ГАРАНТІЇ ДОСТУПНОСТІ ПРАВОСУДДЯ В АДМІНІСТРАТИВНИХ СУДАХ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержання, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів дисертаційного дослідження.

Розділ 1 «Теоретико-правові основи гарантій доступності правосуддя в адміністративних судах» містить три підрозділи, в яких аналізуються проблеми визначення сутності доступності правосуддя в адміністративних судах, обґрунтовується поняття гарантій доступності та визначається структура системи гарантій доступності правосуддя в адміністративних судах.

У підрозділі 1.1 «Сутність доступності правосуддя в адміністративних судах» обґрунтовано можливість розглядати доступність правосуддя з позицій його сприяння у реалізації права на захист прав, свобод та законних інтересів фізичних осіб, прав та законних інтересів юридичних осіб. Саме у такому сенсі універсальним є підхід, опрацьований О.М. Овчаренко, яка вказувала на доступність як на певну правову можливість. Особливо такий підхід плідний для розкриття сутності доступності правосуддя в справах адміністративної юрисдикції, що дозволяє сприймати його, насамперед, як можливість фізичної чи юридичної особи (її представника) звернутись до адміністративного суду за захистом прав, свобод, законних інтересів. Крім звернення за захистом прав, свобод, законних інтересів до адміністративного суду під певними правовими можливостями – доступністю – правосуддя в адміністративних судах слід розглядати право на справедливе застосування норм права, що випливає. Як зазначено ще у римському праві «Boni iudi cis est ampliare iustitiam» - обов`язок доброго судді приймати рішення, що сприяють розвитку правосуддя.

Звернення до доктринальних положень філософії права про особливості втілення ідеї справедливості в судочинство надало можливість встановити сутність принципу справедливого судочинства, що передбачає формування положень про матеріальну та процедурну справедливість судового адміністративного процесу. Матеріальна справедливість такого процесу полягає у перенесенні адміністративним судом ідеї справедливості, втіленої у нормах публічного права, на рівень конкретних адміністративних процесуальних відносин. При цьому у випадку, коли правовою нормою передбачено можливість адміністративного суду діяти на власний розсуд, то така можливість реалізується тільки у межах, встановлених законодавцем. Процедурна справедливість в судовому адміністративному процесі означає її належність, відповідність змісту та характеру завданню адміністративного судочинства – захист прав, свобод, законних інтересів у публічно-правових відносинах.

Доведено, що право на судовий захист в адміністративних судах доцільно сприймати у двох взаємопов’язаних наукових підходах: загально-теоретичному та нормативному. Із загальнотеоретичної точки зору право на судовий захист в адміністративних судах являє собою конституційно закріплене суб’єктивне право, реалізація якого передбачає здійснення носієм такого права самостійних дій, спрямованих на відновлення порушеного права, забезпечення реалізації свобод та законних інтересів, порушених внаслідок дій (бездіяльності) суб’єктів владних повноважень у публічно-правових відносинах. З іншого боку, право на судовий захист в адміністративних судах має правовідновлювальне, правозахисне або правовстановлююче спрямування дій адміністративного суду. Нормативна складова сприйняття права на судовий захист в адміністративних судах передбачає встановлення та закріплення на рівні закону процедур такого захисту, які здійснюються у адміністративних судах, результатом яких є постановлення судового рішення, яким спір у публічно-правових відносинах вирішується по суті.

У підрозділі 1.2 «Поняття гарантій доступності правосуддя в адміністративних судах» доведено, що під гарантіями доступності доцільно мати на увазі певні правові можливості, а саме – сукупність загальних та спеціальних юридичних засобів та інститутів, спрямованих на створення умов доступності. Якщо порівнювати сутність гарантій і доступності як певних правових можливостей, то доступність слід розглядати як правові можливості першого порядку, тобто пріоритетні, головні, на реалізацію яких спрямовані відповідні гарантії. Формулюючи поняття гарантій доступності правосуддя в адміністративних судах, слід врахувати норму ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, якою визначено завдання адміністративного судочинства, а також наявність права суб’єкта владних повноважень звернутись до адміністративного суду. Доведено, що позови за зверненням суб’єкта владних повноважень стосуються захисту публічних (державних) інтересів.

На перший погляд, надання права звернення до адміністративного суду суб’єктам владних повноважень протирічить самій ідеї запровадження адміністративного судочинства. Проте така точка зору вдається дещо поверховою, оскільки порушниками загальнообов’язкових правил у публічно-правових відносинах можуть бути не тільки суб’єкти владних повноважень, а й самі фізичні і юридичні особи. На підтримку думки про необхідність поширення судової адміністративної юрисдикції і на спори, які стосуються захисту публічних (державних) інтересів, наведено Рішення Конституційного Суду України від 16.06.2011р. № 5-рп/2011 «У справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, законів України "Про Вищу раду юстиції", "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження"». Хоча зазначене Рішення Конституційного Суду України і стосувалось іншого питання – застосування заходів забезпечення позову, проте цінною є його правова позиція щодо врегулювання підстав та порядку забезпечення позову в інтересах не тільки позивача, а й суспільства, держави. Із цього можна зробити висновок про те, що норми КАС України спрямовані на урегулювання публічно-правових відносин, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, а, отже, і на ті питання, які пов’язані із захистом публічних (державних) інтересів суб’єктами владних повноважень.

Підрозділ 1.3 «Структура системи гарантій доступності правосуддя в адміністративних судах» присвячений питанню виділення елементів системи гарантій доступності. Зазначено, що застосування до визначення гарантій доступності правосуддя системного підходу ґрунтується на обґрунтованих вченими ознаках соціальної системи. Виділено ключові моменти визначення елементів соціальної системи, які можуть бути поширені і на абстрактні, загальні категорії і явища, змодельовані в уявленні і прийняті правовою доктриною, зокрема – на гарантії доступності правосуддя. Мова йде про такі ознаки як цілеспрямованість, взаємозв’язок між елементами, що є відносно відокремленими. Зазначено, що необхідність застосування системного підходу до аналізу людської діяльності доводив у своїх роботах М.С. Каган.

Для виділення елементів системи гарантій доступності правосуддя в адміністративних судах, опрацьовано наукові здобутки В.М. Жуйкова, наведені у монографії Н.Ю. Сакари, а також О.М. Овчаренко, В.М. Сидоренка. Звернено увагу на необхідність врахування політичної компоненти при формуванні складу системи гарантій доступності, вплив якої обумовив запровадження системи адміністративних судів та поступове формування структури цієї системи. Підкреслено, що виділення політичної компоненти як окремого елементу системи гарантій доступності правосуддя навряд вдається доцільним, оскільки існування цієї складової впливає на запровадження і розвиток правосуддя взагалі і системи адміністративних судів, зокрема. Це не означає примат політики над правом, однак їх взаємозв’язок очевидний. Доведено потребу виділення не суто організаційних гарантій, які пов’язані із запровадженням системи адміністративних судів та організацією її функціонування, але політико-організаційних гарантій, якими охоплено належну організацію системи таких судів та забезпечення її функціонування. Застосування системного підходу до дослідження гарантій доступності правосуддя в адміністративних судах дозволило виокремити ще один елемент системи гарантій – внутрішньо організаційні гарантії. Політико-організаційні і внутрішньо-організаційні гарантії доступності правосуддя в адміністративних судах об’єднані в інституційні гарантії, оскільки вони відображають інституціоналізацію системи адміністративних судів.

Доведено, що право на звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод, законних інтересів шляхом оскарження дій (бездіяльності) суб’єктів владних повноважень у формі адміністративного позову доцільно розглядати як одну з гарантій доступності правосуддя в адміністративних судах. Ще однією гарантією доступності правосуддя в адміністративних судах названо процесуально-процедурні гарантії, якими охоплено належну судову процедуру розгляду справ адміністративної юрисдикції.

Розділ 2 «Складові системи гарантій доступності правосуддя в адміністративних судах» складається з трьох підрозділів, в яких аналізується сутність і зміст кожного з елементів системи гарантій.

У підрозділі 2.1 «Інституційні гарантії доступності правосуддя в адміністративних судах» вказано, що до елементів інституційних гарантій доступності правосуддя в адміністративних судах віднесено, насамперед, встановлення суб’єктного складу відносин щодо реалізації права на звернення до адміністративного суду. Належність цього елементу гарантій до складу інституційних гарантій обумовлене встановленням відповідності моделі адміністративного судочинства в Україні історично сформованому призначенню адміністративної юстиції. Це означає похідний характер встановлення суб’єктного складу виділених відносин від формування і запровадження правового інституту захисту прав, свобод, законних інтересів у публічно-правових відносинах. При цьому обґрунтовано потребу вдосконалення визначення терміну «суб’єкт владних повноважень». До інших елементів інституційних гарантій доступності правосуддя в адміністративних судах віднесено елементи, наявність яких доведена дослідниками загальної проблеми доступу до правосуддя: а) зручне розташування судів; б) вимога достатньої кількості судів; в) наближеність суду до населення. Серед елементів інституційних гарантій доступності правосуддя в адміністративних судах віднесено також реалізацію права доступу до публічної інформації щодо діяльності адміністративних судів, яку регламентовано Законом України «Про доступ до публічної інформації», а процедури такого доступу встановлено наказом Державної судової адміністрації України, наказом Вищого адміністративного суду України. Систематизовано процедури реалізації права на доступ до публічної інформації у судах у разі звернення із запитом та визначено послідовність таких процедур, що свідчить про обґрунтування у подальшому існування провадження щодо доступу.

У підрозділі 2.2 «Правове регулювання реалізації права на звернення до адміністративного суду як конституційно-процедурна гарантія доступності» проаналізовано найбільш проблемні питання, які виникають при реалізації права на звернення до адміністративного суду. Зокрема, вказане стосується розмежування судових юрисдикцій адміністративного і загального суду, а також формулювання понять «нормативно-правовий акт», «правовий акт індивідуальної дії», «адміністративний договір» як ключові поняття, які складають основу формалізації публічно-правового спору.

Обґрунтовано критерії розмежування юрисдикцій адміністративних судів і загальних судів з питань розгляду скарг на бездіяльність слідчого, прокурора чи органу дізнання при надходженні заяви про злочин, що вчинений або готується, а також з питань оскарження рішень, дій чи бездіяльності Державної виконавчої служби. Доведено, що у випадку звернення громадянина до слідчого, органу дізнання чи прокурора із заявою про злочин, що вчинений або готується умовою виникнення кримінально-правових відносин стає факт звернення та його реєстрація, що саме по собі має адміністративно-правовий характер, а підставою виникнення – з’ясування обставин та наслідків вчинення проступку, які є суспільно небезпечними. З наведеного зроблено висновок про те, що скарги на бездіяльність слідчого, прокурора чи органу дізнання при надходженні заяви про злочин, що вчинений або готується, мають розглядатись у порядку адміністративного судочинства, хоча існує Рішення Конституційного Суду України від 14.12.2011 р. №19-рп/2011 щодо розгляду таких скарг у порядку кримінального судочинства. До юрисдикції адміністративних судів запропоновано віднести ті рішення, дії чи бездіяльність органів Державної виконавчої служби, які, по-перше приймались (здійснювались, ухвалювались) чи не приймались (не здійснювались, не ухвалювались) у публічно-правовій сфері у зв’язку із виконанням зазначеними органами владних, управлінських функцій. Такі рішення, дії чи бездіяльність органів Державної виконавчої служби мають стосуватись сфери громадського порядку, громадської безпеки, порушення конституційних прав громадян, а також організації процесу стягнення.

Доведено, що загальні визначення нормативно-правового акту та індивідуального акту мають бути конкретизовані, враховуючи специфіку дії КАС України та завдань адміністративного судочинства. Саме тому доцільне звуження суб’єктного складу відносин у сфері прийняття чи санкціонування нормативно-правового акту та індивідуального акту суб’єктом владних повноважень. Крім того, має бути звужено предмет впливу приписів нормативно-правового акту та правового акту індивідуальної дії – сфера управлінської діяльності. Поняття адміністративного договору сформульовано, виходячи з правових позицій Конституційного Суду України (Ухвали від 15.02.2007 № 14-у/2007, від 14.10. 2004 №11-уп/2004, від 02.11.2004 №68-у/2004), Вищого адміністративного суду України.

У підрозділі 2.3 «Належна судова процедура розгляду справ адміністративної юрисдикції як процесуально-процедурна гарантія доступності» обґрунтовано доцільність визначення сутності категорії «належний» через стан правового регулювання адміністративних процесуальних відносин, що дозволяє реалізувати право на захист в адміністративних судах. При цьому елементами належної судової процедури названо ті, які випливають з тлумачення конституційної норми ч.ч.1, 2 ст.55 Основного Закону. Серед елементів належної судової процедури проаналізовані: відсутність обмежень у реалізації права на звернення до адміністративного суду; встановлення балансу між наданням права доступу до правосуддя в адміністративних судах і обмеженнями щодо реалізації цього права; ефективна юридична допомога при реалізації права на захист.

Доведено, що обмеження реалізації права на звернення до адміністративного суду повинні бути встановлені тільки на рівні Конституції і законів України, а також про право фізичної особи (громадянина України, іноземця, особи без громадянства) відмовитись від реалізації зазначеного права, що не виключає існування права на звернення. На законодавчому рівні обмеження стосуються двох категорій осіб – тих, кому надано право захищати права, свободи та законні інтереси інших осіб, а також суб’єктів владних повноважень. Вказано і про те, що самим КАС України встановлено певні категорії суб’єктів, що можуть реалізувати право на звернення до адміністративного суду по окремих категоріях справ адміністративної юрисдикції, тим самим встановлюючи обмеження щодо кола осіб, що можуть звернутись до адміністративного суду за захистом порушених прав у правовідносинах окремого виду. Таке визначення обмежень щодо реалізації права на звернення до адміністративного суду за захистом визнано збалансованим із наданням права доступу до правосуддя в адміністративних судах. Характеризуючи ефективну юридичну допомогу як одну з гарантій доступності правосуддя в адміністративних судах, звернено увагу на необхідність вдосконалення норм Закону України «Про безоплатну правову допомогу». Підкреслено наявність значного потенціалу гарантування належної судової процедури у процедурах медіації, запровадження якої для врегулювання спорів у публічно-правових відносинах може розглядатись як перспективний напрямок наукового обговорення та формування необхідних пропозицій щодо вдосконалення чинного адміністративного процесуального законодавства.

Розділ 3 «Шляхи вдосконалення гарантій доступності правосуддя в адміністративних судах» складається з двох підрозділів, в яких аналізуються міжнародні стандарти доступності правосуддя та їх гарантії, здійснюється порівняння із умовами доступності в Україні, а також визначаються шляхи вдосконалення правового регулювання гарантій доступності правосуддя в адміністративних судах в Україні.

У підрозділі 3.1 «Міжнародні стандарти доступності правосуддя та їх гарантії, порівняння із умовами доступності в Україні» міжнародні нормативно-правові акти, якими визначено міжнародні стандарти у сфері судочинства щодо доступу до правосуддя, розділено на три групи: 1) ті, якими встановлено стандарти полегшення доступу до правосуддя; 2) визначено правила, що спрямовані на гарантування належної правової процедури вирішення справи адміністративної юрисдикції; 3) спрямовані на вдосконалення медіації. Серед наведених трьох груп міжнародних нормативно-правових актів загальні рекомендації з полегшення доступу до правосуддя систематизовані у першу групу актів. Інші групи міжнародно-правових актів стосуються гарантій доступу до правосуддя. Саме тому пріоритет у дослідженні надано першій групі міжнародних нормативно-правових актів, якою охоплено стандарти полегшення доступу до правосуддя, у тому числі шляхом отримання правової допомоги.

У підрозділі 3.2. «Вдосконалення правового регулювання гарантій доступності правосуддя в адміністративних судах в Україні» обґрунтовано необхідність внесення змін і доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення з метою упорядкування відносин щодо адміністративної відповідальності за порушення правил у сфері доступу до публічної інформації, врахування оновлення антикорупційного законодавства. Також обґрунтовано необхідність забезпечення дієвості норм Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо окремих категорій суб’єктів реалізації права на доступ: дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, безпритульних дітей