформування міськрайорганів внутрішніх справ” проводиться дослідження конституційних принципів реформування органів внутрішніх справ, створена методологія аналізу правових основ реформування, визначені основні завдання міськрайорганів внутрішніх справ у зв’язку з розподілом державної влади в Україні на законодавчу, виконавчу і судову.

Висловлюються пропозиції щодо змін в ст. 10 та доповнень ст. 11”а” Закону України “Про міліцію”, компетенції міліції в частині реалізації судових актів: в п. 5 ст. 11 Закону України “Про міліцію” передбачити право міліції затримувати та утримувати в спеціально відведених для цього приміщеннях – терміном до 24 годин – осіб, у відношенні яких винесена постанова судді про доставлення їх до суду приводом.

Відповідних змін потребує і “Інструкція про порядок виконання постанов прокурорів, суддів, органів дізнання і ухвал суддів про привід підозрюваних, підсудних, свідків і потерпілих”, затверджена наказом МВС України № 864 від 28 грудня 1995р.

Висловлюється необхідність введення в штати міськрайорганів внутрішніх справ працівників судової міліції, відпрацювання точної та чіткої процедури реалізації відшкодування збитків громадянам в результаті законних дій співробітників міліції при виконанні службових завдань З цією метою необхідно було б видати спеціальний нормативний акт, який має регулювати такі правовідносини.

В результаті досліджень виявлені також існуючі протиріччя між Європейською Хартією про місцеве самоврядування та Законом України “Про місцеве самоврядування” та доцільність переведення співробітників громадської безпеки на утримання за рахунок коштів місцевих бюджетів (як це зроблено в м. Сєвєродонецьку Луганської області).

В ході досліджень автор дійшов висновку, що невідкладним питанням у ході процесу реформування міськрайорганів внутрішніх справ є створення правової бази для повноцінного запровадження в Україні такої форми судового захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади, як адміністративна юстиція.

У підрозділі 3.2. “Соціально-економічні передумови реформування міськрайорганів внутрішніх справ” приведена вичерпна характеристика головних чинників, що впливають на здійснення функцій міськрайорганів внутрішніх справ в сучасних умовах:

-                     реальна економічна та соціальна політика урядів піддавалась значним коливанням, були відсутні чіткі орієнтири та її мета;

-                     становлення України як суверенної держави потребувало створення нової інфраструктури органів державного управління, яка відповідала б специфіці завдань економічного і соціального розвитку суверенної, демократичної, правової та соціальної держави;

Було встановлено також, що економічні та соціальні умови в країні значною мірою впливають на здійснення допоміжних функцій міськрайвідділів внутрішніх справ: на роботу з особовим складом міліції; на матеріальне забезпечення діяльності; на фінансування; на юридичне та документальне забезпечення діяльності; на організацію зв’язків з громадськістю.

Ринкові економічні відношення, ускладнення взаємних зв’язків, обмеження бюджетного фінансування, розширення місцевого самоврядування, - передумови до децентралізації управління і не терпить надмірної концентрації влади в процесі управління. Пропонуємо передати у відання керівництва міськрайорганів внутрішніх справ функцій призначення, переміщення  і звільнення кадрів, крім керівних і крім присвоєння чергових спеціальних звань. Також необхідне впровадження автоматизованих банків даних та передачі кадрової інформації по каналах корпоративної електронної пошти.

Потребує розширення фінансова та господарча самостійність міськрайорганів внутрішніх справ на підставі використання децентралізованих, позабюджетних, додаткових джерел фінансування, створення і розвитку юридичного та документального обслуговування міськрайорганів внутрішніх справ з метою зменшення негативних наслідків суб’єктивних рішень та судових позовів.

Як важливий фактор підвищення авторитету в суспільстві і ефективності всієї роботи міськрайоргану внутрішніх справ виступає посилення зв’язку з громадськістю та населенням.

У підрозділі 3.3. “Шляхи формування нового обличчя міськрайорганів внутрішніх справ у демократичному суспільстві” пропонується нова модель міськрайоргану внутрішніх справ в сучасних умовах правової реформи, визначаються два аспекти її побудови: організаційно-методологічний та структурний.

Існує нагальна необхідність змін в організації роботи штабу міськрайоргану внутрішніх справ, уточнення його функцій, виведення з підпорядкування йому чергової частини та покладення додаткових обов’язків зі збору та передачі до вищих органів інформації про роботу галузевих служб, трансформування його в підрозділ, так званий “мозковий центр”, міськрайоргану. Необхідно переглянути розподіл обов’язків між співробітниками чергової частини з метою розвантаження оперативного чергового від безпосередніх функцій та надати черговій частині статус самостійного підрозділу.

Запропонована зміна принципу роботи блоку кримінальної міліції, підкреслена роль і місце дільничного інспектора у встановленні партнерських відносин між міліцією та населенням, внесені конкретні пропозиції до організації роботи патрульно-постової служби, визначені основні недоліки у роботі ППСМ та накреслені шляхи їх усунення. Автор зазначає, що складовою успіху процесу реформування органів внутрішніх справ є організація першопочаткової підготовки кандидатів на службу в ППСМ та приводить конкретні пропозиції щодо її поліпшення, визначає кінцевий етап її реорганізації.

В дисертації приведено розроблену модель міськрайоргану внутрішніх справ. В результаті наведеної структурної перебудови чисельність персоналу не збільшиться.