Грабильніков А.В. Конституційне право громадян України брати участь в управлінні державними справами: проблеми теорії і практики

summary

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, його зв'язок з науковими програмами, планами і темами, визначаються його об'єкт, предмет, мета й завдання, охарактеризовані методи дослідження, окреслюється наукова новизна та основні положення, що виносяться на захист, акцентується увага на практичному значенні одержаних результатів, наводяться дані щодо апробації теоретичних положень дисертації і її структуру.

Розділ 1 "Загальна характеристика конституційного права громадян України брати участь в управлінні державними справами" складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. "Поняття конституційного права громадян України брати участь в управлінні державними справами" дисертант на основі аналізу здобутків сучасної юридичної науки і конституційно-правової практики звертається до розкриття поняття і сутності досліджуваного права. Він обґрунтовує висновок, що право участі громадян в управлінні державними справами є узагальненим конституційним політичним правом, інтегруючим наступні політичні права: право брати участь у референдумах; право обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування; право рівного доступу до державної служби і служби в органах місцевого самоврядування; право брати участь у здійсненні правосуддя. Основним критерієм віднесення їх до складу цього узагальненого права є безпосередній, особистий і вирішальний прояв волі громадян у вирішенні таких державних справ як формування виборних органів держави та органів місцевого самоврядування, прийняття законів та інших загальнозначущих рішень на референдумах, здійснення законодавчої, виконавчої, судової влади у складі державного апарату та апарату органів місцевого самоврядування; здійснення правосуддя в якості народних і присяжних засідателів.

Дисертант визначає право громадян України брати участь в управлінні державними справами як передбачену Конституцією і законами України можливість кожного громадянина, який досяг 18 років і є дієздатним, а також відповідає вимогам, встановленим законодавством для участі у відповідній сфері політичної діяльності, безпосередньо або через обраних представників брати участь у здійсненні безпосереднього народовладдя, державної влади, місцевого самоврядування шляхом участі у виборах і референдумах, рівного доступу до державної служби і служби в органах місцевого самоврядування, участі у здійсненні правосуддя з метою сприяння виконанню функцій суспільства і держави.

Автор звертає увагу на неоднозначність трактування поняття „управління державними справами”, яке у Загальній декларації прав людини визначене як „управління своєю країною”, у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права як „ведення державних справ”, науковцями різних галузей юридичної науки трактується як державне управління у широкому сенсі, що не повністю розкриває демократичний зміст ст. 38 Конституції України, яка не обмежується власне державними справами, а включає в себе й участь громадян через форми безпосередньої демократії в реалізації установчої влади народу. Конституція встановлює, що вибори і референдуми є формами безпосередньої демократії, громадяни мають право рівного доступу до державної служби і служби в органах місцевого самоврядування, що народ бере участь у здійсненні правосуддя. Тобто у самій Конституції закладено, що громадяни України беруть участь у здійсненні безпосереднього народовладдя, державної влади і місцевого самоврядування. Таким чином, право на участь громадян в управлінні державними справами за своєю суттю є правом на участь у здійсненні народовладдя. Громадяни України, реалізуючи дане право, виступають у якості владарюючих суб’єктів – носіїв влади народу, здійснюють належну їм політичну владу.

За сферою дії воно є загальним конституційним політичним правом, оскільки охоплює усі відносини, що пов’язані з участю громадян України у здійсненні народовладдя. За формами реалізації – безпосереднім і представницьким. За формою участі – індивідуальним і колективним.

У підрозділі 1.2. "Основні етапи становлення і розвитку права громадян України брати участь в управлінні державними справами"  доводиться, що становлення даного права в Україні було поступовим. Починаючи з вічового права Київської Русі, за всіх історичних періодів існування різних форм державності на українських землях, а в багатьох випадках за відсутності української держави, населення брало участь в управлінні державними справами через окремі його форми, притаманні кожному з держав­них утворень відповідно до рівня їх історичного розвитку і політичного режиму. Автор виділяє три основних етапи становлення і розвитку даного права: перший – від   Київської Русі (ІХ-ХІІ ст.) до відновлення національної держави – Української народної рес­публіки (1917-1918 рр.); другий –  радянський – 1917 – 1991 рр.;  третій – сучасна незалежна Україна.

Перший етап, який охоплює значні історичні періоди станів українського суспільства і державності, характеризується тим, що ця участь здійснювалася в умовах класово-станових відносин феодалізму і раннього капіталізму здебільше на основі норм звичаєвого права і на місцевому рівні. Особливе значення на даному етапі для становлення досліджуваного права має період Козацької Республіки (Війська Запорозького) і Гетьманської держави, де вперше у державно-правовій практиці було реалізовано право участі козацтва в управлінні державними справами на основі військової демократії. Але значним правовим і політичним досягненням українського конституціоналізму у розвитку даного права на цьому етапі було проголошення Українською народною рес­публікою вперше на конституційному рівні у 1918 р. права громадян України брати участь в орудуванні державним і місцевим життям через активну і пасивну участь у виборах до законодавчих установ і органів місцевого самоврядування.

Важливе значення для становлення і розвитку даного права мав його другий (радянський) етап, на якому, в залежності від завдань побудови соціалістичної державності, існували різні конституційні підходи до визначення його змісту – від виключно класового до загальнонародного. Тут вперше в  українському конституційному законодавстві закріплюється право громадян брати участь в управлінні державними і громадськими справами, як складне політичне суб'єктивне право, з визначенням правових форм його реалізації. Але воно було неповним, оскільки не визнавало місцевого самоврядування, і декларативним – його демократичний потенціал не міг бути реалізований в умовах режиму адміністративно-командної системи управління суспільством за керівної ролі і необмеженої влади Комуністичної партії.

Остаточно право участі громадян в управлінні державними справами склалося на 3-му етапі, який відповідає сучасній незалежній Україні, і отримало юридичне закріплення у ст. 38 її Основного Закону.

У підрозділі 1.3. "Співвідношення права громадян України брати участь в управлінні державними справами та інших політичних справ" автор на основі аналізу різних визначень політичних прав робить висновок, що основною їх ознакою є участь громадян України у здійсненні народовладдя, в управлінні державними справами, пропонує розуміти їх як можливості кожного громадянина у формах і порядку, передбачених Конституцією і законами України, брати участь у політичному житті і політичній діяльності, здійсненні належної народу політичної влади, вирішенні державних і місцевих справ, впливати на визначення і здійснення засад внутрішньої і зовнішньої політики держави.

Право громадян України брати участь в управлінні державними справами розглядається як основне, визначальне, пріоритетне відносно до інших політичних прав, якими є: право на свободу об'єднання у політичні  партії та громадські організації; право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації; право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або осо­бисто звертатися до органів державної влади, ор­ганів місцевого самоврядування. Воно  співвідноситься з іншими політичними правами як пріоритетне політичне право.

На думку автора, однією з основних ознак, що відрізняють дане право від інших політичних прав, є особиста, безпосередня участь громадянина України у вирішенні державних справ, де він виступає у відносинах з державою як рівноправний і обов’язковий за законом суб’єкт, без якого  вирішення таких державних справ як формування виборних державних органів та органів місцевого самоврядування, прийняття рішень на референдумах, формування апарату державних службовців і службовців органів місцевого самоврядування, прийняття рішень з окремих справ органами судової влади неможливе.

В дослідженні обґрунтовується думка, що громадянин України є самостійним поряд з державою, політичними партіями, громадськими організаціями, органами місцевого самоврядування суб’єктом політичної системи України. Громадянин України, реалізуючі належні йому політичні права, виступає основним системоутворюючим елементом інститутів політичної системи, відповідно до законодавства в індивідуальних і колективних формах бере участь у здійсненні безпосереднього народовладдя, державної влади і місцевого самоврядування, вступає у конституційно-правові відносини з суб’єктами політичної системи України – державою, державними органами, політичними партіями, громадськими організаціями, органами місцевого самоврядування, які є складовою частиною відносин політичної системи. Тому він є безумовним суб’єктом політичної системи України.

Розділ ІІ "Структура конституційного права громадян України брати участь в управлінні державними справами " складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. "Право громадян України обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування" зазначається, що найважливішою формою участі громадян України у здійсненні народовладдя,  реалізації установчої влади народу  з формування органів публічної влади визнається їх право обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Участь громадян у виборах є обов’язковою умовою і гарантією існування Української республіки.

Формами реалізації громадянами досліджуваного права відповідно до етапів виборчого процесу є: 1) участь у формуванні виборчих комісій; 2) участь у роботі виборчих комісій в якості їх членів; 3) участь у висуванні кандидатів на виборні посади державних органів та органів місцевого самоврядування; 4) самовисування на виборні посади державних органів та органів місцевого самоврядування; 5) уповноважені представники партії (блоку) і кандидатів на пост Президента України, довірені особи кандидата на пост Президента України; 6) участь у збиранні підписів на підтримку кандидата на пост Президента України; 7) підтримка кандидата на пост Президента України шляхом підпису у підписному листі; 8) участь у передвиборчій агітації; 9) офіційні спостерігачі за ходом виборчого процесу від кандидатів та партій (блоків), що висунули кандидата; 10) виборці.

За способом в реалізації права обирати і бути обраними участь громадян  поділяється на: 1) опосередковану і 2) безпосередню.

За формою виразу волі громадян України у процесі реалізації права обирати і бути обраними їх участь може бути: 1) колективною та 2) індивідуальною (особистою).

За функціональним призначенням вона може поділятися на: 1) організаційно-правову; 2) представницьку; 3) контрольну; 4) підтримуючу;  5) спостережчу.

Участь громадян України при розгляді питань виборчою комісією може бути: 1) вирішальною і 2) дорадчою.

Основними і визначальними суб’єктами виборчого процесу усіх видів виборів є виборці, політичні партії (блоки) і кандидати на виборні посади. Правомочності всіх інших учасників виборчого процесу функціонально призначені для забезпечення реалізації прав цих головних суб’єктів. Тому залежно від місця цих суб’єктів у виборчому процесі участь громадян в реалізації права обирати і бути обраними може бути основною і допоміжною.

У підрозділі 2.2. "Право громадян України брати участь у всеукраїнському і місцевих референдумах"  автор визначає право громадян України брати участь у всеукраїнському і місцевих референдумах як  передбачену Конституцією і законами України можливість кожного громадянина України, що має право голосу,  безпосередньо брати участь у здійсненні влади народу через прийняття шляхом голосування законів, інших рішень з важливих питань загальнодержавного і місцевого значення, виконувати інші передбачені законодавством права та обов’язки, спрямовані на організацію і проведення  референдумів.

Громадяни України беруть участь у підготовці і прове­денні референдумів в різних індивідуальних та колективних суб’єктних формах залежно від стадій референдного процесу. До індивідуальних форм відносяться: 1) підтримка громадянином особистим підписом у підписному листі вимоги про проведення референдуму за народною ініціативою; 2) участь депутатів в особистому поіменному голосуванні на пленарному засіданні Верховної Ради України, відповідної місцевої ради або збиранні їх особистих підписів в підтримку вимоги про проведення референдуму; 3) особисте голосування з питань референдуму в день його проведення.  Колективними є: 1) форми ініціювання референдумів; 2) форми участі громадян у формуванні комісій з референдумів; 3) участь громадян в роботі комісій з референдуму; 4) колективні форми проведення агітації; 5) форми участі в забезпеченні гласності при визначенні результатів референдуму (представники передбачених законом колективів).

Участь громадян України у референдумах є залежною категорією. По-перше, вона диктується конкретною політичною ситуацією в країні, регіоні, місті, селищі або селі, що потребує використання референдуму як юридичного засобу для її вирішення; по-друге, залежить, крім проведення референдуму за народною ініціативою, від політичної мотивації ініціаторів проведення референдумів, які використовують корпус виборців для досягнення своєї мети; по-треттє, їх проведення залежить від волі суб’єктів призначення референдумів – Верховної Ради України, Президента України, місцевих рад.                      

У підрозділі 2.3. "Право доступу до державної служби громадян України " дисертант зазначає, що правовою формою реалізації громадянами права брати участь в управлінні державними справами визнається  державна служба. Конституційно-правовий зміст реалізації права громадянина України на державну службу випливає із принципу належності влади народу України,  який здійснює її через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, і полягає в тому, що кожний громадянин, який знаходиться на державній службі або службі в органах місцевого самоврядування,  виконує згідно з займаною посадою функції з вирішення питань, віднесених до компетенції відповідного органу, бере участь у здійсненні влади.

Право рівного доступу громадян України до державної служби є багатоаспектним правовим явищем. Воно є, по-перше, суб’єктивним конституційним правом кожного окремого громадянина, який має бажання займатися державною службою і відповідає встановленим законом вимогам; по-друге, конституційним принципом доступу до державної служби; по-третє, гарантією участі громадян України в управлінні державними справами; по-четверте, правовою можливістю громадянина заробляти собі на життя працею, здійснюючи функції відповідного службовця.

Розділ ІІІ "Гарантії права громадян України брати участь в управлінні державними справами " складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. "Поняття гарантій права громадян України брати участь в управлінні державними справами " робиться висновок, що  особливості його гарантування обумовлені його політичним змістом, органічним зв’язком з безпосередньою демократією, комплексним характером. Систему гарантування даного права складають гарантії, що забезпечують реалізацію права участі громадян України як конституційно-правового інституту і гарантії кожного з політичних прав, що входять до його складу.

Під гарантіями конституційного права громадян України брати участь в управлінні державними справами автор розуміє сукупність передбачених Конституцією і законами України умов, засобів та способів, що забез­печують безперешкодну реалізацію громадянами України права брати участь у здійсненні усіх видів публічної влади, вирішувати державні справи безпосередньо або через своїх представників в органах державної влади і місцевого самоврядування, його охорону і захист через правові форми діяльності держави, її органів, органів місцевого самоврядування, правозахисних організацій та самих громадян.

Усі гарантії права громадян України брати участь в управлінні державними справами за своєю правовою природою є конституційно-правовими і складають дві основні групи: нормативно-правові та організаційно-правові, які в свою чергу поділяються: на загально-соціальні і спеціальні; загальні та інституційні; матеріальні і процесуальні; міжнародні, національні, місцеві. У своїй сукупності вони утворюють правовий механізм гарантування даного права, аналіз якого дає підстави стверджувати, що воно є найбільш реальним і забезпеченим у порівнянні з іншими політичними правами.

У підрозділі 3.2. "Нормативно-правові гарантії права громадян України брати участь в управлінні державними справами" автор  зазначає, що вони в системі гарантування даного права мають пріоритетне значення, і визначає їх як сукупність передбачених Конституцією і законами України, міжнародними актами з прав людини правових норм, що визначають умови і порядок реалізації конституційного права громадян України брати участь в управлінні державними справами, його охорони і захисту на випадок порушень.

Вони класифікуються: за рівнем правового забезпечення на національно-правові і міжнародно-правові; за спрямованістю правового забезпечення на установчі, регулятивні,  відновлювальні, каральні; за формами і способами правового забезпечення на гарантії реалізації, охорони та захисту.

В силу того, що право участі громадян в управлінні державними справами є політичним, на думку автора, воно забезпечується дією конституційно-правових принципів як за сферами конституційного ладу, так і за політичними сферами: безпосереднє народовладдя, державна влада, місцеве самоврядування. Вони поділяються на загальні та  інституційні.

До загальних відносяться: принцип народовладдя; принцип поєднання безпосередньої та представницької демократії; право народу визначати і змінювати конституційний лад України; утвердження і забезпечення державою прав і свобод людини; принцип визначення прав і свобод людини і громадянина та їх гарантій виключно законами України; принцип розподілу державної влади; верховенство права; принцип політичної та ідеологічної багатоманітності; принцип гарантування політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України; право на свободу об’єднань громадян; законність; принцип судового захисту прав і свобод людини і громадянина; право звернення за захистом прав і свобод до Уповноваженого Верховної Ради з прав людини; принцип міжнародного захисту прав і свобод; принцип індивідуального характеру юридичної відповідальності.

Інституційні – це принципи референдумів, виборів, державної служби; участі народу у здійсненні правосуддя.

В силу узагальненого характеру право громадян України брати участь в управлінні державними справами процесуально забезпечується нормами виборчого і референдного процесів, правових процедур доступу до державної служби і служби в органах місцевого самоврядування, затвердження списків народних і присяжних засідателів, його охорони, судового і позасудового захисту. 

В дослідженні зазначається, що особлива роль в гарантуванні права  громадян України брати участь в управлінні державними справами належить юридичній відповідальності за його порушення. Оскільки загальний характер досліджуваного права не дозволяє чітко визначити безпосередній об’єкт протиправного посягання, воно забезпечується: по-перше, конституційно-правовою відповідальністю, яка полягає у негативній реакції політичного характеру уповноважених державних органів на порушення норм і принципів Конституції України; по-друге, через санкції адміністративної, кримінальної, цивіль­ної, дисциплінарної відповідальності за правопорушення виборчого і референдного законодавства, законодавства про державну службу, про статус суддів.

У підрозділі 3.3. "Організаційно-правові гарантії права громадян України брати участь в управлінні державними справами " дається авторське їх визначення як системи утворених на основі правових норм суспільно-політичних інститутів, державних ор­ганів, органів місцевого самоврядування, установ, посадових осіб, громадських організацій, міжнародних інституцій, які за допомогою притаманних їм  повноважень і правових форм здійснюють певну організаційно-правову діяльність, спрямовану на забезпечення його реалізації, охорони і захисту.

За обсягом організаційно-правового гарантуючого впливу гаранти права громадян України брати участь в управлінні державними справами поділяються на загальні і спеціальні. Загальні гаранти – це народ України, політична система України, держава, органи державної влади загальної компетенції: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Конституційний Суд України, Верховний Суд України, місцеві державі адміністрації та органи місцевого самоврядування, міжнародні інституції. До спеціальних відносяться органи та інші інституції політичного характеру, які виконують функції організаційно-правового характеру, встановлені спеціальними законами (Центральна виборча комісія, окружні, територіальні, дільничні виборчі комісії, політичні партії, громадські організації, правоохоронні органи).