ГОСПОДАРСЬКО-ПРАВОВІ ОСНОВИ ДЕРЖАВНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ В УКРАЇНІ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, зв’язок роботи з науковими темами, сформульована мета і задачі дослідження, його об’єкт та предмет, методологічна, теоретична, нормативна і емпірична основа дослідження, наукова новизна, наведено практичне значення одержаних дисертантом результатів, відомості про апробацію результатів дослідження та публікації за темою дисертації.

Перший розділ «Теоретично-правові засади державозакупівельного господарювання в ринкових умовах» складається з трьох підрозділів, у яких розкривається поняття, ознаки, функції державозакупівельного господарювання та аналізується його виникнення і розвиток.

У підрозділі 1.1. «Поняття, ознаки та складові державозакупівельного господарювання як предмету господарсько-правового регулювання» досліджується зміст поняття та ознак державозакупівельного господарювання і доводиться, що в сучасних умовах воно потребує узагальнених підходів.

Аналізуються поняття «державні закупівлі», «державні потреби», «публічний інтерес», їх спільні правові ознаки та риси. Відстоюється позиція, що поняття «державні потреби», склад яких в залежності від конкретних історичних та економічних умов може дещо змінюватися, є виразом державно-приватного партнерства.

Доведено, що система державних закупівель України побудована на засадах децентралізованої моделі, яка на сучасному етапі характеризується гнучкістю й оперативністю прийняття рішень і проведення закупівельних кампаній, максимальною близькістю до кінцевих користувачів та можливістю найточнішого врахування їх потреб, знанням специфіки місцевих ринків та потенційних постачальників, можливістю економії на транспортних та інших зайвих видатках тощо.

Виявлено розбіжність понять «державні потреби» та «публічні інтереси». Державними потребами визнаються особливі публічні інтереси, що задовольняються за спеціально розробленим механізмом регулювання. Задоволення державних потреб забезпечує потреби всього суспільства і держави, тобто потреби мають як економічний, так і соціальний зміст, звідси, на думку автора, замість терміна «державні потреби» доцільно вживати термін «публічні потреби».

Визначено, що державні закупівлі є важливим і необхідним елементом державного замовлення як певного засобу державного регулювання господарської сфери. Їх система реалізована через стратегію державної закупівельної політики, становить засновану на ст.ст. 9 та 10 ГК України форму економічної політики, яка включатиме в себе понятійний і категоріальний апарати, систему принципів, комплекс економіко-правових регуляторів і видів відповідальності за її неефективне виконання.

У підрозділі 1.2. «Історично-правові засади виникнення, становлення та розвитку державних закупівель» розкривається та досліджується історія становлення, розвиток державних закупівель з урахуванням відповідного правового регулювання.

Доведено, що історичний шлях становлення та розвитку державних закупівель пов’язаний, передовсім, зі створенням державного казначейства, традиції якого в Україні зародилися за часів Київської Русі.

Виявлено, що виникнення та запровадження державних закупівель завжди супроводжувалося їх включенням до системи економічних відносин держави, при цьому вони сприяли ефективному розвитку економічних відносин між державою та приватними особами, поширенню впливу регіонів на світовий ринок, захисту торгово-промислових економічних інтересів, сприяли економічному розвитку держави, оздоровленню міжнародних торговельних зв’язків.

У підрозділі 1.3. «Функції та принципи державних закупівель у механізмі господарсько-правового забезпечення державного регулювання економіки» досліджуються поняття, зміст і види функцій і принципів державних закупівель.

Виокремлено такі функції державних закупівель: суспільно-правову, функцію підтримки перспективного розвитку економіки, планово-фінансову, економічну, контрольну, інформаційно-аналітичну, які пов’язані з державними пріоритетами розвитку та за допомогою яких державні закупівлі стають важелем управління структурними зрушеннями та перетвореннями в економіці, сприяють створенню ефективної структури виробництва і стимулюють науково-технічний прогрес.

Доведено, що під суспільно-правовою функцією державних закупівель слід розуміти комплекс заходів, спрямованих на побудову в Україні ринкової економіки шляхом встановлення на законодавчому рівні цивілізованого механізму державних закупівель, створення дієвої законодавчої бази, яка відповідатиме міжнародним стандартам торговельно-закупівельної діяльності, з метою підвищення рівня конкуренції, забезпечення ефективного цільового витрачання державних (суспільних) коштів та недопущення зловживань у цій сфері, для чого необхідно забезпечити дотримання законодавства та державних інтересів усіма учасниками при виконанні повноважень і наданні державних послуг при здійсненні державних закупівель.

Визначено, що планово-фінансова функція державних закупівель реалізується шляхом державного регулювання формування і виконання державного і місцевого бюджетів через їх управління, є тривалим і досить складним процесом, який включає в себе етапи формування, розміщення і виконання державного контракту.

Запропоновано принцип ділового підходу, який є важливим принципом державних закупівель та означає, що кожна закупівля є діловою операцією, в якій передбачається рух коштів, обов’язкове сприяння існуючій конкуренції, а тому необхідно чітко і належним чином спланувати закупівлі з розробкою графіка постачання (виконання робіт) та визначенням необхідного рівня якості для забезпечення безперервної поточної діяльності підприємства, установи, організації відповідно до їх функціональних повноважень.

Другий розділ «Основні господарсько-правові елементи системи державних закупівель» складається з трьох підрозділів, у яких висвітлено певні етапи процедури державних закупівель з визначенням їх договірної природи та аналізується здійснення контрольних функцій суб’єктами організаційно-господарських відносин і відповідальність за правопорушення у сфері державозакупівельного господарювання.

У підрозділі 2.1. «Етапи державних закупівель: стадійно-процедурна характеристика» визначаються особливості процедури державних закупівель, зміст якої становлять певні етапи (стадії), які мають свої риси й особливості.

Доведено, що порядок здійснення державних закупівель тісно пов’язаний із бюджетним процесом, змістом якого є цільове фінансування як засіб прямого впливу з боку держави, за допомогою якого здійснюється перерозподіл виробленого національного продукту, тобто організація закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти (повністю або частково), починаючи з районного рівня і до створення державних резервів.

Встановлено, що будь-яку закупівельну кампанію необхідно розпочинати із розробки плану закупівель, від якого залежить ефективність кожної закупівлі та раціональне використання коштів з максимальним рівнем віддачі. У рамках реалізації якого необхідно визначити і сформулювати предмет закупівлі; встановити необхідний об’єм продукції, що закуповується, її якісні характеристики і час поставки; вивчити відповідні ринки і потенційних постачальників (провести кон’юнктурні дослідження); визначити функції, коло обов’язків відповідальних осіб; підготувати всю необхідну попередню службову документацію для здійснення закупівельної операції (встановити кваліфікаційні вимоги для відбору учасників, сформулювати критерії та способи оцінки заявок і пропозицій); спланувати сам процес проведення процедури закупівлі та здійснити інші дії.

Виявлено, що кожна державозакупівельна процедура складається із окремих пов’язаних між собою стадій, на яких учасниками вчиняються певні дії: затвердження програми фінансування (кошторису, плану використання державних коштів); розробка і затвердження річного плану державних закупівель; обрання і проведення процедур закупівель; визначення переможця процедури закупівлі; укладення договорів; складання звіту про результати здійснення процедури закупівлі; виконання договору про закупівлю та контроль за виконанням договорів та здійсненням тендерних процедур.

Доведено, що замовники мають право розпочинати процедуру закупівлі у поточному році до затвердження кошторису (програми, плану використання державних коштів) та річного плану державних закупівель, виходячи з бюджетної пропозиції та очікуваної річної вартості предмету закупівлі, з метою забезпечення якісної безперебійної поточної діяльності на наступний рік.

Встановлено, що затвердження наказом Мінекономіки стандартної документації конкурсних торгів органічно вписується у курс на автоматизацію процесу державних закупівель та переведення більшості етапів конкурсних процедур в електронний формат, що наближає Україну до європейських стандартів проведення державних закупівель.

У підрозділі 2.2. «Договірне опосередкування державозакупівельних відносин: сутність та особливості» міститься аналіз державного контракту, який виражає договірний характер взаємин держави і господарюючого суб’єкта з закупівель товарів, робіт і послуг у публічних інтересах з урахуванням норм чинного законодавства.

Застосування загального терміну «договір» щодо державних закупівель підтверджує договірне опосередкування процедури державних закупівель, яке є логічним завершенням конкурсного відбору у сфері державозакупівельного господарювання. Виявлено, що державний контракт у сфері закупівлі має низку істотних особливостей, які не дозволяють розглядати його як звичайний договір поставки, а саме: спеціальний суб’єктний склад, особлива мета контракту – забезпечення пріоритетних державних потреб; застосування спеціальних способів розміщення замовлень держави; здійснення фінансування поставок товарів за рахунок бюджетних коштів та залучених для цих цілей коштів позабюджетних джерел; особливі правила виконання, зміни та розірвання державного контракту; більш складний характер правовідносин між державою і другою стороною контракту, що відображається, серед іншого, у найменуванні другої сторони – постачальник (виконавець) тощо.

Встановлено, що створення системи каталогізації продукції для державних потреб і розробка основних положень її створення означає роботу щодо єдиного подання, збору, класифікації, ідентифікації, кодування, реєстрації, обробки, зберігання й розподілу інформації про комплектуючі вироби і матеріали, що замовляються для державних потреб. Така діяльність спрямована на: створення каталогу продукції; здійснення обліку існуючої продукції і потреб у новій продукції; виявлення взаємозамінюючої продукції та підготовка пропозицій про заміну дублюючої і морально застарілої продукції й їй повинна підлягати продукція, яка є предметом поставки (замовлення) для державних потреб, і у першу чергу – продукція для потреб оборони і безпеки країни.

Доведено, що укладення договорів у сфері державних закупівель з використанням норм ЦК України, ГК України, Закону України про держзакупівлі та затвердженої форми типового договору, має виробити гармонічний механізм, єдиний підхід та єдину практику (у тому числі й судову) застосування форми типового договору, що значно підвищить ефективність господарсько-договірних зв’язків у сфері державних закупівель.

У підрозділі 2.3. «Здійснення контрольних функцій суб’єктами організаційно-господарських повноважень та відповідальність за правопорушення у сфері державозакупівельного господарювання» містяться положення щодо визначення поняття та видів відповідальності, яка застосовується у зазначеній сфері господарювання.

Аналізуються види юридичної відповідальності, що застосовуються до суб’єктів державних закупівель.

Доведено, що чітке, неухильне дотримання норм державозакупівельного законодавства дає змогу уникнути та у майбутньому попередити недобросовісні дії учасників державозакупівельного процесу, що сприятиме ефективному використанню державних коштів, упорядкуванню господарських зв’язків і відносин між суб’єктами господарювання в системі державних закупівель, досягненню найвищого інтересу учасників і розвитку конкурентного середовища на державозакупівельному ринку.

Для удосконалення механізму державних закупівель запропоновано внесення наступних змін до Закону України про держзакупівлі: 1. У новій редакції викласти: а) п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону: «Кабінет Міністрів України затверджує за поданням Уповноваженого органу перелік товарів, закупівля яких здійснюється на засадах координації за кошти Державного бюджету України, та визначає генерального замовника»; б) п. 2 ч. 1 ст. 13 Закону: «Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи місцевих рад затверджують перелік товарів та послуг, закупівля яких здійснюється на засадах координації за кошти бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів, та відповідно визначають генерального замовника»; в) п. 2 ч. 3 ст. 13 Закону: «Якщо замовник вважає, що процедуру закупівлі проведено з порушенням вимог, встановлених цим Законом, замовник має право відхилити пропозицію конкурсних торгів і відмовитися від укладення договору про закупівлю з підстав, передбачених ст. 29 Закону, поінформувавши про це генерального замовника та орган оскарження»; 2. До ст. 13 Закону включити ч. 6 такого змісту: «Замовник має право здійснити централізовану закупівлю товарів, робіт і послуг з метою задоволення як власних потреб, так і потреб інших замовників. Замовник, що здійснює централізовану закупівлю, укладає господарський договір про державну закупівлю від власного імені, відповідно до річного плану, заявок інших замовників, програм використання державних коштів та інших документів фінансового характеру».

Встановлено, що сьогодні система державного контролю не дозволяє дійти до певних позитивних результатів розвитку держзакупівлі, оскільки повноваження відповідних державних органів дублюються, їх взаємопов’язані контрольні дії невпорядковані. У майбутньому слід чітко закріпити у чинному законодавстві вичерпний перелік підстав, повноважень та форм контролю у сфері держзакупівлі шляхом уніфікації підзаконних нормативно-правових актів (відомчого характеру) і внесення змін до Закону України про держзакупівлі.

Третій розділ «Загальна характеристика правового регулювання державозакупівельних процедур у міжнародному економічному просторі та перспективи його застосування в Україні» складається з трьох підрозділів, у яких визначається правова природа державних закупівель у світі та перспективи її застосування в Україні.

Підрозділ 3.1. «Міжнародний досвід та стандарти державозакупівельного господарювання та умови його запозичення Україною» містить аналіз існування та розвитку державних закупівель у західних країнах, у яких застосовується термін «закупівлі для суспільних потреб».

Зазначено, що термін «державні закупівлі» загалом відповідає загальновживаному у міжнародній практиці поняттю «урядові закупівлі» (gove ment procurement), оскільки обидва терміни вказують на суб’єкт закупівельної діяльності – уряд в широкому сенсі, включаючи всі державні і муніципальні органи, який визначає процедурні («технологічні») і правові особливості держзакупівель.

Доведено, що основними напрямами розвитку міжнародної практики державних закупівель є максимальне розкриття національних ринків закупівель для постачальників з інших країн і пов’язана з ними уніфікація і стандартизація конкурсних процедур, тендерних документів та вимог до постачальників; увага до екологічних проблем у сфері державних закупівель посилена.

У підрозділі 3.2. «Державні закупівлі як засіб залучення України до перспективних інтеграційних економічних утворень» досліджено шляхи гармонізації українського законодавства у сфері державних закупівель із законодавством Європейського Союзу.

Доведено, що міжнародне співтовариство активно використовує конкурсні технології укладання контрактів на постачання товарів, виконання робіт і надання послуг при витрачанні суспільних коштів – як коштів платників податків (державні закупівлі розвинених країн світу), так і коштів учасників міжнародних фінансових інститутів. Конкурентні закупівлі сприяють зниженню витрат на придбання товарів, робіт і послуг, забезпечують більшу ефективність видатків і знижують рівень корупції при розміщенні замовлень за рахунок державних або громадських коштів.

Указано, що значний інтерес для дослідження і регулювання сфери державних закупівель в Україні становить досвід закупівель за рахунок громадських коштів міжнародними фінансовими інститутами, метою діяльності яких є розвиток певних галузей економіки різних країн або регіонів світу.