ГОФМАН Олександр Рудольфович ДЕРЖАВНА ГАРАНТІЯ ЯК ЗАСІБ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВИКОНАННЯ ГОСПОДАРСЬКИХ ЗОБОВ’ЯЗАНЬ

summary

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, зв’язок роботи з науковими програмами, темами, визначено мету та задачі, об’єкт та предмет дослідження, методологію, теоретичну, нормативну та емпіричну базу дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, надано інформацію про апробацію результатів дослідження та кількість публікацій за темою дисертації.
Розділ перший «Загальна характеристика державної гарантії як засобу забезпечення виконання господарських зобов’язань» складається з трьох підрозділів, в яких аналізується сутність та правова природа державної гарантії як засобу забезпечення виконання зобов’язань у сфері господарювання, що спрямований на державне регулювання економіки, а також досліджується іноземний досвід в сфері державного гарантування та перспективи його впровадження в Україні.
У підрозділі 1.1 «Поняття, ознаки та функції державної гарантії» обґрунтовано підхід до розмежування ознак та властивостей державної гарантії та запропоновано визначення цього інституту.
Обґрунтовано багатофункціональність інституту державної гарантії як засобу державного регулювання економіки та забезпечення виконання господарських зобов’язань, що знаходить своє відображення, зокрема, при реалізації функцій державного впливу на економіку, захисної (компенсаційної), стимулюючої, охоронної, інструментальної, інвестиційної, координаційної, організаційної та планової функцій.
Господарська спрямованість регулятивного вплив державної гарантії вказує на сферу, об’єкт та суб’єктів державного гарантування. Як наслідок, визначено, що гарантованим (основним) зобов’язанням може бути лише грошове зобов’язання господарського характеру, що виникає між суб’єктами господарювання як на боці кредитора, так і на боці боржника (реципієнта). У зв’язку з цим з метою деталізації характеру, суб’єктного складу гарантованого зобов’язання, усунення колізій щодо цього та підтримки вітчизняної економіки, пропонується визначити у ГК України можливість забезпечення державною гарантією виключно господарських зобов’язань суб’єктів господарювання – резидентів України і лише у випадках та у спосіб, передбачених Конституцією та законами України.
Установлено, що гарантії Уряду України притаманні окремі властивості (загальні ознаки для всіх або більшості засобів забезпечення), а також специфічні (унікальні) ознаки, що підлягають розмежуванню. До властивостей державної гарантії запропоновано відносити: конкурентний, процедурний, строковий характер, акцесорність, платність, безвідкличність, можливість надання лише за умов майнового забезпечення зобов’язань суб’єкта господарювання та зустрічних гарантій, отриманих від інших суб’єктів тощо. Натомість визначено, що специфічними ознаками державної гарантії є особливий суб’єктний склад (пов’язаний з участю держави), бюджетний характер фінансування виконання державних гарантій та можливість надання гарантій уряду лише в межах і за напрямами, що визначені законом про Державний бюджет України.
Державну гарантію як засіб забезпечення виконання господарських зобов’язань запропоновано визначити у ГК України як письмове, строкове, платне, грошове зобов’язання держави Україна щодо виконання гарантованого зобов’язання перед кредитором, за умови прострочення його виконання боржником, в порядку встановленому законом та договором, що виникає на конкурсній основі, внаслідок прийняття відповідного акту Кабінету Міністрів України, в межах, за рахунок і за напрямами, визначеними законом про Державний бюджет України.
При визначенні державної гарантії обґрунтовано, що даний правовий інститут є різновидом грошових зобов’язань держави господарського характеру, який не має забезпеченого характеру всупереч тому, що передбачено нормами БК України.
Підрозділ 1.2 «Правова природа державної гарантії як засобу забезпечення виконання господарських зобов’язань» присвячено визначенню правової природи гарантії Уряду, з урахуванням її місця в системі інших засобів забезпечення виконання господарських зобов’язань.
Установлено, що державну гарантію необхідно відносити до господарських зобов’язань. Зобов’язання за державною гарантією характеризуються особливим суб’єктним складом учасників, які є учасниками відносин у сфері господарювання відповідно до ст. 2 ГК України. Особливість суб’єктного складу, на відміну від інших засобів забезпечення виконання господарських зобов’язань, пояснюється участю держави на стороні боржника і суб’єкта господарювання на стороні кредитора гарантійного зобов’язання.
З погляду на об’єкт регулюючого впливу державної гарантії, в якості якого виступає господарська діяльність, зроблено висновок, що гарантійні зобов’язання можуть виникати лише в сфері господарювання.
Визначено, що гарантійні зобов’язання виникають на підставі письмового правочину про надання державної гарантії.
Обґрунтовано притаманність гарантії Уряду і низки інших ознак господарського зобов’язання, зокрема, спрямованість на досягнення економічного результату як господарюючим суб’єктом, так і суб’єктом регулювання, обмеженість обсягу диспозитивності сторін такого зобов’язання, тощо.
Державна гарантія віднесена до системи засобів забезпечення виконання господарських зобов’язань як спеціальний засіб забезпечення, якому притаманні як загальні ознаки властиві всім або більшості елементам вказаної системи, так і спеціальні ознаки, що вказують на його особливості.
Беручи до уваги дані результати дослідження, та з урахуванням регулюючого впливу державної гарантії, її спрямованості на досягнення суспільного господарського порядку, реалізацію методів господарсько-правового регулювання, задоволення як приватних, так і публічних інтересів у сфері господарювання, а також притаманності їй як інструменту державного впливу на економіку, бюджетного характеру фінансування виконання та можливості реалізації лише в межах і за напрямами визначеними законами про Державний бюджет України, зроблено висновок про її господарсько-правову природу.
У підрозділі 1.3 «Іноземний досвід в сфері державного гарантування та перспективи його запровадження в Україні» проаналізовано досвід в сфері державного гарантування країн СНД, США, Канади, та окремих європейських країн: Великої Британії, Німеччині, Франції та деяких інших та визначено перспективи його застосування в Україні.
Визначено, що правове регулювання державного гарантування в країнах СНД має загальні ознаки. Окремо окреслено особливості нормативної регламентації державного гарантування у вказаних державах.
Виявлено позитивний характер положень зарубіжного законодавства, що можуть бути використані при удосконаленні регламентації державної гарантії в Україні: 1) договірний характер державної гарантії (Російська Федерація, Білорусь, Казахстан); 2) визначення строку виконання гарантії на рівні закону (Білорусь); 3) інститут винагороди за надання гарантії Уряду (Узбекистан); 4) можливість забезпечення гарантією Уряду як вже існуючих зобов’язань, так і зобов’язань, які виникнуть у майбутньому, а також зобов’язань по яких неможливо встановити особу кредитора у момент надання гарантії або кредиторами за якими є невизначене коло осіб (Російська Федерація); 5) децентралізація державного гарантування шляхом передачі частини повноважень у цій сфері спеціально створеним Експортно-кредитним агентством – ЕКА (США, Франція, Німеччина).
Розділ другий «Публічно-правові засади державної гарантії як інституту господарського права» складається з двох підрозділів та присвячено визначенню місця гарантії Уряду в системі засобів державного регулювання господарської діяльності та форм державно-приватного партнерства.
Підрозділ 2.1 «Державна гарантія в системі засобів державного регулювання господарської діяльності» присвячено визначенню місця цього інституту в системі засобів державного регулювання діяльності суб’єктів господарювання.
Гарантію Уряду як засіб державного регулювання господарської діяльності визначено як прояв стриманого державного втручання в господарську діяльність суб’єктів господарювання, яке застосовується лише з метою підтримки і стимулювання їх діяльності.
Даний інститут віднесено до непрямих, часткових, функціональних, довгострокових, загальнодержавних, комплексних (одночасно економічних і адміністративних) засобів державної підтримки суб’єктів господарювання у пріоритетних галузях національної економіки, особливо в умовах економічної кризи. Обґрунтовано застосування державної гарантії як на всій території України, так і на територіях, де діяльність реципієнтів має важливе значення для розвитку окремих адміністративно-територіальних одиниць (областей, районів, міст та ін.), що визначає Верховна Рада України в законі про Державний бюджет України на поточний рік.
З урахуванням даних результатів, запропоновано при подальшій кодифікації господарського законодавства чіткого визначити місце гарантії Уряду в системі засобів державного регулювання діяльності суб’єктів господарювання, зокрема ГК України доповнити статтею 161, відповідного змісту: «Державна гарантія – засіб державної підтримки суб’єктів господарювання, що здійснюють господарську діяльність у пріоритетних галузях національної економіки, у тому числі в умовах економічної кризи, як на всій території України так і на території де їх діяльність має важливе значення для розвитку окремих адміністративно-територіальних одиниць, що визначаються Верховною Радою України в законі про Державний бюджет України на поточний рік».
Підрозділ 2.2 «Державна гарантія в системі форм державно-приватного партнерства» присвячено обґрунтуванню необхідності віднесення договору державної гарантії до форм державно-приватного партнерства (далі – ДПП).
Установлено, що універсальний характер гарантії Уряду як засобу забезпечення виконання зобов’язань у сфері господарювання та засобу державної підтримки суб’єктів господарювання проявляється також у необхідності віднесення окремих договорів державної гарантії до форм державно-приватного партнерства.
Обґрунтовано, що віднесення окремих договорів державної гарантії до форм державно-приватного партнерства забезпечить конкурентний відбір кредитора гарантованого та гарантійного зобов’язань, доступ до дешевших кредитних ресурсів, сприятиме боротьбі з проявами корупції у цій сфері, тощо.
Договір державної гарантії кваліфіковано формою ДПП лише за умов відповідного суб’єктного складу та притаманності інших ознак ДПП, спрямованості на реалізацію функції та мети партнерства, крім випадків: надання державної гарантії на строк менше п’яти і більше п’ятдесяти років; відсутності рішення про здійснення партнерства у відповідній формі; надання гарантій за зобов’язаннями у сферах, де здійснення господарської діяльності дозволено виключно державним підприємствам, установам та організаціям.
На цій підставі обґрунтовано необхідність визначення договору державної гарантії в переліку відповідних форм у ст. 5 Закону України «Про державно-приватне партнерство».
Розділ третій «Правовідносини, що виникають у зв’язку із наданням та реалізацією державних гарантій», що складається з трьох підрозділів, присвячено дослідженню правовідносин, що опосередковують надання та реалізацію державних гарантій та супутніх правовідносин.
Підрозділ 3.1 «Порядок надання державних гарантій та правовідносини, що виникають у зв’язку з його реалізацією» присвячено дослідженню механізму надання гарантій Уряду та визначенню його наслідків та складових.
Порядок надання державної гарантії визначено як систему (сукупність) дій суб’єктів господарювання та уповноважених органів державної влади, спрямованих як на отримання та надання державної гарантії, так і на забезпечення виконання господарських зобов’язань.
Установлено своєрідність порядку надання державних гарантій в Україні. Виявлено, що для окремих видів урядових гарантій даний порядок визначається по-різному і всупереч положенням ч. 2 ст. 199 ГК України регламентується підзаконними актами, нечіткий та неоднозначний характер яких свідчить про доцільність удосконалення цього механізму.
Установлено, що існуючий порядок надання державних гарантій вказує на можливість його поділу на окремі етапи та стадії. Запропоновано виділяти підготовчу та основну стадії. Ці стадії поділено на окремі етапи їх реалізації. Кількість етапів реалізації кожної зі стадій поставлено у залежність від різновиду господарських зобов’язань, що забезпечуються державною гарантією та особливостей встановленого порядку відповідного забезпечення.
Етапи надання державних гарантій розглядаються як окремі зобов’язальні правовідносини, які виникають між суб’єктом господарювання, що прийняв рішення про реалізацію або участь в реалізації відповідного інвестиційного проекту (реципієнтом) та уповноваженим органом державної влади, в межах наданих йому повноважень у даній сфері щодо відповідних етапів. Враховуючи суб’єктний склад учасників кожного з етапів порядку надання державних гарантій, а також змістовну характеристику їх дій, зроблено висновок про організаційно-господарську природу правовідносин, що виникають в межах реалізації практично кожного з даних етапів. Це пояснено тим, що їх учасниками є суб’єкт господарювання, з однієї сторони, та спеціально уповноважений орган державної влади, з іншої, а їх дії в межах кожного з етапів порядку надання державних гарантій спрямовані на виникнення господарських прав та обов’язків, наприклад щодо: проходження проектом експертизи; прийняття рішення про підтримку інвестиційного проекту; ідентифікацію та оцінку ризиків, пов’язаних з реалізацією інвестиційного проекту тощо.
У підрозділі 3.2 «Основні змістовні елементи гарантійних зобов’язань держави» досліджуються поняття, ознаки та зміст гарантійних зобов’язань як різновиду грошових зобов’язань держави господарського характеру.
Гарантійне зобов’язання виникає в результаті надання державної гарантії за умови невиконання або неналежного виконання гарантованого зобов’язання боржником (реципієнтом). Дане зобов’язання визначено законодавцем як зобов’язання, що виникає у держави внаслідок надання державної гарантії повного або часткового виконання державою боргових зобов’язань суб’єкта господарювання – резидента перед кредитором (позикодавцем).
Гарантійне зобов’язання охарактеризоване як таке, що має обмежений суб’єктний склад. Від імені держави, що є боржником за гарантійним зобов’язанням, уповноважені виступати: щодо надання державних гарантій – член Кабінету Міністрів України, відповідальний за формування та реалізацію державної бюджетної політики, або особа, яка виконує його обов’язки; щодо прийняття рішення про здійснення платежів, пов’язаних з виконанням гарантійних зобов’язань держави – центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики (на сьогодні ним є Мінфін України); щодо безпосереднього здійснення платежів, пов’язаних з виконанням гарантійних зобов’язань держави – Державна казначейська служба України.
Установлено, що під об’єктом гарантійних зобов’язань держави доцільно розуміти дії кредитора, спрямовані на спонукання держави до виконання зазначених гарантійних зобов’язань, та дії Мінфіну від імені держави, що спрямовані на їх виконання. Натомість під предметом даних зобов’язань доцільно визначати суму грошових коштів, що підлягає сплаті з боку Мінфіну, за рахунок державного бюджету на відповідний рік, на користь управненої сторони за гарантійним зобов’язанням. У свою чергу зміст цих зобов’язань складають право вимоги управненої сторони щодо повного або часткового виконання державою зобов’язань замість боржника по гарантованому зобов’язанню та кореспондуючий цьому праву обов’язок держави здійснити належне виконання відповідних грошових зобов’язань.
Окремо обґрунтовано, що задля продовження кодифікації господарського законодавств та з метою удосконалення порядку регламентації гарантійних зобов’язань, в нормах ГК України підлягає визначенню договір державної гарантії як угода щодо надання державної гарантії, за якою держава в особі органу державної влади, що наділений відповідною господарською компетенцією, зобов’язується виконати повністю або частково гарантоване зобов’язання перед управненою стороною у випадку невиконання його боржником, а управнена сторона, за вказаних умов має право вимагати виконання цього обов’язку у порядку та у спосіб встановлений цією угодою або законом України. Окремо запропоновано істотні умови цього договору: предмет, строк дії договору державної гарантії, обсяг гарантованих зобов’язань, обсяг гарантійних зобов’язань, порядок їх виконання та умови настання гарантійного випадку.
Підрозділ 3.3 «Правовідносини, що виникають внаслідок виконання державних гарантій» присвячено дослідженню правовідносин, що виникають за наслідками виконання гарантійних зобов’язань держави і їх особливостям.
Установлено, що в результаті виконання гарантійних зобов’язань держави у суб’єкта господарювання-реципієнта виникає прострочена заборгованість перед державою за відповідними кредитами (позиками) в обсязі фактичних витрат державного бюджету, а також відповідний обов’язок щодо її погашення, а до держави як гаранта, що виконав гарантійні зобов’язання, переходить право вимоги до такого боржника щодо погашення відповідної заборгованості в установленому законом та договором порядку.
Окремо досліджено договір про порядок відшкодування витрат державного бюджету, що можуть виникнути у разі виконання державою гарантійних зобов’язань. Даний договір запропоновано визначати як різновид умовних, односторонніх та оплатних господарських договорів, що одночасно є підставою суброгації державою прав кредитора за гарантованим зобов’язанням та підставою виникнення (трансформації) майново-господарських зобов’язань між суб’єктом господарювання (боржником за гарантованим зобов’язанням) та державою, які спрямовані на сплату сум грошових коштів у валюті платежу у розмірі фактичних витрат Державного бюджету України, пов’язаних із виконанням державою відповідних гарантійних зобов’язань, винагороди за виконання гарантійних зобов’язань, суми пені за час прострочення виконання даних зобов’язань (за наявності), а також підставою надання державі як гаранту права на договірне списання банком коштів з рахунків суб’єкта господарювання на її користь.