Гапоненко Л. В. Законність в діяльності органів державної податкової служби України (адміністративно-правовий аспект)

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано  актуальність теми дисертаційного дослідження, її зв’язок із науковими  програмами, планами, темами, визначено мету і завдання дисертаційного дослідження, об’єкт і предмет, методи дослідження, розкрито наукову новизну одержаних результатів, сформульовано теоретичне і практичне значення основних положень дисертації, ступінь їх апробації, наведено публікації основних положень дисертаційного дослідження.  

Розділ 1 ,,Теоретико-методологічні засади законності в діяльності органів державної податкової служби України” складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню юридичної природи законності та її значенню у сфері виконавчої влади, визначено позицію автора щодо нормативно-правового регулювання законності в діяльності органів державної податкової служби України та суб’єктів її забезпечення.

У підрозділі 1.1 ,,Загальна характеристика законності у сфері виконавчої влади” на підставі аналізу праць вітчизняних учених дисертантом простежено ґенезу поняття ,,законність”; розглянуто її сутність  як принцип, режим, метод регулювання суспільних відносин.

Особливий характер діяльності органів виконавчої влади дозволив виокремити два напрями законності в їх діяльності. Так, з одного боку, працівники органів державної виконавчої влади під час виконання службових повноважень з метою реалізації державних функцій повинні суворо дотримуватися вимог законів і відповідних підзаконних актів, а з  іншого – діяльність органів державної виконавчої влади повинна бути спрямована на забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

На основі таких положень дисертант зробив висновок, що особливістю законності в діяльності органів  державної виконавчої влади є їх діяльність на підставі правових норм, спрямована насамперед на забезпечення загальних норм і стандартів  прав та свобод людини і громадянина у сфері державного управління, що забезпечує ефективність функціонування всього державного механізму.

Дисертант розглядає законність у широкому аспекті та виділяє такі її елементи: цілі законності, які досягаються внаслідок точного і обов’язкового виконання норм права всіма учасниками суспільних відносин; вимоги та принципи законності, наявність і зміст яких становлять теоретико-споглядальну основу законності; гарантії та способи забезпечення законності, що дозволять втілити положення законності в життя, реалізувати основні ідеї; вмотивована діяльність людини відображає соціальну природу законності. У зміст такої діяльності закладено ідею законності як першопричини правомірної поведінки особи, яка корегується нормами права і виступає у вигляді забезпечення прав та свобод людини і громадянина; юридична основа законності представлена правом, яке зумовлює правомірну поведінку учасників правовідносин.

Значну увагу приділено законності в діяльності органів державної податкової служби України як органу виконавчої влади зі спеціальним статусом.

У результаті проведених теоретичних пошуків автор робить висновок, що законність в діяльності органів державної податкової служби – це такий правовий режим  їх функціонування, коли відбувається точне  і неухильне дотримання і виконання вимог чинного законодавства службовими та посадовими особами органів державної податкової служби України з метою забезпечення публічних інтересів.

У підрозділі 1.2 ,,Нормативно-правове забезпечення  законності в діяльності органів державної податкової служби України”  стверджується, що ефективність нормативно-правового регулювання в діяльності податкових органів створює основу для надійного і компетентного їх функціонування, внаслідок якого і забезпечується законність. Нормативно-правове регулювання законності в діяльності органів державної податкової служби України ставить за мету закріпити чіткий розподіл прав та обов’язків службових і посадових осіб, механізм їх реалізації, що спрямує у визначене русло суспільні відносини, які виникають у податковій сфері.     

Положення нормативно-правових актів, які регулюють діяльність органів державної податкової служби України та одночасно виступають гарантіями забезпечення їх законності, можуть визначати адміністративну діяльність податкових органів, встановлювати порядок застосування примусових заходів, конкретні права й обов’язки працівників, форми контролю, а також засади  правового, матеріального  та соціального захисту самих співробітників податкової служби і членів їх сімей (у тому числі і податкової міліції).          

У дисертації звернуто увагу на те, що на сьогодні проявляються негативні тенденції в нормативно-правовому регулювання законності в діяльності органів державної податкової служби України, а це пов’язано з відсутністю норм чи суперечливістю положень деяких нормативно-правових актів.

У зв’язку з цим ускладнюється процедура їх застосування, що негативно позначається на практичній діяльності посадових та службових осіб та забезпеченні законності в діяльності органів державної податкової служби України. Така ситуація є сприятливим підґрунтям для вчинення корупційних діянь, зловживання владою або службовим становищем  окремих посадових осіб, уповноважених приймати правові акти та управлінські рішення, тому дисертант наводить пропозиції та рекомендації для усунення відповідних недоліків.

У підрозділі 1.3 ,,Суб’єкти  забезпечення законності в діяльності органів державної податкової служби України” проведено всебічний аналіз суб’єктів, уповноважених забезпечити законність при реалізації завдань і функцій органів державної податкової служби України.

 Зазначено, що суб’єктами забезпечення законності в діяльності органів державної податкової служби України є уповноважені органи та інституції, в тому числі й ті, що лише у певній частині їх функціонування сприяють забезпеченню законності в діяльності органів держаної податкової служби України. До суб’єктів забезпечення законності відносено Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України, суди, прокуратуру.   Для найбільш повного розкриття змісту їх діяльності автором проведено детальний аналіз правових норм, які визначають повноваження відповідних суб’єктів, спрямованих на забезпечення законності в діяльності органів держаної податкової служби України, розглянуто проблеми нормативно-правового забезпечення відповідних повноважень і способи їх реалізації.

Автором зроблено висновок, що суб’єктів, які здійснюють забезпечення законності в діяльності органів держаної податкової служби України, можна розмежувати за функціями, на реалізацію яких спрямовані їх повноваження.

До суб’єктів забезпечення законності в діяльності органів державної податкової служби відносять:

а) суб’єктів, що здійснюють нормотворчі функції;

б) суб’єктів, що здійснюють кадрові функції;     

в) суб’єктів, що здійснюють контрольно-наглядові функції. 

У дисертації здійснено аналіз повноважень відповідних органів, за допомогою яких забезпечується законність у діяльності органів державної податкової служби України та визначено способи їх здійснення.

Розділ 2 ,,Адміністративно-правове забезпечення законності в діяльності  органів державної податкової служби України” складається з трьох підрозділів і присвячено аналізу елементів, що входять до системи адміністративно-правового забезпечення законності в діяльності  органів державної податкової служби України,  розкрито їх сутність.

У  підрозділі 2.1  ,,Принципи та вимоги законності в діяльності  органів державної податкової служби України” на основі аналізу думок науковців і нормативно-правових актів розглянуто поняття ,,принципи”  та ,,вимоги”  законності, подано їх класифікацію.

Принципи законності в діяльності органів державної податкової служби України визначаються як зумовлена закономірностями суспільного розвитку система ідей і поглядів, які є  основними у формуванні мотивів правомірної поведінки суб’єктів податкових правовідносин і внутрішнього переконання стосовно необхідності дотримуватися законів та інших нормативно-правових актів.

До принципів законності в діяльності податкових органів віднесено такі: верховенство закону, єдність законності, доцільність законності, реальність законності, невідворотність відповідальності.

Зазначено, що завдяки своїм принципам законність виступає найбільш ефективним, справедливим режимом політико-правового життя, а будь-яке ухилення від цих принципів, недооцінювання їх ролі призводять до порушення законності, зниження її соціальної цінності, ефективності правового регулювання в цілому.       

Принципи законності виражають зміст законності, діють у всіх її сферах, відносяться до всіх видів діяльності будь-яких суб’єктів суспільних відносин.

Стверджується думка, що вимоги законності можуть фактично бути реалізовані лише за умови, що існують реальні гарантії їх забезпечення. Вимоги законності (те, чого вимагає законність) відображають її спрямування, що зумовлено змістом норм права та пов’язано з окремими видами діяльності конкретних суб’єктів.

Вимоги законності в діяльності органів державної податкової служби України – це певні правові умови, в результаті виконання яких  втілюються в життя принципи законності в діяльності органів державної податкової служби України.

Вимоги законності розмежовано на дві групи: 1) загальні, які не залежать від напряму діяльності органів державної влади  та специфіки виконуваних завдань; 2) спеціальні, які є необхідними умовами здійснення специфічної діяльності (зовнішні, внутрішні). До групи загальних вимог віднесено такі: відповідність індивідуальних актів управління Конституції та законам України; наявність спеціальних і юридичних механізмів, які забезпечували б реалізацію права; використання сучасного юридичного інструментарію при підготовці актів; наявність кадрового, інформаційного, матеріального  забезпечення для виконання завдань, поставлених перед органами державної влади.

До спеціальних вимог у зовнішній податковій сфері віднесено: ведення обліку платників податків та обліку надходжень податків, інших платежів; видання нормативно-правових актів та методичних вказівок із питань оподаткування, надання  податкових роз’яснень;  здійснення  валютного контролю; нагляду за виконанням суб’єктами підприємництва вимог щодо їх діяльності; контролю за дотриманням платниками податків та іншими учасниками податкових відносин вимог податкового законодавства; організація роботи щодо запобігання або ліквідації збитків, нанесених платнику податків. Група спеціальних вимог внутрішнього характеру діяльності органів державної податкової служби України і полягає у:  здійсненні  відбору кваліфікованих кадрів;  призначенні на посаду; встановленні робочого часу та відпочинку відповідно до трудового законодавства; проведенні атестації та підвищенні кваліфікації; здійсненні контролюючих заходів щодо підлеглих; наданні заохочень та застосуванні відповідальності за вчинені правопорушення;  присвоєнні рангів та звань; професійному навчанні; правовому, матеріальному, соціальному захисті та інше.

Вимогам законності як юридичному інструменту втілення в життя принципів законності відведено основоположне місце у режимі законності в діяльності органів державної податкової служби України.  Вони забезпечують ефективну реалізацію компетенції органами державної податкової служби України.

У  підрозділі 2.2  ,,Гарантії забезпечення законності в діяльності органів державної податкової служби України” проаналізовано поняття ,,гарантії”, а також розглянуто їх ознаки. Автор приходить до висновку, що за допомогою гарантій законності забезпечується фактична реалізація правових норм; відновлення порушеного права; здійснюється охорона інтересів держави, прав та свобод людини і громадянина; покарання винних осіб; реалізується, охороняється, відновлюється режим законності.

Визначено, що гарантії законності в діяльності органів державної податкової служби України – це система правових та організаційних засобів, що сприяють дотриманню  правових норм, які регламентують діяльність податкових органів, забезпечують неухильне дотримання чинного законодавства, а також реалізацію повноважень посадовими та службовими особами органів державної податкової служби України.        

Автор дотримується традиційного підходу до розподілу гарантій на загальні, які визначають об’єктивні умови суспільного розвитку, за допомогою яких здійснюється правове регулювання (політичні, економічні, соціальні, ідеологічні та інші) і спеціальні, які забезпечують дотримання законності (юридичні, організаційно-правові).

У підрозділі 2.3 ,,Способи забезпечення законності в діяльності органів державної податкової служби України” до способів забезпечення законності в діяльності органів державної податкової служби України віднесено: 1) право на звернення платників до органів державної податкової служби України; 2) контроль і прокурорський нагляд; 3) юридичну відповідальність.

Дисертант констатує, що право на звернення платників податків до органів державної  податкової служби України є абсолютним і необмеженим правом особи, спрямованим на подання заяв, пропозицій, скарг, клопотань до органів державної податкової служби України.

Зазначено, що звернення платників податків як спосіб забезпечення законності є способом захисту їх прав і свобод від протиправних рішень, дій та бездіяльності органів державної податкової служби України. Вони також сприяють відновленню порушених прав, усуненню недоліків у діяльності органів державної податкової служби України та покращанню їх роботи.

Ефективність контролю як засобу забезпечення законності полягає у можливості його застосування на всіх стадіях управлінського процесу з метою отримання оперативної інформацію про підконтрольні об’єкти, попередження та припинення правопорушень, прийняття відповідних адміністративних рішень і застосування примусових заходів для усунення наслідків правопорушення.

До видів контролю як способу забезпечення законності діяльності органів державної податкової служби України віднесено такі: зовнішній (парламентський, президентський, адміністративний (органів виконавчої влади) та внутрішній (відомчий).

Підкреслюється, що здійснення нагляду за законністю в діяльності органів державної податкової служби України покладено на прокуратуру.

Особливість прокурорського нагляду як способу забезпечення законності полягає в наступних положеннях:

а) прокурорський нагляд за законністю діяльності органів державної податкової служби України має лише зовнішній характер;

б) прокурорський нагляд здійснюється як за діяльністю податкових органів, що базуються на взаємодії із платниками податків, так і за їх внутрішньо організаційною діяльністю;

в) органи прокуратури не можуть застосувати санкції до підконтрольних об’єктів, а лише ставити питання про усунення порушень. Реалізація прокурорського нагляду здійснюється на підставі положень Закону України ,,Про прокуратуру”.

Дисертант зазначає, що відповідальність за порушення законності в діяльності органів державної податкової служби України виражається у застосуванні до винних осіб заходів державного примусу, передбачених відповідними нормативно-правовими актами. До працівників органів державної податкової служби України застосовується матеріальна, кримінальна, адміністративна, дисциплінарна відповідальність. Звертається увага на те, що до службових і посадових осіб органів державної податкової служби України застосовується відповідальність за вчинення ними протиправних дій, прийняття неправомірних рішень чи бездіяльність.            У роботі досліджено особливості застосування відповідальності до співробітників податкової міліції.                                                                                                                          Визначено, що способи забезпечення законності в діяльності органів державної податкової служби України – це засоби, за допомогою яких відбувається забезпечення прав, свобод і законних інтересів учасників податкових правовідносин, виявлення і припинення правопорушення та відновлення порушених прав.

Стверджується, що застосування способів забезпечення законності буде ефективним у разі дотримання рівноваги між інтересами платників податків і публічними інтересами, які охороняють і забезпечують органи державної податкової служби України.

Розділ 3 ,,Напрями удосконалення законності в діяльності органів державної податкової служби України” складається з двох підрозділів і присвячений аналізу зарубіжного досвіду забезпечення законності в діяльності фіскальних органів із визначенням основних шляхів його запозичення для  України, а також проблемам і перспективам удосконалення законності в діяльності органів державної податкової служби України.

У підрозділі 3.1 ,,Законність в діяльності фіскальних органів зарубіжних країн” визначено, що для ефективності забезпечення законності в діяльності  органів державної податкової служби України цінним є врахування досвіду зарубіжних держав. Наголошується, що позитивний зарубіжний досвід, перед тим як застосовувати на практиці, необхідно адаптувати до національної специфіки.

Дисертант розглядає діяльність фіскальних органів Російської Федерації, Сполучених Штатів Америки, Японії, Великобританії, Польщі та інших країн.

Вивчення досвіду цих країн дозволило автору виділити аспекти, які становлять певний практичний інтерес для забезпечення законності в діяльності органів ДПС України. Дисертант, зокрема, вважає, що доцільно: запозичити досвід іноземних держав щодо структурної побудови податкових органів із використанням моделі ,,за видами платників податків”; негайно повертати надмірно сплачені суми податків; створити при центральному податковому органі спеціальний підрозділ по захисту прав платників податків; провести широку масово-роз’яснювальну роботу з платниками податків; створити спеціальний державний орган по боротьбі з корупцією; встановити ,,презумпцію правильності” нормативно-правових актів.

У підрозділі 3.2 ,,Сучасні тенденції та напрями удосконалення законності в діяльності органів державної податкової служби України”  зазначається про проблеми, які впливають на стан законності в діяльності органів державної податкової служби України. Серед них виділено такі: неузгодженість податкового законодавства, низький рівень культури чи компетенції працівників податкових органів; недосконалість структури органів державної податкової служби України, недостатнє соціальне та матеріальне забезпечення  посадових і службових осіб податкових органів, що призводить до проявів корупції в їх діяльності.

Для того щоб подолати появу та наслідки цих негараздів, необхідно розробити цілий комплекс узгоджених заходів, спрямованих на суттєве підвищення рівня керованості життєво важливими процесами у суспільному житті, насамперед, шляхом створення ефективно діючого механізму забезпечення законності в діяльності органів державної податкової служби України.

У зв’язку з цим особливого значення набуває правильний вибір стратегії подальшого розвитку податкової служби. Зокрема, висвітлюється їх діяльність під кутом подальшої демократизації суспільних відносин і відповідності податкових органів тим перетворенням, які передбачено в Концепції адміністративної реформи, Стратегічному плані розвитку ДПС України.

Одним із напрямів забезпечення законності в діяльності органів державної податкової служби України є процес її модернізації, основною метою якого є підвищення ефективності роботи органів державної податкової служби в умовах кризового стану економіки та наявності обмежених фінансових ресурсів.

Модернізація податкової служби повинна також забезпечити найбільш раціональне використання трудових і фінансових ресурсів, створення умов для її подальшого комплексного розвитку, послаблення впливу ,,людського фактора” на якість роботи, перетворення з суто ,,фіскального” органу на орган виконавчої влади, спрямований на забезпечення прав та свобод платників податків, посилення контролю за дотриманням податкового законодавства. При цьому забезпечується всебічне оновлення технологій податкової роботи та організаційно-управлінських можливостей, розробка єдиної інтегрованої податкової інформаційної системи, що буде охоплювати всі органи податкової служби.