Ганжа Н.В. Теоретичні проблеми регламенту Верховної Ради України

summary

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, розкривається зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета та задачі дослідження, його об’єкт і предмет, а також методологічні та теоретичні основи дисертації. Розкривається наукова новизна теоретичних здобутків автора та практичне значення дисертації, зазначаються дані щодо апробації результатів дослідження, структури і змісту роботи.

Перший розділ – “Загальна характеристика Регламенту Верховної Ради України”, який складається з двох підрозділів, присвячений визначенню поняття Регламенту Верховної Ради України, дослідженню його юридичної природи, визначенню його місця в ієрархії нормативних актів та характеристики основних рис цього акта. Викладено підхід до тлумачення Регламенту Верховної Ради України. Діяльність з офіційного тлумачення норм зазначеного нормативно-правового акта входить до компетенції Конституційного Суду України, неофіційне тлумачення може здійснюватися будь-якими особами чи органами. В цьому розділі сформульовано концепцію стадій і порядку прийняття Регламенту Верховної Ради України та внесення до нього змін (регламентарний процес). Проаналізовано зарубіжний досвід регламентарного процесу.

У першому підрозділі “Поняття Регламенту Верховної Ради України та його основні риси ” висвітлено теоретичні підходи до визначення категорії “Регламент Верховної Ради України” та сформульоване відповідне поняття за новим підходом: визначення сутності, змісту й форми цього акта парламенту України.

На підставі аналізу окремих проблемних питань, розроблених наукою конституційного права, у даному дослідженні продовжується опрацювання теоретичних проблем визначення юридичної природи Регламенту Верховної Ради України, висуваються нові аргументи на підтвердження правильності або дискусійності тих чи інших положень, викладених в юридичній літературі. Зокрема, автор вважає дискусійними визначення Регламенту Верховної Ради України як підзаконного нормативно-правового акта або як окремої форми права.

Вважаємо, що Регламент парламенту України є за своїм змістом і суттю “законом конституційного характеру”. У дисертації в цьому зв’язку наводяться наступні аргументи. Регламент Верховної Ради України є законом: по-перше, за своєю суттю – це єдиний процесуальний нормативно-правовий акт; по-друге, за змістом – він встановлює порядок діяльності українського парламенту. Проте, з формальної точки зору (за його назвою) Регламент Верховної Ради України, звичайно, можна розглядати як підзаконний акт парламенту України. Таку позицію стосовно юридичної природи регламентів парламентів (палат парламентів) поділяють деякі вітчизняні й зарубіжні фахівці.

На підставі аналізу суті, змісту і форми Регламенту Верховної Ради України дисертант пропонує таке авторське визначення зазначеного нормативно-правового акта: Регламент Верховної Ради України – це єдиний процесуальний нормативно-правовий акт, що встановлює порядок діяльності українського парламенту, має силу закону, особливий порядок прийняття, зміни і скасування.

Здійснюючи класифікацію рис Регламенту Верховної Ради України, автор пропонує виокремити загальні та особливі риси цього акта.

Загальними рисами Регламенту парламенту України, які визначають його зміст, юридичну природу та структуру, є: його письмово-документальна форма, вольовий, офіційний характер, змістова єдність із Конституцією України, він встановлює права, обов’язки та порядок їх здійснення суб’єктами парламентсько-правових відносин, приймається Верховною Радою України в порядку, відмінному від порядку прийняття конституційних та звичайних законів, має визначені зовнішні реквізити (ознаки), публікується в спеціальних (офіційних) виданнях – Відомостях Верховної Ради України та газеті “Голос України”, його чинність поширюється у часі, по території, колу суб’єктів тощо.

Особливими рисами зазначеного акта, які характеризують предмет правового регулювання, структуру і час дії його норм, є: особливий предмет правового регулювання – це парламентсько-правові відносини, що виникають у процесі здійснення парламентом України процедур і функцій, передбачених Конституцією України; комплексність; стабільність; постійно діючий процесуальний нормативно-правовий характер тощо.

У другому підрозділі першого розділу “Порядок прийняття Регламенту Верховної Ради України і внесення до нього змін”, досліджуючи відповідну дискусійну проблему, дисертант виходить із загальноприйнятої концепції про поділ загальної процедури прийняття звичайних законів на стадії, оскільки регламентарний процес являє собою загальну процедуру, за винятком деяких особливостей. Процедура прийняття та внесення змін до Регламенту Верховної Ради України поділяється на чотири стадії:

1)          внесення законопроекту про регламент Верховної Ради України (законодавча ініціатива);

2)          розгляд зазначеного законопроекту в парламенті (у комітетах, на пленарних засіданнях), який складається з трьох читань;

3)          прийняття Регламенту Верховної Ради України. Остаточне рішення щодо Регламенту парламенту України приймається простою, а не кваліфікованою більшістю голосів від конституційного складу Верховної Ради України;

4)          підписання й офіційне оприлюднення Регламенту парламенту України. Підписує Регламент Верховної Ради України та зміни, які вносяться до нього, Голова парламенту України. Президент України участі в підписанні цього акта не бере. Регламент Верховної Ради України публікується в офіційних виданнях – “Відомостях Верховної Ради України” та газеті “Голос України”.

Удосконалення процедури прийняття та внесення змін до Регламенту Верховної Ради України як з точки зору її змісту, так і процедури розгляду є вкрай необхідним. Цей процес має пов’язуватися з реалізацією і дотриманням норм Конституції України шляхом прийняття Закону України “Про регламент Верховної Ради України”. За таких умов регламентарний процес буде включати чотири стадії. Перша стадія (законодавча ініціатива) включає внесення законопроекту про регламент Верховної Ради України, що закріплено за широким колом суб’єктів.

Вважаємо, що коло суб’єктів права законодавчої ініціативи щодо законопроекту про регламент можна закріпити виключно за народними депутатами України; скасувати норму про можливість внесення зазначеного законопроекту громадянами та юридичними особами через суб’єктів законодавчої ініціативи. Друга і третя стадії – розгляд законопроекту про регламент у парламенті та його прийняття – включатиме його обговорення у комітетах і на пленарних засіданнях, складатиметься з трьох читань. Обґрунтовується необхідність закріплення кворуму у вигляді більшості від конституційного складу Верховної Ради України при обговоренні законопроекту про регламент та прийнятті відповідного Закону України; можливість закріплення норми про кваліфіковану більшість (2/3 голосів народних депутатів від конституційного складу парламенту України) для прийняття Закону України про регламент Верховної Ради України. Четверта стадія – підписання й офіційне оприлюднення Закону України “Про регламент Верховної Ради України”. Вважаємо, що право підписання і офіційного оприлюднення зазначеного Закону варто закріпити за Головою Верховної Ради України, а не за Президентом України, що зумовить неможливість виникнення ситуації застосування Президентом України права вето щодо Закону України “Про регламент Верховної Ради України”.

Другий розділ “Проблеми структури і функції Регламенту Верховної Ради України”, який складається з двох підрозділів, присвячений обґрунтуванню концепції структури Регламенту Верховної Ради України. Дисертант провів порівняльний аналіз структури і змісту ряду законопроектів про регламент Верхової Ради України, поданих до розгляду парламенту України ІІІ-го і VI-го скликань, а також розглянув положення регламентів парламентів (палат парламентів) деяких зарубіжних країн. В цьому розділі визначається поняття функцій Регламенту парламенту України й сформульовані критерії класифікації та визначені види функцій зазначеного акта.

У першому підрозділі другого розділу “Структура Регламенту Верховної Ради України” аналізуються проблеми структури регламентів парламентів (палат парламентів). Автором сформульована концепція структури Регламенту Верховної Ради України, в основу якої покладено загальнотеоретичний підхід визначення структури Конституції України. Регламент Верховної Ради України складається з трьох частин: преамбули (вступних положень), основної частини й заключних положень.

Досліджені особливості структурних частин Регламенту Верховної Ради України. Особливістю преамбули, яка фактично закріплена в ст.1.0.2 Регламенту парламенту України, є те, що вона не винесена на початок зазначеного акта (перед його основною частиною), як прийнято за правилами юридичної техніки. Дана норма є нормою-дефініцією і встановлює, що Регламент парламенту України має силу закону.

Структурними елементами основної частини Регламенту Верховної Ради України є розділи, які поділяються на глави та статті. Зміст основної частини характеризується логічною побудовою, єдністю її елементів, високою юридичною технікою й високим ступенем нормативної розробленості. Проте, одним із недоліків основної частини Регламенту парламенту України є наявність застарілих і невідповідних Конституції України положень, які згодом мають бути усунені шляхом внесення відповідних змін і доповнень.

Остання структурна частина Регламенту Верховної Ради України – заключні положення, яка включає відповідний Розділ 11, - містить норму про правила обчислення строків, що застосовуються при визначення дотримання вимог Регламенту парламенту України стосовно законодавчої, контрольної, бюджетної та інших процедур парламенту України.

Автор підтримує концепцію способу викладення норм чинного Регламенту Верховної Ради України в аналітичному, а не лінійному, порядку. З цього питання приводяться такі аргументи. У разі внесення змін до Регламенту парламенту України, ці зміни стосуються тільки відповідних розділів чи глав і не змінюють загальної нумерації, що не потребує зайвих витрат часу та коштів. Аналітичний спосіб викладення норм Регламенту Верховної Ради України полегшує сприйняття й застосування його положень суб’єктами правореалізації.

Дослідження питань структури Регламенту парламенту України проводиться шляхом його порівняння із структурою проектів законів про регламент Верховної Ради України, що подавалися до розгляду Верховної Ради України ІІІ-го та VI-го скликання. Найбільш досконалим із цих законопроектів автор вважає проект в редакції від 11.06.1998 року № 0944. Не всі проаналізовані законопроекти складаються з трьох структурних частин (включають преамбулу, основну частину та заключні положення); не всі вони мають аналітичну нумерацію статей; в порівнянні з чинним Регламентом Верховної Ради України, майже всі зазначені законопроекти узгоджуються з Конституцією України й містяться норми, які врегульовують переважно усі види передбачених Основним Законом України процедур, повноваження щодо виконання яких покладені на Верховну Раду України; жоден з них не передбачає особливостей врегулювання необхідних питань у разі реорганізації структури Верховної Ради України й переходу до бікамерального парламенту на виконання рішення, яке було прийняте на всеукраїнському референдумі 16 квітня 2000 року.

Автором сформульовані пропозиції щодо вдосконалення Регламенту Верховної Ради України:

1)      встановити нове правило, згідно з яким за пропозицією Голови Верховної Ради України, обговореною на засіданні Організаційної наради, Верховна Рада на початку кожної сесії після можливого скороченого обговорення визначає процедурним рішенням орієнтовну дату закриття даної сесії;

2)      розширити коло питань, щодо яких проводять таємне голосування шляхом подачі бюлетенів, а саме: в разі надання згоди на призначення на посаду чи звільнення з посади, припинення повноважень посадових осіб (чи колегіальних органів), висловлення недовіри Верховною Радою України.

У другому підрозділі другого розділу “Функції Регламенту Верховної Ради України” дисертант на підставі загальнотеоретичного підходу визначає функції Регламенту Верховної Ради України” як основні напрями та види його впливу на порядок діяльності парламенту України з метою забезпечення здійснення ним своїх функцій і повноважень.

Обґрунтовується класифікація функцій Регламенту Верховної Ради України за такими критеріями: за роллю, способами і засобами, за сферами впливу, за часом, за суб’єктами реалізації, за функціями парламенту тощо. Аналізується зміст кожної функції Регламенту Верховної Ради України.

Основним критерієм пропонованої класифікації функцій Регламенту Верховної Ради України є поділ їх за роллю у регулюванні парламентсько-правових відносин. За цим критерієм можна розрізняти такі функції: функція встановлення порядку роботи парламенту, функція підтримання порядку роботи парламенту, функція вдосконалення порядку роботи парламенту, функція забезпечення, охорони, гарантування роботи парламенту тощо.

За способами й засобами впливу на парламентсько-правові відносини можна виділити законотворчу, установчу, бюджетну, контрольну, регулятивну, охоронну, інформаційну, програмну тощо. Ці функції є загальнопарламентськими.

За сферами впливу на парламентсько-правові відносини можна розрізняти об’єктні функції Регламенту Верховної Ради України: політичну, економічну, соціальну, культурну (ідеологічну) – з числа внутрішніх та зовнішні: зовнішньополітичну, зовнішньоекономічну тощо. За суб’єктами реалізації функції Регламенту Верховної Ради України можна поділити на функції, що реалізуються парламентом України, його органами, посадовими особами та народними депутатами та функції, в застосуванні яких беруть участь інші уповноважені на те органи державної влади та посадові особи. За часом дії функції Регламенту Верховної Ради України можна поділити на постійні та тимчасові. За формами роботи парламенту України можна виділити організаційні і правові функції Регламенту Верховної Ради України. За функціями парламенту України, тобто за напрямами й видами його діяльності, можна виокремити головні та інші функції Регламенту Верховної Ради України. До головних відносяться законодавча, установча та контрольна функції. Іншими функціями виступають об’єктні, зовнішньополітичні, зовнішньоекономічні функції тощо.

У третьому розділі “Проблеми реалізації (застосування) Регламенту Верховної Ради України”, який складається з трьох підрозділів, формулюється поняття реалізації Регламенту Верховної Ради України, визначаються її форми на підставі загальнотеоретичного підходу і аналізуються особливості кожної форми реалізації зазначеного акта. Обґрунтовується концепція механізму реалізації Регламенту парламенту України з розкриттям кожного її складового елементу. Досліджуються проблеми конституційно-правової відповідальності за порушення норм Регламенту Верховної Ради України.

Перший підрозділ третього розділу “Поняття і форми реалізації Регламенту Верховної Ради України” присвячений дослідженню поняття реалізації Регламенту Верховної Ради України. Результатом його є сформульоване відповідне авторське поняття: реалізація Регламенту Верховної Ради України – це діяльність уповноважених суб’єктів державної влади шляхом використання, виконання, дотримання й застосування закріплених Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України й іншими нормативно-правовими актами відповідних процесуально-правових норм і передбачених ними повноважень цих суб’єктів.

Аналізується зміст кожної форми реалізації Регламенту Верховної Ради України, серед яких виокремлено використання, виконання, дотримання й застосування норм зазначеного акта. Загальними особливостями, що характеризують форми реалізації Регламенту парламенту України, є такі: суб’єктами правореалізуючої діяльності не можуть бути громадяни та юридичні особи, а є тільки визначені суб’єкти (народні депутати України, Голова Верховної Ради України, заступники Голови Верховної Ради України, Президент України, Прем’єр-міністр України тощо); за умов реалізації інших нормативно-правових актів суб’єкти правореалізації можуть здійснювати як активні дії, так і утримуватися від них, натомість шляхом реалізації норм Регламенту Верховної Ради України майже всі форми його реалізації, за винятком дотримання, на практиці виявляються у здійсненні активних дій суб’єктами правореалізації.

У цьому підрозділі дисертант визначає і аналізує причини недосконалості Регламенту Верховної Ради України, серед яких називаються складність законодавчого процесу, відсутність в зазначеному нормативно-правовому акті закріплення поняття парламентської більшості, процедури її формування, інституту відповідальності парламентської більшості, ситуаційність її складу, недостатньо високий рівень партійної відповідальності в депутатських групах (фракціях), ігнорування положень Регламенту Верховної Ради України під час пленарних засідань парламенту України тощо. Сформульовані пропозиції щодо вдосконалення реалізації (застосування) Регламенту Верховної Ради України.

У другому підрозділі третього розділу “Механізм реалізації Регламенту Верховної Ради України” висвітлено підходи до визначення механізму реалізації Регламенту парламенту України та його складових елементів. Вони досліджуються на підставі виробленої в теорії права концепції, розробленої Ю.С. Решетовим.

Обґрунтовано авторський підхід до визначення механізму реалізації Регламенту Верховної Ради України, який розглядається у двох аспектах: організаційному та нормативному. До організаційного механізму відносяться суб’єкти правореалізації, політичні, економічні та технічні компоненти. Аналізуються зміст і особливості кожного елементу організаційного механізму реалізації Регламенту парламенту України. Особлива увага приділена нормативному механізму реалізації Регламенту Верховної Ради України, що визначається як комплекс взаємопов’язаних і взаємодіючих елементів: сукупності актів парламентського законодавства, юридичних засобів (нормотворча техніка, тлумачення), засобів охорони й захисту (юридична відповідальність), юридичних процедур, форм і актів, які створюють комплекс можливостей для повноцінної реалізації, охорони й захисту Регламенту Верховної Ради України.

У третьому підрозділі третього розділу “Конституційно-правова відповідальність за порушення норм Регламенту Верховної Ради України” висвітлено проблеми співвідношення конституційно-правової відповідальності за порушення норм Регламенту Верховної Ради України з іншими видами відповідальності, передбаченими чинним законодавством України. Автор обґрунтовує визначення поняття конституційно-правової відповідальності за порушення норм Регламенту Верховної Ради України і пропонує розглядати її в двох аспектах: об’єктивному та суб’єктивному. В об’єктивному аспекті така відповідальність – це один із видів ретроспективної юридичної відповідальності, яка настає за конституційне правопорушення, вчинене суб’єктом парламентського права в минулому. У суб’єктивному аспекті конституційно-правова відповідальність за порушення норм Регламенту Верховної Ради України – це обов’язок суб’єкта правопорушення перетерпіти обмеження або позбавлення належних йому прав з боку компетентних державних органів (Верховної Ради України та її посадових осіб), що є реалізацією санкції порушеної норми.

Підставами притягнення до конституційно-правової відповідальності за порушення норм Регламенту Верховної Ради України є нормативні та фактичні умови, які встановлюються нормами Конституції України та самим Регламентом парламенту України. До складу конституційно-правового делікту за порушення норм зазначеного акта входять такі елементи: суб’єкт, об’єкт, суб’єктивна сторона, об’єктивна сторона. Аналізується кожний з елементів складу конституційно-правового делікту та вказуються види деліктів. Досліджуються критерії класифікації конституційно-правової відповідальності за порушення норм Регламенту Верховної Ради України. Серед таких критеріїв називаються суб’єкти деліктів, механізм реалізації конституційно-правової відповідальності, строки її застосування тощо.